美國聯邦應急管理規劃及其發展趨勢（上）

文/吳大明

美國應急管理工作起步較早紹發展過程中積累了一定的歷史經驗備本文以美國聯邦應急管理規劃實2018—2022）為研究對象紹分析了在美國政治體制下紹為了應對經濟社會發展和自然災害帶來的問題紹聯邦應急管理面臨的挑戰備本文分上下兩部分紹用2期的時間介紹美國聯邦應急管理規劃分析研究與發展趨勢備

我國是一個自然災害多發的國家，歷史上，災害的發生給人民群眾生命財產造成了巨大的損失。為了進一步有效應對災害風險和加強應急管理工作，2018年3月，根據中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，我國組建應急管理部，將應急管理相關職能納入統一部門管理，并作為國務院的組成部門。從國外來看，美國也是一個災害多發的國家，應急管理發展過程中積累了一定的經驗，特別是1979年美國聯邦應急管理署（FEMA）的成立，大大提高了聯邦政府層面的應急管理能力。近期，FEMA發布了《FEMA戰略規劃（2018—2022）》（以下簡稱“規劃”），就未來5年內FEMA的工作方向和目標提出了整體的思路和方案。本文通過對該項規劃的深入分析，研究美國未來應急管理工作的發展動向和重點內容，為我國應急管理工作發展提供參考和借鑒。

美國應急管理體系概況

美國政治體系特點

美國是一個聯邦制國家，國家的整體是在州的基礎上組成。聯邦政府是各個州在組成聯邦后的一個權力讓步，因此聯邦政府的權力在一定程度上是源自于各州。美國各州的權力很大，一般情況下，各州除了沒有外交和軍事權外，幾乎擁有與聯邦政府類似的大部分權力，例如：可以制定州憲法、擁有獨立的選舉制度和擁有稅收權等。

由于美國各州在一定程度上可以看成是一個小的“國家”，因此，從聯邦政府層面上來看，如何整合各州的資源以有效形成國家整體資源，進而實現統一的管理就尤為重要。通常情況下，這種國家整體的管理模式是通過聯邦法規的制定頒布，組建相應的管理部門，從聯邦層面開展對各州的協調工作，進而實現聯邦政府的職能職責。然而，由于聯邦政府與州政府不是直屬關系，因此，這種聯邦層面的協調大部分基于聯邦機構與州政府及其相關部門建立的合作關系或簽署的相關協議。在應急管理方面，這種關系最直接的體現就是只有在災害超出州的控制范圍后，與聯邦政府簽署協議的州政府通過向聯邦申請，然后經過總統命令的簽發，才會從聯邦層面上開展相應的應急救援工作。

美國聯邦應急管理機構設置

從聯邦部門機構來看，應急管理屬于國土安全部的職責范疇。2002年，《國土安全法（2002）》頒布后，美國成立了國土安全部（DHS），旨在進一步增強美國國內安全。通過這次機構改革，聯邦政府把應對恐怖威脅納入國家整體安全戰略，并將FEMA合并為其下屬的重要職能部門，承擔聯邦層面應急管理工作。

作為DHS的直屬部門，FEMA的主要職能是從聯邦層面開展應急管理，組織協調做好災前防范、災中救援和災后恢復相關工作，保護人民生命財產安全。其下設有的主要部門包括：辦公室（下設6個部門）、國家持續項目辦、任務支持局（下設5個部門）、美國消防局、聯邦保險和減災局（下設4個部門）、響應與恢復辦（下設4個部門）、國家防范和保護辦（下設2個部門）、首席法律顧問辦公室、國土安全部宗教信仰和相鄰伙伴關系中心，以及在全國各地區設置的10個地區辦事處。

應急救援程序

從美國政治體制的特點來看，美國應急管理體系的主要核心工作在各州。對于一般的災害，各州在本州層面會調動本州資源開展應急救援行動。而當災害的程度超出州控制范圍，這時州政府會向聯邦申請援助，經總統批準后，從國家層面啟動應急預案并開展相關應急行動。

