皖江地區城市基礎設施建設PPP項目融資研究

李琳

[提要] 近年來，隨著“中部崛起”概念的提出，PPP融資方案的進一步實施等，皖江地區的融資發展有了重要的契機。以城市基礎設施建設為例，進行更加友好完善的發展。多元渠道下的PPP融資方案是融資發展的強大推力。

關鍵詞：多元渠道；皖江地區；PPP；基礎設施

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

一、引言

PPP是指政府和社會資本合作，是公共設施中的一種項目運作模式。基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是保證國家及地區社會經濟活動政策進行的公共服務系統。皖江地區是安徽位于長江流域的兩岸地區。

二、PPP的概念、特征及內涵

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫。PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎實施中一種項目運作模式。該模式鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。在我國，廣義概念是指，政府公共部門與私營企業合作中，讓非公共部門所掌握的資源參與到公共產品和服務中去，從而使合作效果達到比單獨運行更加有利的結果。狹義PPP是指，政府在項目中后期管理建設中參與更深，民間資本在項目前期研究、立項等階段參與更深。政府資本和民間資本都是全過程參與，兩方合作時間、信息對等。

雖然私人部門參與公共產品和服務已有較長歷史，但PPP這一專有名詞的出現不過近十年，此前代替詞為BOT、PFL等。因而，不同區域有著不同理解，如表1所示。（表1）

（一）PPP各種理解的主要特征

1、政府通過合理的讓利吸引私人資本進行合作。如：直接投資、不分紅或者少分紅、稅費減免等方式。

2、能夠參與PPP項目的私人企業是經過嚴格審查與篩選的。達到政府基本要求的私人企業才能夠獲得入圍資格。另外，政府對私人資本的誠信度、運營能力、管理能力、資金實力等進行考究。專業的施工團隊與技術也是政府考察的必要條件。政府有權對PPP項目的各種資源（不限于資金）進行監管審計。

3、私人資本不參與整個項目的建設期，而是在政府允許的期限內，與其合作一般在10～30年。私人資本的各種權利只能在合作期限內使用。在合作期限結束后，私人企業不得遺留任何形式的債務。因此，對于私人企業融資等手段會受到參與PPP項目的限制。

4、PPP項目提供的產品或服務滿足社會群眾日常生活的基本需要。由于行業、區域、投入、產出及群眾對項目產品的依靠程度不同，部分地區不適合按照PPP模式運作。

5、項目所產出的產品或服務價格不是市場自然調節形成的，而是政府這雙有形的手進行某種控制。若社會群眾對此產品依賴程度越高，則控制越嚴。

6、PPP項目產出的產品不全是無償的，社會群眾需要對產品支付一定的費用。同時，社會群眾有權了解項目的收入、成本、收益及價格確定等情況。

（二）PPP項目的內涵。首先，PPP項目是項目融資的新模式。一般的融資方式是公司向銀行等金融機構貸款。取得資金、進行自由經營的生產經營活動。而PPP項目融資則是政府發起，私人企業參與的積極融資方式；其次，PPP項目能吸引民間資本，資金效率提高，成本費用降低，項目風險有效減緩，明顯增加民營企業的利潤。由于民營企業與政府的緊密合作，能及時取得貸款，投資回報有效收回，在某種程度上還會獲得政府的扶持；最后，PPP模式能顯著減輕政府資本的風險與負擔，提高項目服務質量，給民眾更好的公共產品和服務。

三、PPP的國內外產生、發展和治理理論

（一）國外PPP發展過程。PPP模式起源于英國，隨后美國、澳大利亞、日本等國家結合本國情況也引入PPP融資項目模式。英國PPP以私人融資為主，日前英國PPP機構是財政部下屬的基礎設施局。而PPP模式在加拿大運用最令人稱贊，加拿大委員會直言：加拿大是全球PPP最佳實踐來源，PPP模式最為成熟。加拿大的成功歸結于項目儲備穩定、招標流程高效、融資來源多元、政治環境穩定有利。

（二）我國PPP產生發展歷程。我國早在20世紀80年代就引入PPP項目模式，至今走過30多年，經歷了五個階段：探索階段（1984～1993年）、試點階段（1994～2002年）、推廣階段（2003～2008年）、反復階段（2009～2012年）、普及階段（2013年至今）。

1、探索階段：此階段還沒有引入PPP一詞，初期的改革開放吸引了許多國外資金，其中部分基金嘗試性運用于公共基礎設施建設中，20世紀80年代中期債務危機的產生，我國效仿土耳其用BOT模式進行運轉。

2、試點階段：1992年召開的“十四大”確定的市場經濟體制，為基礎設施融資改革提供理論依據。隨后在水資源供應、污水處理、交通建設、城市基礎設施等領域應用。雖然成功率較低，但為以后的融資發展提供了寶貴的歷史經驗。

