加快推進現代養老服務體系建設

王建軍

人口老齡化是始終貫穿我國 21世紀的重要國情，它既是經濟社會發展進步的必然結果，又是國際社會面臨的共同挑戰。積極應對人口老齡化，首要任務就是解決好養老保障和服務問題，特別是要加快建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的現代養老服務體系。

加快現代養老服務體系建設是新時代的必然要求

（一）加快現代養老服務體系建設是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想的內在要求。黨的十八大以來，習近平總書記在多種會議、調研、考察、出訪等場合對加強老齡工作作出重要指示，提出了許多新理念新思想新戰略，構成了新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。在工作宗旨上，提出要堅持以人民為中心，努力滿足老年人日益增長的物質文化需要，推動老齡事業全面協調可持續發展，讓所有老年人都能老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安；在發展目標上，提出力爭到全面建成小康社會目標實現時基本建成應對人口老齡化的制度體系和工作機制，為平穩度過人口老齡化高峰提供良好條件；在價值理念上，提出“三個積極”：積極看待老齡社會，積極看待老年人，積極看待老年生活；在戰略方向上，提出“三個應對”：要立足當前、著眼長遠，做到及時應對、科學應對、綜合應對；在工作原則上，提出“三個結 合”：要持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合，堅持應對人口老齡化和促進經濟社會發展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合；在工作思路上，提出“四個轉變”：要適應時代要求，創新思路，推動老齡工作向主動應對轉變，向統籌協調轉變，向加強人們全生命周期養老準備轉變，向同時注重老年人物質文化需求、全面提升老年人生活質量轉變；在工作重點上，提出“五個著力”：著力增強全社會積極應對人口老齡化的思想觀念，著力完善老齡政策制度，著力發展養老服務業和老齡產業，著力發揮老年人積極作用，著力健全老齡工作體制機制。

（二）加快現代養老服務體系建設是積極應對人口老齡化的重要舉措。截至 2017年底，全國大陸地區60歲以上老年人口已達到2.41億，占總人口的17.3%；預計2025年將達到3億，2033年突破4億，2050年前后將達到4.87億峰值，屆時約占總人口的三分之一。英國、法國和美國等西方發達國家人口老齡化水平從10%提高到30%用了近百年甚至更長時間，我國可能只用不到40年，這意味著發達國家近百年來分階段逐步呈現的養老、醫療、照料問題以及老齡化條件下經濟可持續發展等問題，將在我國短時期內集中呈現、同步爆發，應對任務繁重艱巨。

（三）加快現代養老服務體系建設是堅持以人民為中心發展思想的重要體現。在習近平總書記心中，養老服務雖然直接對象是老年人，但養老服務做得好不好，不僅直接關系到2.4億多老年人的幸福安康，而且直接關系到億萬老年人家庭的和諧美滿。因此，做好養老服務工作，就是貫徹以人民為中心發展思想的體現。

（四）加快現代養老服務體系建設是助推我國經濟轉型升級的新動能。養老服務業已成為我國產業升級、跨界融合發展的重要領域，加快發展現代養老服務業，對于拓展民間資本投資渠道、促進產業結構優化升級、實現高質量發展、培育經濟新增長點、形成新動能具有重要推動作用。

我國現代養老服務體系建設面臨的新矛盾

從需求側看，老年人消費需求升級態勢明顯。需求結構已從生存型向發展型轉變，老年人越來越追求物質生活的好品質、精神生活的高品位、社會生活的深參與；從消費觀念上，已經從過去的生存必需型消費向質量型、發展型消費轉變；從服務需求上，已經從過去的簡單生活照料需求向多層次、多樣性、個性化需求轉變；從社會角色上，已經從過去被動接受照顧型向主動尋求社會參與型轉變，廣大老年人更加渴望豐富、多彩、富有尊嚴的晚年生活。

一是產業發展不充分，產業和事業發展不平衡。政府和市場責任邊界不夠清晰，企業和社會組織參與產業發展面臨的“玻璃門”“彈簧門”現象依然存在、投資積極性受到抑制。以養老機構為例，公辦養老機構多，民辦少，全國民辦養 老機構占比僅為四成，制約了養老服務的多樣化、多層次供給。

