“項目推進”與“制度改革”：應用型人才培養的建設路徑

趙旭 蔣濤 王建武

【摘要】“項目制”作為一種自上而下的資源配置形式，自20世紀90年代以來，在我國高等教育治理中已廣為應用，但作為高等教育重要組成部分的應用型大學卻很難享受這一治理模式所帶來的資源。本文試圖從“項目制”治理支撐其差異化發展、利用國外經驗和憑借地方雛形提供治理基礎兩個方面，闡述國家需要為應用型大學提供“項目”，進而討論運行該項目可能產生的風險及治理路徑。

【關鍵詞】“項目制”風險教育治理差異化發展

基金項目：本文系2017年陜西省教育廳專項科學研究項目《德美兩國高校應用型人才培養模式比較研究及對陜西新建本科高校轉型發展的啟示》（項目編號：17JK0935）；2016年陜西省社科基金項目《主要發達國家應用型本科人才培養模式及其對轉型高校的啟示》階段性研究成果（項目編號：2016P029）。

項目制作為一種自上而下的資源配置形式，自20世紀90年代以來，在我國高等教育治理中已廣為應用，成為一種常態選擇并持續推進。不僅因為這一治理模式作為國家資源再分配的機制，在一定條件下有著能夠集中力量辦大事、高效率配置資源的優勢[1]；更因為這樣一種“政府購買服務”的治理模式，體現了政府資源從由行政配置轉為由市場配置的重大革新，可以激發經濟社會合力，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率。這種治理模式從“211工程”“985工程”建設中“項目制”特征的開始顯現，到“2011計劃”中“項目制”特征的顯著體現，再到當前“雙一流”建設中“項目制”的加強，將成為當前及今后一段時間教育治理模式的主要手段。應用型人才的培養作為高等教育的重要組成部分，理應實施“項目制”治理模式。

差異化發展與“項目制”治理互為支撐

1.差異化發展為“項目制”治理提供了土壤

應用型大學的教育目的在于培養能將科技成果轉化為生產力的應用型人才，主要服務于區域經濟社會發展，也因區域位置資源優勢和發展動力不同而在本質上要求差異化發展[2]，契合教育發展規律。同時，差異化模式也是應用型大學發展的必然路徑，盲目模仿傳統高校辦學理念、培養目標、改革措施和日常管理、教學模式等，難以滿足地方之需及人民群眾對不同文化層次的需要。因此，應用型大學必須走差異化發展之路。

差異化發展需要“項目制”安排作引導，一個主要原因就在于政府應具有整合能力。德國應用型大學專業設置由各州政府以項目的方式通過對行業、企業、地方資源等調研與討論，在此基礎上再作出決定是否設置、如何資助。我國三部委《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》已經明確提出，政府要從產學研合作教育、“雙師型”隊伍建設、實習實驗基地建設、課程體系建設等多方面協調推進應用型人才培養。文件已經出臺幾年了，但有多少地方政府、學校在貫徹落實呢？相關統計表明，落實情況很不理想。我們假設把轉型發展當作一項國家項目來進行，投入資金、資源，相信會出現像“雙一流”建設項目般的景象。

2.“項目制”治理為差異化發展提供了動力

“項目制”自身的準合同屬性，讓參與主體由命令下達與被動接受轉變為一種雙方受益、主動選擇的過程，政府購買高質量的教育服務儼然已成為市場經濟的發展趨勢。在以往“單一制”治理模式下，高等教育資源幾乎為重點大學所壟斷，地方應用型大學想要突圍，難度之大可想而知。“項目制”的實行，給了地方應用型大學一絲希望，它們在某一學科或者某一方向集中重點，錯位突圍，取得了些許成績。如“2011”計劃中很多重點大學沒有入圍，個別地方大學的身影倒是出現在其中，這前提是它們付出了更多。

