銀行跨境監管改革的趨勢及建議

楊洋

摘要：近年來，國際上針對銀行跨境風險興起了重構跨境監管框架的熱潮，成為后危機時代銀行監管體系改革的重要組成部分。本文分析了銀行跨境監管存在的問題，跨境監管的模式與困難以及近期國際上跨境監管的趨勢及局限，在此基礎上，探討實現有效跨境風險監管合作的具體途徑，并結合我國實際，提出了若干改進和完善我國跨境銀行監管的對策建議。

關鍵詞：銀行監管；跨境風險；金融危機；監管改革

一、銀行跨境監管存在的問題

第一，各國銀行市場結構的巨大差異導致跨境銀行監管的效果難以保證。由于歷史原因和經濟發展水平的差異，各國的銀行市場結構存在著顯著的不同。因此，如果以同樣的標準對處于不同制度環境下的跨境銀行進行監管，其實際效果往往差強人意。

第二，各國監管制度和監管標準存在的巨大差異是影響銀行跨境監管效果的重要因素。銀行跨境監管必須依托于各國的銀行監管體系。由于各國金融制度與金融結構不同，各國銀行監管體系也迥然各異，導致監管機構的監管范圍、監管權力、監管規則和監管資源存在巨大差異，并直接影響各國在銀行跨境監管上的合作效果。

第三，各國對危機金融機構的處置缺乏統一性。跨國銀行破產最易引起糾紛的就是破產清算，而至今國際上還缺乏有效、統一的法律框架。

二、近期國際上跨境風險監管發展的趨勢及局限

第一，監管信息趨于有效共享。美國“雙重銀行體系監管框架”中銀行監管機構眾多，不同監管機構之間難免出現職能重疊甚至沖突。為將這種沖突降至最低，不同層面的監管當局采取了各種措施，如共享監管信息、簽訂合作備忘錄等。歐盟“跨境銀行有效監管框架”中各國監管當局負責本國境內跨境銀行的監管，并適度參與監管者協會的日常監管協調工作，提高各國間的監管信息交流。歐盟委員會積極推進各監管機構監管權限分配和有效監管信息共享，建立早期預防和危機管理機制，有效應對金融危機。

第二，監管效率有待提高。美國“雙重銀行體系監管框架”降低了銀行轉換監管當局的成本，賦予銀行自由選擇監管當局的權利。這就迫使監管當局普遍提高監管效率，避免不必要的監管規則的制定。目前美國形成了大銀行普遍選擇受聯邦監管當局監管、小銀行普遍選擇受州監管當局監管的局面。歐盟“跨境銀行有效監管框架”獨立監督、有效治理的原則旨在提高監管效率，推進金融市場完整性和穩定性，重點關注在全球范圍內監管體系的整合和協調，并成立歐洲央行總理事會，實現歐洲央行重點負責的跨境銀行審慎監管；通過其自身資源、系統支持、監管工具、治理結構和體制能力建立跨境銀行監管框架，重點監管總部在歐盟區的銀行；對于總部在非歐盟區的銀行，委托歐洲央行及歐洲央行體系擔負起額外的監管職責，并增強各國央行和各國監管當局之間的合作。

第三，銀行業務將受全面監管。美國“雙重銀行體系監管框架”對擬成立的銀行進行嚴格審查，各層面監管當局乃至美國聯邦調查局都參與審查擬開辦銀行董事會成員的個人信用，建立信用檔案，進行面談。嚴格的審查制度杜絕了不合格人員進入商業銀行董事會的情況。同時，聯邦和州監管機構均實行內部檢查評級制度，對資本金、資產質量、銀行內部管理水平及風險控制能力、獲利能力、流動性等各方面進行審查。

第四，銀行危機處置更加謹慎。《跨境銀行業監管》建議監管當局對問題跨境銀行采取危機處置措施，減少系統風險，抑制道德風險，提升市場效率并維護金融穩定。建立本國跨境銀行危機處置框架，加強溝通合作并確保危機管理方式、破產機制和處置手段的相對一致性。建立基于信息共享的、更為高效的、與跨境處置相匹配的管理程序，加強與相關母國和東道國司法機構的合作。事先制定包括面臨嚴峻金融壓力或金融不穩定時的緊急措施在內的危機應急處置計劃，研究和完善能夠減少系統性風險的工具箱，強化危機期間金融功能和市場功能的自我修復能力，設計涵蓋政策干預退出戰略的選擇方式和原則的危機處置方案。

三、增進我國跨境銀行監管有效性的對策建議

第一，強化全球并表監管，完善信息共享機制。全面實施全球并表監管，對銀行在世界各地的所有業務，特別是其外國分行、附屬機構和合資機構的各項業務進行有效的監管，且與各有關監管者特別是東道國監管當局建立聯系、共享信息。一是要對銀行在世界各地的所有業務進行充分的監測，并要求其遵守審慎經營的各項原則，東道國監管當局應要求外國銀行按照東道國國內機構同樣遵循的高標準從事當地業務。二是要在對跨境銀行的檢查過程中加強彼此的協調和配合，對每次檢查發現的問題和信息，母國和東道國之間應及時反饋。三是要保證母國和東道國監管者建立良好的聯系溝通與輸送渠道，共享信息，以杜絕跨境銀行的內部交易。

第二，改善傳統監管方式，加強持續跨境銀行監管。對跨境銀行實施有效監管，需要對跨境銀行進行持續性監管安排。一方面要求在傳統現場檢查和非現場檢查之外，跨境銀行監管者應提升在單一和并表基礎上收集、審查和分析銀行的審計報告和統計報告的能力。另一方面也要求監管機構注重事前、事中、事后的全流程監管，根據國際慣例建立起定性分析與定量考核相結合的檢查制度。

第三，完善組織架構，開展跨境發展后評價。跨境銀行的董事會應承擔并表管理的最終責任，不斷延伸并表管理的深度和廣度，有效覆蓋到海外機構和各類附屬機構，做到報告線路清晰、涵蓋要素充分、風控內控到位。同時，跨境銀行應對“走出去”的實施效果定期進行后評價，總結成績、查找問題，調整戰略、完善制度，加強并表機構公司治理、資本充足率、大額風險暴露、內部交易、關聯交易等方面的風險管理和內部審計，加強與監管部門的全面溝通與合作。

參考文獻：

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[2]陳璐.銀行集團的并表監管：國際經驗與中國實踐[J].財經科學，2008，（1）.