當聯邦層面的應急救援行動宣布開展后，總統會指派專人擔任聯邦協調官。隨后，聯邦協調官與受災州的負責官員聯合成立應急救援現場辦公室，調動和協調聯邦應急救援資源，開展救援工作。同時，根據工作的需要，應急救援現場辦公室下設若干工作小組，包括信息收集處理、協調聯絡、災情評估和通信等。現場應急救援工作完成后，聯邦政府還會幫助受災州開展災后重建、賑災資金發放和保險理賠等工作。

《FEMA戰略規劃（2018—2022）》提出背景與制定過程

規劃提出的背景與挑戰

2011年，FEMA首次發布了第一個應急管理發展“五年規劃”，即《FEMA 戰 略 規 劃（2011—2014）》，提出了要重點實現社區應急管理體系全覆蓋，以幫助社區應急管理負責人有效開展應急管理工作。2014年，FEMA發布了《FEMA戰略規劃（2014—2018）》，提出了通過社區應急管理全面制度化，來提高FEMA及其合作伙伴在改善災害幸存者和社區工作方面的效果。在對以往規劃延續的基礎上，此次規劃的制定還綜合考慮到了以下3個方面因素，主要包括：

第一，國家安全戰略的貫徹實施。美國總統在“國家安全戰略”中提出了“保護美國人民、家園和美國生活方式”是國家安全的首要任務，同時也指出了工作的重點是“提升美國的抗災韌性（可以將‘韌性’簡單地理解為系統受到外界沖擊后維持、恢復和優化系統安全狀態的能力）”。由于廣義的國家安全包含應急管理，因此該規劃的制定也是對國家安全戰略的進一步落實。

第二，新形勢下新風險帶來的挑戰。一方面，災害的種類和發生頻次不斷增多，例如，受全球氣候變化影響，自然災害發生的次數逐漸增多，這也增加了聯邦應急救援響應次數，并給政府財政支出造成了壓力。另一方面，新技術和新設備的應用需要FEMA進一步提升應急管理水平，以符合新的發展需求并實現新技術應用效率的最大化。

第三，以往災害事件應急管理的教訓。在多年來的災害應急管理工作中，FEMA取得了一定的成功并積累了經驗。特別是2017年，在經歷颶風哈維、艾瑪和瑪麗亞的連續重創，以及加利福尼亞州2017—2018年度森林特大火災災害后，促使FEMA更加應重視災害教訓總結，并在此基礎上進一步優化應急協調機制，提高FEMA與聯邦政府各部門及各州的整體協調應急能力。

規劃制定的過程

在規劃制定過程中，FEMA開展了廣泛的意見征集。一是通過現場會議，征集實時的內部意見反饋，參會者圍繞著規劃的3個主題，就應急管理面臨挑戰、部門未來5年發展趨勢和如何實現發展目標進行思考并提出建議。二是通過網絡研討會，征集FEMA外部合作伙伴負責人的意見和建議，與216個利益相關者（包括各州政府官員）、多個非政府組織代表、私營部門合作伙伴代表等舉行了3次網絡研討會。三是使用IdeaScale（在線創意管理平臺），收集應急救援一線管理者和工作者對規劃3個主題內容的建議意見，收到了187封郵件、387條評論和1 604張投票，共計249條建議。

通過意見征集，FEMA共記錄了2 378次互動（想法、評論、問題和投票），整理出450條建議。這些建議被分類匯總，并上報給FEMA高級管理團隊。在綜合考慮反饋意見的基礎上，高級管理團隊對戰略規劃再次進行修改和完善，最終完成了規劃的制定。

《FEMA戰略規劃（2018—2022）》主要內容分析

規劃提出，從營造災害預防的文化氛圍、做好重特大災害的準備工作和簡化FEMA救援相關流程等3個方面來加強和完善應急管理工作。每個方面下又細化成4個子目標，提出了更加具體的工作開展方向。本期將介紹營造災害預防的文化氛圍相關流程及其4個子目標。做好重特大災害的準備工作和簡化FEMA救援相關流程將于下期環球資訊欄目進行介紹。

營造災害預防的文化氛圍

營造災害預防的文化氛圍是規劃的第一個目標，該目標細化為4個子目標。

子目標1：加大災害預防投入，降低應對災害的成本。災害預防投入可以降低災害風險、減少應急救援投入和聯邦層面應急響應次數。研究指出，災害預防每投入1美元，那么應急救援和災后重建就會少支出6美元。并且，由于人口流動和集中加大了群體事件發生的概率，增加預防投入可有效降低此類事件發生的概率。為了實現目標，FEMA將通過災害信息分享、嚴格建筑物防災標準和完善國家減災投資策略等方式，與合作伙伴共同推進工作的開展。