在“項目制”中，地方應用型大學有突圍的動力，再借助差異化路徑局部實現了發展，雖然這僅僅是個別現象，卻又告訴我們要想在眾多重點大學包圍之下有所推進，必須走差異化發展道路，而且必須在“項目制”的推動下進行。因為“項目制”提供了資源和制度，改革才會產生動力，所以這就要求國家對應用型大學實施“項目制”，同時要與研究型重點大學進行區分，讓應用型大學在自己的體系中公開競爭、公平競爭，差異化發展，有效對接地方經濟社會發展需求和人民群眾對不同文化層次的追求。

國外經驗、地方雛形為“項目制”治理奠定了有效基礎

1.發達國家經驗為“項目制”治理提供了借鑒之需

應用型大學作為歐洲高等教育體系“雙軌制”模式的踐行者，歷經幾十年不斷改革與適應，始終為歐洲社會產業結構升級優化提供源源不斷的技術和管理人才，繼洪堡“科學研究”職能后，又為高等教育發展提出“社會服務”這一概念，值得我們借鑒和反思。在德國，技術轉換特別是針對中小型企業，這是應用科技大學明確的使命[3]。為了實現這一使命，并盡可能服務好社會需求，德國聯邦研究部制定了一系列旨在提升應用科技大學研發和技術轉化能力的制度，把這一能力提升當成一個“項目”來治理。例如，早在2003年11月3日，德國聯邦政府就曾與各州政府共同簽署了《應用科技大學應用研究與開發的資助協議》，共同資助應用科技大學的應用研究與開發；瑞士政府同樣也以“項目制”支持和推動應用科技大學發展，比如瑞士國家科學基金會就為應用科學大學提供了一個叫做DORE（DO Research）的專項資金項目[4]，這個專項資金主要以專業作為“項目”來進行建設，涉及社會工作、教育、藝術、健康保健以及語言等諸多應用研究領域；荷蘭政府以“項目制”的形式構建了高等教育督導體系，將督導評價的重點放在對教學問題的診斷上。

美國著名學者亨利·埃茲科維茨（Henry Etzkowitz）曾說：“將基礎研究教學與產業創新結合在一起的MIT模式，正在取代哈佛模式成為學術界的榜樣。[5]”MIT的“協同創新”實質就是“項目制”在教育治理領域的典型應用。企業、高校、研究機構為一個關鍵技術的開發與應用或其他目的而聯合起來設立了一個項目來攻克，大家各取所需，推動社會發展。MIT這種產學研合作機制不僅為學術型大學所需要，更是應用科技大學發展的內在要求。

2.國內雛形對“項目制”治理和改革作出了嘗試

粗略考察國內應用型大學，“項目制”治理已有雛形，且取得了一定效果。應用型大學的安徽模式，已經越來越受政府和同類院校的關注。自2013年啟動“高等教育提升計劃”和“高等教育振興計劃”至今，安徽省省級財政投資近58億元用于應用型人才培養，并通過項目引導將建設經費的60%投入教學建設。先后遴選了128個服務地方支柱產業和新興產業的新專業，校級層面以合肥學院為典范的“模塊化”教學體系正在推廣。而這種人才培養模式需要協調制度保障、隊伍建設、教材建設及實踐環境建設的方方面面，每個專業方向的建設就是一個“項目”的啟動，需要整體配合、協調推進。產學研合作在應用型大學教育體系中，也在以地方需求的關鍵技術為“項目”有效的進行著。

不管是在公辦高校中，還是在高水平應用型民辦高校中，山東和上海率先推出了“項目”制建設。山東省先后通過“民辦本科高校特色名校建設工程”“山東省民辦本科優勢特色專業支持計劃”等項目，給予民辦高校一定的資金支持。上海市除專業建設外，還成立了民辦高校教師專業發展中心，為民辦高校師資隊伍建設提供各類免費服務，山東英才、山東協和、上海杉達等院校已進入國家一流民辦大學行列。