3、推廣階段：根據“十六大”精神，2002年《大力推進市政公用市場化指導意見》、2004年《市政公用事業特許經營管理辦法》等文件陸續出臺，為這一時期PPP項目發展提供了法律依靠。

4、反復階段：在這個階段我國城市化趨勢發展迅速，市政公共產品不配套等問題漸漸暴露。這一情況使得銀行開始無條件提供貸款，甚至有給貸款者報酬的，銀行的舉措讓社會資本在談判上徹底失去了說話的資本，市場平衡遭到嚴重破壞，PPP模式弊端顯露無遺。2010年，為了鼓勵和發展民間資本投資，出臺了許多法規條例，但效果不盡如人意。

5、普及階段：發改委提出的特許經營立法工作，伴隨著學術界、文人墨客的討論、研究，各種文章著作層出不窮，地方政府相關法律規章陸續出臺，PPP項目發展在我國引發了又一熱潮。

（三）PPP治理理論。十八屆三中全會以來，PPP模式在我國大力推展。這次強有力的推廣不僅是一種融資手段，更是一種促進體制改革、提升執政能力、推進國家治理體系與能力的創新舉措。治理PPP是一個系統且復雜的工程，可從宏觀、微觀兩個方面具體分析：宏觀上，政府與市場密切聯系；微觀上，協調好利益各相關方關系。

治理理論，要正確處理政府與市場之間、政府各部門、利益相關各方的關系，在資源配置中充分發揮市場作用的同時，更好地發掘政府的功能。并加快政府職位轉換，在能放給民間資本和市場的權利要放足、放到位，在歸于政府本身管理的事要管好、管到位。只有進一步深化項目模式體制改革，加大“放管服”手段，政府與私人資本平等合作，這樣私人資本才有信心和興趣長期持久地投資公共基礎設施建設；只有深化改革體制，把項目中主要支出與責任歸納到政府或政府中長期財政規劃與預算中，才能最大限度消除民間企業的資金擔憂；只有深化投資融資體制改革，推進模式多元化，來源多渠道，加快融資便利，私人資本才有顯現的舞臺，公共基礎項目融資才能在機制、體制上保持高效有效性。

四、PPP項目的優勢、障礙、風險及解決方法

（一）PPP項目優勢

1、有助于緩解政府資金壓力。公共基礎設施建設往往需要大量資金，政府部門一次拿出大額資產，風險負擔太大，通過PPP項目引入民間資本，有效緩解政府壓力。多個融資項目可同時進行，不會擠占資金，加快不同項目進度。PPP項目中基礎設施建設項目不是政府報表中的直接費用，不會增加政府長期負債。

2、有助于提升服務、產品質量。在PPP模式下，私人企業能夠把自身運營經驗、科學技術、經營團隊運用到設計、歸納、經營、維護各個階段，同時政府部門可以著重于產品質量監管、安全監督、資金轉動、政策協調等方面，從自身不擅長的生產經營方面退出。這樣，政府與私人企業各司其職、發揮特長，使公共產品服務更加完善。

3、PPP模式提高經濟效率、時間效率、財務穩健性。PPP模式讓利益各方同時參與項目建設，項目建設成本、管理運行成本明顯降低，使資金占用少，資金利用率較高，提高了經濟效率和時間效率。PPP項目融資資金在合作期限內是穩定的，不受政府其他預算的影響，提高了政府部門的財務穩健性。

（二）PPP障礙與風險

1、PPP模式導致私人招標時間長、手續費高、融資成本高。在某些項目中，私人部門盈利過多，顯著高于政府債務收益。在招標期間，政府與民間企業要對彼此進行深入的研究與探查，由此交易手續費等成本顯著增加。

2、PPP項目合同期限長，靈活性缺乏。政府與私人企業制定合同時，很難把未來的變動充分考慮在內，導致項目后期管理經營不能靈活變動，只能遵照合同進行，政府對公共產品及服務的控制力明顯下降，使公共利益受損。

3、項目中的機會成本引發產品私有化質疑。政府可能在后期修改項目條款使政府支出降低利益增加，私人企業可能提出重新談判降低機會成本，讓自身企業增加收益。雖然很多研究清晰分割PPP與私有化，但多數媒體混淆PPP和私有化，限制了PPP發展。

（三）解決方法

1、政府、私人秉承誠信原則、轉變思想觀念。政府在與私人企業合作時，堅持平等、互惠互利，不能遮掩信息。私人企業對市場高度熟悉，不能利用此優勢損害民眾的利益。政府充分信任企業、放權給企業，企業實心實意履行合同條款，共同提供良好產品。

2、完善相關法律法規，健全監督機制。規范PPP項目投招標流程，明確政府和私人企業各自的職能，將監管監督工作分配給每個崗位，使項目過程更加流暢，增加私人企業的信心。

3、借鑒國外經驗。PPP模式起源于英國，我國所經歷的困難與矛盾，與國際很多國家經歷相似，可借鑒國外發展經驗教訓，結合現存問題，通過方法融合、經驗總結，提出更合理的解決方法，完善產品服務，開拓國內外市場。