二是中西部地區養老服務業發展不充分，區域間養老服務業發展不平衡。在養老服務設施建設方面，我國東部、中部、西部呈 現一個三級臺階差異狀態。東部地區城市與農村的養老設施覆蓋面明顯高于中部和西部。

三是農村養老服務發展不充分，城鄉養老服務業發展不平衡。與城市相比，農村地區社會養老服務起步晚、底子弱、投入少、服務市場尚未形成、服務設施和服務供給較少，是養老服務業發展的最大短板。

四是居家社區養老服務發展不充分，居家社區與機構養老服務發展不均衡。與機構養老服務發展相比，居家社區養老服務的設施、內容、質量與現代服務業發展要求差距較大。國家和省級建設補貼資金的大部分用于資助養老機構建設，用于補貼居家社區養老服務設施建設的相對不足。

五是主城區養老服務供給不充分，主城區和邊遠郊區養老服務發展不均衡。在一些大中城市，養老機構分布在遠郊的現象比較突出，交通不便、遠離醫療機構等公共服務設施，老年人不愿入住， 床位大量閑置；而服務需求旺盛的城區、老年人集聚區，機構和床位數量都不足，導致“一床難求”，造成資源錯配和浪費。

六是老年人精神慰藉不充分，老年人的物質保障、照護服務供給和精神慰藉發展不均衡。老年人孤獨終老問題突出。2000年到2015年，連續四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查的結果都顯示，無論是城鎮還是農村，排在前三位的服務需求項目中都有聊天解悶。

七是老年人用品發展滯后，老年用品和養老服務發展不平衡。據有關方面統計，目前全球老年用品有6萬多種，而日本就有4萬多種，占2/3多，我國僅有2000多種，這與我國是世界制造業第一大國、老年人口第一大國的實際嚴重不匹配，也在一定程度上制約了養老服務水平和質量的提升。

八是事中事后監管不充分，與事前審批之間存在不均衡。養老機構許可多重前置、互為前置現象突出，一些前置條件不合理不科學。相比較而言，對養老機構運營的日常管理以及對違法違規經營養老機構的事后監管相對不足。

推動現代養老服務體系建設不斷 邁上新臺階、取得新成效

（一）突出“一個宗旨”，努力滿足廣大老年人對美好生活的新期待。

既要緊緊依靠加快經濟發展來做大社會財富蛋糕，補齊養老服務保障短板，不斷滿足廣大老年人日益增長的多層次多樣化養老服務需求和過上幸福晚年生活的期盼，又要防范實施超越經濟發展水平的養老服務制度安排帶來的重大風險，防止陷入“福利陷阱”。

（二）實施“兩輪驅動”，妥善處理好政府與市場的關系。

堅持更好發揮政府的主導作用和發揮市場在資源配置中的決定性作用的改革導向，一方面履行好“有為政府”的職責，發揮好政府在制定規劃、健全制度、出臺政策、引導投入、規范市場、提供信息、營造環境等方面的主導作用，著力增加面向老年人的基本養老服務供給。另一方面，要塑造“有效市場”，大力推行“簡政放權、放管結合、優 化服務”的改革，降低市場準入門檻和制度性交易成本，加強事中事后監管，加大對市場主體的引導、培育和扶持，調動好、保護好各類市場主體的參與積極性，實現多元主體辦產業、多種形式促發展，不斷滿足老年人對產品、服務和精神的多層次、多樣化需求。

（三）完善“三大體系”，追求在有效監管下的養老服務供給與需求的動態平衡。

一是完善養老服務支付保障體系。按照兜底線、織密網、建機制的要求和覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的原則和思路，加快完善養老服務支付保障體系，解決養老服務錢從哪來的問題。