系統性風險為“制度改革”積累了經驗

1.“項目制”本身所附帶的成本風險

“項目制”的準合同屬性，讓其在發生關系上具有天然的經濟成本特征。在改革中項目專項資金具有特定的目標，但囿于成本價值，這些目標可能并不準確可辨，即目標在執行過程中可能會變得模糊。比如，政府在設置某類項目時，它的初衷是項目成果能作為政府政策制定的參考意見，但需要考慮很多因素，要對其進行評估就需要付出相當大的成本，于是轉向以數量設置為考核目標，能否取得效果就變得模糊；同時分稅制讓資源越來越向上集中，作為合同委托方其資金規模巨大，設置的項目也越來越多，而且在項目實際實施過程中我們又常常需要跨越行政層面，委托方常常面臨的一個重要問題是注意力資源不足，無法承受隨之而來的檢查驗收任務負荷[6]。

2.中國高等教育的實踐風險顯現

本文前面講到“項目制”應用于我國高等教育治理已有時日，并在不斷改革和完善中呈多樣化趨勢發展，所積累的經驗也必將為應用型大學實行“項目制”治理提供風險避免依據。一是半市場化的制度設計，更多時候各競爭行為主體并非處在同一起點上，卻在用同一種標準、規則來衡量，這種先賦性結構因素往往決定了競爭的格局[7]，于是形成了我們所看到的重點大學對項目資源一次又一次的“排他性”占有；二是“項目制”治理的碎片化有可能導致內部發展不平衡，甚至忘卻了人才培養的根本。比如重科研輕教學現象在很多高校已經普遍存在，教師之間因項目多少、層次高低而發生了身份上的變化等；三是在“項目制”氛圍下，教師本身難免會淪為項目的工具[8]，為了“身份”爭相申報項目，無暇顧及應用型人才尤其是本科層次以上的應用型人才培養，從而產生了極大的負面影響，出現各種學術不端、學術失范行為就是可以想象的了。如果往壞了講，教師自身將壓力傳遞給學生，使學生成為“項目制”機器上的一顆螺絲釘，出現抄襲剽竊的可能性就會更大。

3.對風險可控性的思考

“項目制”產生至今，走過卓越也走過曲折，對風險的可控性，治理方也有了相當的認識，結合高等教育實際，可以考慮以下幾點。一是可以從“項目制”源頭予以政策調整，將各方置于一個公平競爭的環境之下，這個環境往往要考慮多重因素，可以集中實施，也可以分類實施，比如可以對應用型大學與研究型大學分類實施項目治理。二是明白各教育層級之間在處理“項目”時各自的利益訴求，盡可能平衡好項目實施的目標設定與經濟成本，將目標置于項目實施的可控范圍，也可選擇在控制成本的基礎上構建項目評估第三方機制，走管辦評分離之路。三是對項目周邊不合適的法律和政策進行統一清理與整合，打破阻礙項目目標實施的可能性障礙。比如，近年來從國家到地方實施的一系列對科研人員進行松綁的資金政策等。

“項目推進”與“制度改革”下應用型人才培養的路徑探索

1.以組織社會學的視角認真審視

對應用型大學而言，它需要關注有無趨同現象、趨同現象的優勢與缺陷、如何避免趨同現象發生等。以趨同現象為例，我們清晰地認識到要辦好應用型大學，必須警惕同質化的發生，走差異化發展道路。因為，應用型大學直接服務于區域經濟社會發展，而不同區域有其不同特點，需要“因地制宜”。所以，應該警惕同質化，這就需要政府、行業及學校共同行為，又需要各方相互協調來進行。

2.國家、省（市、區）、校三位一體實施“項目推進”

從上述描述中可以看出，無論是歐洲應用科技大學、美國麻省理工亦或是我國高校的實踐，均有一個共同的特征，那就是想要使“項目制”落地，必須有政策或資源的介入，同時需要國家、省（市、區）、校三位一體共同推進。歐洲高等教育法確認了“雙軌制”教育體系，國家治理在研究型和應用型大學中并駕齊驅，設置了相應的保障和監督政策，地方政府能夠積極作為；麻省理工學院從資源和技術需求出發，整體性、系統性建構具有協同創新性質的產學研合作“項目”，這一工程讓其快速成長為世界頂級大學。反觀我國應用型大學的安徽模式，山東或者上海的個別教育項目治理，地方政府教育部門在作為，學校也能主動出擊尋求轉型，可囿于資源和經費的缺乏、傳統資助政策的傾向性、教育政策的痼疾等，始終難以有大的突破，大家都在觀望和希望國家政策能夠有所調整，給應用型大學注入改革的強勁動力。