五、皖江地區融資發展及融資方法

皖江地區是指長江流域安徽的兩岸地區，共建共享城市基礎設施建設成為皖江地區的共識。融資是指為經濟主體融通資金，是經濟主體內部各項目緩解中資金由不平衡到平衡的過程。當資金盈余時，使風險最小、期限盡可能少的情況下，投資基金，以獲取收益最大化，從而達到資金運用平衡；當資金短缺時，盡可能以最小資金成本獲取風險小、期限長、金額適當的資金，最終達到資金使用均衡。皖江地區是我國區域經濟的重要部分，在2010年國務院頒布的《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》后，皖江地區的融資經濟發展達到了黃金時期。但皖江地區由于自身地理位置、文化、歷史等情況特殊性，融資發展方法和經濟機制模式有待進一步研究。

從表2、表3可看出，皖江地區信貸總額持續增加，個別地區有下滑趨勢，但整個皖江地區融資幅度為提高模式，直接融資額各個地區都在增加，池州、滁州有些下降，但整個地區處于提升狀態。說明皖江地區信貸能力增強，直接融資能力有所提升，皖江地區融資發展有更好的期望。融資手段是指經濟主體融通資金的具體方法，融資方法多樣化代表著供經濟主體選擇的融資機會、融資渠道越多。融資可分為權益性融資和債務性融資。權益性融資是指向投資者提供股權獲取資金，讓投資者參與企業經營管理等財務活動、承擔責任，并以股息紅利手段分取企業利潤。債務性投資是指增加負債取得資金的方式，企業以按期償還利息、到期償還本金的手段獲取資金，債權人一般不參與企業財務活動決策，不參與資金運營決策，只是到期收回本金利息。常用融資方式有：融資租賃、銀行承兌匯票、不動產抵押、股權轉讓、銀行貸款、股票籌資、債券籌資、海外融資、典當融資等。（表2、表3）

六、皖江地區城市基礎設施PPP項目融資方案

我國公共基礎設施建設中PPP模式發揮重要作用是因為：一是公共基礎設施的缺少；二是民間資本投資的需要。我國PPP項目中安徽省皖江區主要涉及水利、公共設施、能源和生態環境等方面。安徽省皖江地區PPP項目融資模式引進后，主要有以下機制進行合作匯通，使融資更加和諧：

（一）市場準入機制。（1）建立健全法規制度，對皖江地區內可以進行融資參與的企業資格進行篩選與要求；（2）對皖江區資本參與方式進行規范，資金與企業兩者共同決定了PPP項目的發展方向與結果。對融資市場進行雙向準入規章規范后，投資人與政府等各個利益方沒有后顧之憂，讓公共產品建設更加完善。

（二）皖江地區PPP模式各方共擔風險、共享利益機制。融資項目中的各方投入資金、共享利益的同時對項目中可能出現的各種風險提前預想并且承擔后果。風險分擔是應該由控制權較強方承擔風險，但在PPP項目中政府部門不適宜承擔較多風險，更不適合把風險轉嫁給私人企業，綜合因素考慮，建立風險共擔機制，使雙方都能心無旁騖的把事情做到最好。利益共享是承認和尊重各個利益主體，使收益惠及參與各方，從而項目參與方更完全地發揮自身優勢、經驗、技術等，使項目進行更加順暢、完善。

（三）皖江區政府監督管理機制。PPP模式下政府由經營者變為監督管理者、參與者。但實際中多部門參與、各種權力機關權勢錯綜復雜，反而讓管理監督職責落空，監督不嚴、情況無法落實，管理效率低下。因此，皖江區政府應該宏觀協調各部門關系、加強部門聯系，解決項目運營、質量監督、產品服務定價等問題，提高建設效率，最大限度地增大利潤。

（四）激勵與人才培養機制。激勵，即組織適當的外部酬勞以激發、引導參與方行為風險、有效實現目標的過程。通過市場平均價格、行業平均定價指數透明化政府定價，完善價格形成過程及激勵機制。人才培養是指對人才進行教育、培訓的過程，在皖江區內進行PPP融資模式普及型專業教育，培養PPP融資專業人才，對融資發展具有長期的指導意義，同時對皖江區PPP項目發展有強有力的推進作用。

七、小結

與西方發達國家相比，我國PPP模式相關制度、環境及監管仍不太成熟，還存在一定的問題，一些PPP項目甚至成為某些政府部門與私人企業牟取非法利潤的工具。在這種情況下，我國相關政府部門應該借鑒國外先進的技術與經驗，吸取教訓，充分做到取其精華、去其糟粕，最大化實現PPP項目融資的積極作用。對于皖江地區公共基礎設施建設融資項目，考慮本地區經濟發展現狀，加強政府監管、健全法律法規、篩選參與企業、提高資金利用效率，充分發揮各個機制效用，使公共基礎設施建設更加全面、產品更好地服務于民眾。

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