應急準備決定應急響應的成敗
——劉鐵民建言完善應急管理體系

文·圖/本刊記者 包冬冬

中國安全生產科學研究院原院長劉鐵民 包冬冬/攝

中國安全生產科學研究院原院長劉鐵民介紹紹現代應急管理的思想強調紹針對可能發生的風險紹在事前做好準備備應急準備決定應急響應的成敗敗應急準備能力如何紹決定公眾生死存亡備這兩句話值得深思備

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，在講到安全生產工作的時候，多次強調要堅決遏制重特大事故。為什么遏制重特大事故仍舊是安全生產工作中最突出的問題？“原因就是多年來，重特大事故的風險治理和應急救援工作，還存在很多薄弱環節。”近日，中國安全生產科學研究院原院長劉鐵民接受本刊記者采訪時說。

劉鐵民介紹：“我曾經對發生在2013—2016年間的百余起重大事故、特別重大事故進行對比分析。我注意到，每起事故發生的時間、地點、行業以及事故類型、經過確有很大區別，但背后卻有規律可循。在對比研究中，我們常用的基本方法論，即在眾多現象的研究中，必須注意2個問題。第一，同一現象反復發生，一定有規律可循。第二，如果同一個問題，如法制不健全、責任不落實，在多個現象、多區域中普遍存在，即全局性問題，應首先認定是系統出了問題，是結構缺陷，我們稱之為系統脆弱性。”

“基于這一方法論，我們對百余起事故進行分析，得出一個基本結論。”劉鐵民說：“這些特別重大事故發生并造成群死群傷，主要是2個原因。”

“一是事故發生前風險治理、事故預防沒有到位。風險治理包括3個概念，危害辨識、危險評估、風險管控。這3個階段任何一個階段出現問題，應急管理工作都會出現問題。”劉鐵民以山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故為例具體分析。他認為：“這起事故的發生不是哪一個人、哪一位領導責任心不夠，而是能力不足的問題。具體說是基層工作人員甚至安全管理人員缺乏風險治理的能力，表現在危害識別、危險評估、風險管控能力不足。所以我們在預防事故、應對突發事件之時，不僅僅要強調責任心、崗位職責，也要強調風險治理和應急救援的能力。”

關于特別重大事故發生并造成群死群傷的第2個原因，劉鐵民認為：“是針對可能發生重大事故的應急準備不足。風險是客觀存在的，但準備依然不足。最典型的案例是吉林寶源豐禽業公司‘6·3’火災爆炸事故（以下簡稱‘6·3’事故）。這起事故傷亡巨大，暴露出的問題就是應急準備不足。一起火災事故能夠造成群死群傷，就是因為在易燃物被點燃和火勢蔓延的時間段內沒有逃生。我們國家很多事故傷亡人數眾多，就是逃生通道不暢的問題。‘6·3’事故發生的二車間安全門從外面上鎖，如果能夠打開這扇安全門，大部分人可以由此逃生。更為可怕的是，事故企業的廠房在建設過程中，企業負責人圖便宜，私自將彩鋼板內部材料由不燃的巖棉更換為易燃的聚氨酯泡沫。從建廠伊始就可見，這家企業缺乏風險意識，沒有將防范重特大生產安全事故和做好應急準備工作當作一回事。這樣的企業一旦發生事故，必然造成嚴重后果。”

面對這樣的頑疾，怎么破？劉鐵民提出了自己的思考。他說：“根據多年來發生事故的經驗教訓，第1個建議是改變應急管理的基本理念和方法。過去，很多人認為：所謂應急管理就是事件或事故發生之后，如何在現場進行應急救援。現代應急管理的思想強調，針對可能發生的風險，在事前做好準備。應急管理和安全生產工作在這一點上是相通的。國際上，對于應急管理工作有兩句話，值得我們深思：應急準備決定應急響應的成敗；應急準備能力如何，決定公眾生死存亡。這兩句話是非常深刻的。”

劉鐵民接著說：“應急管理部成立之后，第一，需要借鑒國際先進理念，注重事故發生前的應急準備工作，尤其是國家應急管理部門，特別要強調對巨災和危機的應急準備。目前，國際上對巨災和危機的應急準備有一個非常好的方法——情景構建。以情景構建概念為指導，做好災害應急響應能力評估和脆弱性分析。第二，根據情景構建，進一步修訂、完善應急管理規劃，包括工程技術、組織管理等多方面。第三，以情景構建為先導，對應急預案進一步修改和完善。過去，應急預案采用的是模板制作法，現代應急預案的編制方法是基于情景、能力和任務的編制方法。換句話說，應急預案主要是針對風險，應急預案的核心目標是提高能力。有人曾認為，應急預案主要針對事發后的現場搶險的方案。實際上不是，應急預案的重點是在事故發生之前，指導我們針對風險如何做好準備，與事后響應一氣呵成，緊密聯系在一起的，不應該僅強調事故后，更重要是強調事故前。”