3.用好“評估”和“風險調控”兩把尺子，在實踐中不斷反思

如果說政府決定對應用型大學實施類似于研究型大學的“項目制”政策，那么就需要事先建立一整套有區別的評估體系，針對此類大學發展規律制定有助于引導方向的策略；同時根據以往存在問題和國際經驗，事先評估政策設置和執行的風險，有計劃、有監督、有成本核算地進行制度規劃和改革。德國政府在進行制度設計和改革過程中，就沒有設置統一的評估體系，而是根據不同高校類型制定有區別的評估策略，將評估機構分為兩個部門，一個負責對高等教育綜合型大學進行評估，另一個則為評估應用科技大學服務，針對單個高校的評估以系為單位，面向學科組織進行，對地區或組織的評估主要是以同類高校專業培養計劃為目標而進行。

4.堅持整體性和系統性思維

既然“項目制”在某種程度上有使治理陷入碎片化的風險，那么，就需要以整體性和系統性思維來治理“項目”。一是系統反思歷史中“項目制”運用于教育所產生的負面影響及負面案例，做好分類登記并查明原因，并在國家層面做好應用型人才培養的頂層設計，系統設計各單項要素的內涵及整體需求，以及他們之間整合的可能性、交叉性，像“模塊化”教學體系那樣在做到各個擊破時，實現整體突破，同時解決項目“政出多門”的現狀；二是強調整體化的制度思考與改革，知道現行制度解決了哪些問題，哪些問題還沒有解決，解決問題的同時附帶產生了哪些新問題以及為什么。比如重科研輕教學、教師身份差異、學術道德問題等，如何在涉及制度改革時總體來思考這些問題，又如應用型大學的同質化問題，以及同質化所涵蓋的方方面面，如何從制度創新中去解決，等等。

5.雙軌制格局，需要雙軌制支持

要使“項目”在市場中具有充分的競爭力，就需要一個公平的競爭環境，這個環境必需先剔除先賦性結構因素，這一點在應用型大學治理中尤為突出。改革開放以來，我國高等教育在推行“項目制”過程中，受益最大的直到今天依然是那些重點研究型大學，無論是千人計劃、長江學者、國家自然、社會科學基金還是高等學校學科創新引智計劃，等等。無不體現出資助的這一特點。地方性應用型大學發展至今已有30多年歷史，在“項目制”建設中卻受益頗少，一方面源于自身發展的理念問題，如趨同于研究型大學建設路徑，卻囿于多種條件限制困難重重；另一方面源于國家教育治理的規則——單一制格局，使命有所區別卻適用統一的評價標準，進而根據評價標準享受支持力度。因此，要想應用型大學有所為，就需要進行雙軌制建設。

參考文獻：

[1]周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》2015年第2期。

[2]奧爾特加·加塞特：《大學的使命》，徐小洲譯，浙江教育出版社，2001。

[3]胡蕾蕾：《德國應用科技型大學的制度研究》，學位論文，南京理工大學，2010。

[4]http：//www.snf.ch/E/current/Dossiers/Pages/DORE.aspx，[2013-2-24].

[5]亨利·埃茲科維茨：《麻省理工學院與創業科學的興起》，王孫禺、袁本濤等譯，清華大學出版社，2007。

[6]袁暋等：《基于應用型人才培養的模塊化教學改革研究——借鑒德國FH成功經驗》，《合肥學院學報》（自然科學版） 2011年第11期。

[7]熊進：《高等教育治理的“項目制”及其可能風險》，《教育發展研究》2016年第Z1期。

[8]曹東勃：《項目制是怎樣把大學搞壞的》，http：//dajia.qq. com/original/category/cdb160130.html.

作者單位：陜西國際商貿學院基礎課部陜西西安