二是完善養老服務供給體系。首先，創新供給方式。把政府職責的工作重點放到“保基本”上來 ，非基本的養老服務領域，要更多更好發揮市場和社會的作用。即使是基本養老服務，也要深化改革、利用市場機制、創新供給方式，善于利用社會力量和市場手段。其次，完善供給結構。繼續深化居家社區養老服務改革試點、醫養結合改革試點、公辦養老機構改革試點等，培育推廣一批符合國情、行之有效的居家社區養老服務發展政策和運行模式，不斷提高養老機構的專業化、標準化、規范化水平，大力發展護理床位，推進養老服務和醫療衛生服務資源深度融合、優勢互補，促進供給結構不斷優化升級。再次，提升供給質量。牢固樹立質量第一、效益優先的發展理念，在保持服務規模合理增長的基礎上，著力提升服務質量。加強養老服務標準化、規范化、專業化工作，加快建立全國統一的服務質量標準和評價體系，形成養老服務質量提升的長效機制。最后，繁榮供給業態。繼續支持養老服務產業與健康、旅游、文化、健身休閑、金融、地產、互聯網等產業融合發展，豐富養老服務產業新模式、新業態。支持企業利用新技術、新工藝、新材料和新裝備開發適合老年人身心特點和特殊需要的各類產品用品，強化安全性、可靠性和實用性，豐富產品用品種類。

三是完善養老服務監管體系。按照“誰審批、誰監管”和“管行業必須管安全”的原則，健全多部門分工協作、行業組織充分發揮作用的養老服務綜合監管體制。建立養老服務信用評價體系，對評定等級高、誠實守信者給予支持激勵，對 失信者進行聯合懲戒。建立養老服務行業黑名單制度和市場退出機制，加強行業自律和監管。有效實施“雙隨機、一公開”、綜合評價、合格評定、服務認證等事中事后監管措施，確保放得開、管得住。

（四）強化“四大支撐”，夯實養老服務發展的長遠基礎。

一是強化政策支撐。及時做好全面放開養老服務市場涉及法律法規的修改，將有效的改革創新經驗及時上升為法律規定。加快建構養老、孝老和敬老政策體系，做好政策制度銜接，切實落實養老服務相關稅費優惠扶持政策，突出抓好“最先一公里”問題。二是強化標準支撐。健全包括養老服務基礎通用標準、服務技能標準、服務機構管理標準、居家養老服務標準、社區養老服務標準、老年產品用品標準等在內的養老服務標準系，推動國家、行業、地方和企業標準相銜接，整體提升養老服務業的標準化、規范化發展水平。三是強化人才支撐。推進養老服務相關專業教育體系建設，建立以品德、能力和業績為導向的職稱評價、技能等級評價制度，拓展養老服務專業人員職業發展空間，增強其職業榮譽感和社會認可度，推動各地保障和逐步提高養老服務從業人員薪酬待遇。不斷壯大以專業人才、老年社會工作者、養老服務志愿者、老年人家庭照料者相結合的養老服務隊伍。四是強化科技支撐。推動養老機構信息服務平臺和社區公共服務綜合信息平臺建設應用。支持養老服務機構、社會組織和企業利用物聯網、云計算、移動互聯網、智能終端等新一代信息技術提升養老服務質量。推進健康養老等民生科技加快發展，加大老年人用品的研發力度。

（五）創新“五大機制”，確保養老服務發展行穩致遠。

一是創新老齡工作體制機制。二是創新資金投入機制。發揮公共財政投入主道作用，根據經濟社會發展狀況和老年人口增長情況，建立穩定的養老服務經費投入保障機制；落實和完善鼓勵政策，引導各類社會資本投入養老服務業，勵社會各界對養老服務業進行慈善捐贈，最終形成財政資金、社會資本、慈善基金等多元結合的投入機制。三是創新輿論宣傳機制。堅持正確的輿論導向，豐富宣傳載體，拓展傳播渠道，著力提升輿情研判、引導能力，正確引導養老服務預期，營造全社會關心、支持、參與養老服務體系建設的良好氛圍。四是創新監督檢查機制。將養老服務業納入政府部門責任 清單和績效考核內容，完善責任考核機制，重點目標任務完成情況要有考核、有反饋、有通報，持續跟蹤問效，及時發現和解決問題。搭建社會監督平臺，健全第三方評估機制，以多種形式對養老服務業規劃和相關政策執行情況進行督查評估，向社會公開督查評估結果。五是創新國際交流合作機制。借鑒發達國家發展養老服務業的理念、經驗和做法，暢通國外資金和先進技術參與我國養老服務業發展的渠道。同時要在養老服務方面講好中國故事、傳播中國聲音，為全球應對人口老齡化貢獻中國智慧、提供中國方案。