子目標2：擴大各類災害保險覆蓋率，縮小災害保險缺口。從一定程度上來說，災害保險是災害預防文化的基礎，它可為社區和幸存者快速開展災后重建提供資金保障。研究顯示，每年的自然災害損失中，有多達300億美元的損失未在事前購買保險。為此，FEMA將會加大災害保險宣傳力度，使社區和個人了解災害保險的重要性。同時，考慮到洪水災害的頻發，FEMA將深入推廣國家洪水保險計劃（NFIP），及時向社會發布洪水災害的信息和資料，提高洪水保險的覆蓋率。

子目標3：加大災前預防支持力度，提升災害應對能力。廣義的災害預防包含防范災前、災中和災后所有可能發生的災害威脅，美國人口多達3.2億，分布居住在8.9萬個社區，加之經濟、文化和教育的差異，為災害預防知識的宣傳和普及造成了很大的困難。例如，大約40%的美國人幾乎沒有儲蓄，造成其甚至無法維系災后簡單的生活。為了解決這些問題，在未來的工作中，FEMA將社區合作伙伴、學者和宗教人士深入合作，通過多個渠道開展各種形式的災害預防培訓教育，并著重加強對特殊群體（如殘疾人士）的關注。同時，通過與金融部門的合作，加大宣傳，增強人們災害預防的儲蓄意識，提前做好災后重建的財務工作。

子目標4：加強災害事件的教訓總結，不斷創新提高應急水平。災害預防文化的建立完善是一個不斷學習、創新和改進的過程，而通過對以往應急救援案例的總結和分析，可以更好地發現問題并找出改進的辦法。為了提高應急救援水平，FEMA將會加大培訓資金投入，從理論知識、實戰能力和領導力3個方面加強對應急救援人員的培訓和教育。同時，FEMA也鼓勵應急救援人員開展應急水平自我評估、應急救援演練和救援領導模擬訓練，使應急救援人員迭代進步流程成為標準培訓的組成部分。

?加拿大瓦布什機場舉行應急演練?2018年6月5日，加拿大瓦布什機場舉行了航空事件應急演練，旨在通過緊急情況模擬來測試應急響應程序，進而訓練政府部門、警察、航空公司、機場地勤和醫院救護服務等對事件的緊急響應能力，提高相關參與者對緊急事件的處置水平。此次應急演練持續約2 h，演練的具體細節未對媒體公開。（吳大明譯）

?英國最新調查發現 現行部分建筑防火門標準未達標?

2018年5月16日，英國住房、社區和地方政府部向國會提交了最新的建筑防火門標準測試報告，指出盡管專家給出英國建筑物公共安全風險較低的結論，但部分防火門測試結果顯示其未達到安全標準。按照建筑指導規范要求，新裝防火門應抵御至少30 min的火焰灼燒，但實際測試結果顯示，其在15 min左右即失效。為此，報告建議使用這類防火門的建筑物業主應對其建筑物火災風險進行評估，根據結果考慮是否對其進行更換。同時，此次測試和報告撰寫的專家組也發布了相應的指南，來為業主提供具體的幫助和指導。（吳大明譯）

?新西蘭一公司因生產安全死亡事故受重罰?

2018年5月25日，新西蘭奧克蘭地區法院對一起叉車事故作出判罰，對托爾公司判處50.6萬新西蘭元罰款，并要求其對死亡人員家屬支付11.8萬新西蘭元賠償。2016年9月，托爾公司的一輛叉車在行駛過程中不慎掉落運載貨物，將在叉車附近行走的一位工人砸死。事后，新西蘭職業安全健康局在對事故原因調查時發現，托爾公司未意識到叉車貨運時貨物掉落的風險，也未采取相應的事故防范措施。因此，根據《工作健康和安全法（2015）》第36條和第48條，新西蘭職業安全健康局對其提起起訴。法院判決結束后，職業安全健康局的事故調查員指出，企業應將行人和車輛運輸道路進行隔離，來避免類似事故的再次發生。（吳大明譯）