“現在特別強調應急培訓和演練。演什么，情景構建為應急演練提供了這一演練目標。情景演練刻畫事故誘因、發生經過、影響因素，根據這些組織應急演練活動。這是當前應急管理工作很重要的問題。”

劉鐵民提到的第2個建議是要進一步加強法制建設。他介紹：“如2007年發布的《突發事件應對法》是我國第一部應對各類突發事件的綜合性法律,但是執行力度不夠。原因之一，缺乏執法主體、未明確主要負責部門，所以很難進行執法行為的考核和檢查。原因之二，這個法缺少配套法規。由此我建議，在修訂之時，應組織制定重要的應急管理系統文件（National Incident Management System，縮寫為nims）。應急管理系統強調的是當重特大事故發生時，如何形成統一指揮、聯合響應的工作機制。這一工作機制最核心的部分是應急指揮體系（Incident Command System，縮寫為ics)。這一體系具有標準化的框架，無論事故發生在什么時間、地點、行業領域，程度如何，必須采用一致性的管理措施。無論哪個部門，處理什么事件或事故，都要融入統一的應急指揮體系中。應該說，在美國、日本都在使用這一體系，并發揮著重要作用。我們國家就缺乏這樣一套應急指揮體系，抓緊建立這一體系是當務之急。”

青島“11·22”事故后工作人員對受損供暖管道進行搶修 來源上海商報

第3個建議是建立科學有效的應急管理體系。劉鐵民闡述：“我們在評價體系是否科學有效之時，除了從效果和過程評價，還有對現狀的評價。這就有5項基本原則。第一，國家的應急管理體系必須能夠應用于多災種。第二，應急管理要能適應多尺度的要求，既可以應用于某個地區，也可以應用于全國乃至國外活動。第三，應適應多措施非籠統單一的要求。第四，適應多部門的要求。一個國家的應急管理體系必須能夠協調各個部門的活動，形成一個統一管理、聯合響應的體系。第五，必須是多階段的，因為應急管理涉及預防、準備、響應、恢復多個階段，應急管理能力相應體現在預防、準備、響應、恢復的每一個階段。我理解，習近平總書記提出，要建立全方位、立體化的公共安全網絡，所謂‘全方位、立體化’就可以用這‘五多’來理解。”

第4個建議，通過各種途徑，提高地方黨委領導干部應對重特大突發事件的能力。劉鐵民說：“近些年，各地方黨委政府在與媒體溝通方面，存在很多不足。‘7·23’甬溫線特別重大鐵路交通事故、天津港‘8·12’特別重大火災爆炸事故后，按照黨中央國務院的要求，我國已經連續多次舉辦省部級領導干部培訓班，由各地黨委常委以上干部參加，培訓的主要內容集中在重大事件的協調指揮能力和媒體溝通能力。”

這里，劉鐵民介紹了美國對政府部門工作人員應急管理能力的要求。“具體說，主要是5種應急管理能力:一是學習能力，這是應急管理的核心領導力，必須認真參加應急管理的學習，了解國家對應急管理的基本政策、法律法規，以及有效的應急管理方法。二是風險理解和風險識別能力,具備發現風險、認識風險、警覺風險、治理風險的能力。三是重大事故發生之后的指揮和協調能力。在事發后，當事故應對超出自身領導范圍之時，如何協調好各方關系，建立友好伙伴關系，這是一種能力。事發后，臨危不懼，有效指揮和保證受災群眾及救援隊伍的安全，這也是一種能力。四是與公眾溝通的能力。如何爭取公眾的理解，得到公眾的支援，這種能力不是與生俱來的，是通過學習、培訓和演練培養出來的。五是站位在整體安全觀的能力。在媒介傳播如此發達的年代，如何避免局部地區的風險變成國家整體的風險，普通的風險變成政治風險，這就要求領導干部在處理重大突發事件之時，在預防、準備、響應、恢復等任何階段，必須胸懷全局，樹立國家整體安全觀。”

在采訪即將結束時，劉鐵民說：“習近平總書記要求，國家綜合防災減災救災要努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。”“在這樣的改革發展的思想引領下，我們國家的應急管理水平一定會穩步提高。”