中國國家公園資源保護的威脅防控*

1 引言

國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域[1]。國家公園體制建設是我國生態文明制度建設的重要內容，對于促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設，具有極其重要的意義。

國家公園不同于一般公園，國家公園既具有極其重要的自然生態系統，又擁有獨特的自然景觀和豐富的科學內涵，代表國家形象，彰顯中華文明，兼具科研、教育、游憩等綜合功能。

本文將立足中國的自然生態區域特性、基本國情、發展階段和自然文化資源價值認知特色，針對國家公園資源保護所面臨的許多威脅因素，吸取借鑒國際上各國保護地一百多年來的發展教訓和管理經驗，同時結合國內各類保護地的實踐經驗和現實問題，提出中國國家公園資源保護的威脅防控措施建議。

2 中國國家公園遴選的自然生態區域特性

國家公園強調保護較大空間范圍的典型生態系統和生態過程的完整性和原真性，強調區域生物多樣性、重要物種資源及其棲息地、具有全球或全國突出普遍價值的自然文化遺產資源的整體保護、保育和恢復，避免片段化、破碎化地關注生態系統的某一方面或僅注重單一物種資源的保護而造成其它資源系統及環境場所的損耗。排除任何形式的有損于資源本體及其價值的開發或占用。中國國家公園不僅對大規模生態過程和資源本體實行最嚴格保護，而且應提升與之緊密關聯的生態服務價值和突出普遍價值。從資源保護對象來看，中國國家公園應以開放式思維，與國家主體功能區、生態保護紅線區域，以及生物多樣性保護戰略（精準扶貧）等國家戰略和空間用地政策相協調。

2.1 遵循主體功能區定位

國家公園作為依法設立的完整保護自然生態和自然文化遺產系統的保護地類型，屬于國家主體功能區定位中的重點生態功能區和禁止開發區域，要因地制宜依據法律法規和相關規劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。

2.2 遵循生態保護紅線管控

生態保護紅線是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，具有特殊重要生態功能。統籌考慮資源稟賦、環境容量、生態狀況等基本國情，根據我國發展的階段性特征及全面建成小康社會目標的需要，合理劃定并嚴守生態保護紅線，優先保護良好生態系統和重要物種棲息地，分類修復受損生態系統，建立和完善生態廊道，提高生態系統完整性和連通性，對于提高生態系統服務功能和優質生態產品供給能力具有重要作用。國家公園要與生態保護紅線區域銜接，并針對國家公園的生態保護紅線區域劃定實施統一協調和分類、分級管理，按照禁止開發區域有關要求，實行最為嚴格的保護和用途管制。

2.3 重點考慮生物多樣性優先保護區域，結合生態建設與精準扶貧

《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃（2011—2030年）》綜合考慮生態系統類型的代表性、特有程度、特殊生態功能，以及物種的豐富程度、珍稀瀕危程度、受威脅因素、地區代表性、經濟用途、科學研究價值、分布數據的可獲得性等因素，劃定了35個生物多樣性保護優先區域（圖1），涉及大小興安嶺區、阿爾泰山區、天山—準噶爾盆地西南緣區、祁連山區、賀蘭山—陰山區、六盤山區、太行山區、喜馬拉雅山東南區、橫斷山區、秦嶺山區、大別山區、武陵山區、大巴山區、武夷山區、和桂西黔南石灰巖區等眾多山地峽谷丘陵區。這些地區群山連綿，區域內森林、草甸、濕地、湖泊、冰川密布，自然地貌多樣，野生動植物資源非常豐富，是國家重要的生態功能區[2]。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》確定我國的連片特困地區（圖2），主要包括“六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等區域的連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州①[3]。兩相比較，可以發現，中國生態敏感性和生態重要性的地區，恰恰也是中國的集中連片特困地區分布地。國家公園生態保護，必須注重所在地原住民社區的協調發展，在有效保護生態的前提下，穩步解決貧困人口生計問題，自然生態區域的“嚴防”“禁止”與社會發展的“疏解”“集中”相同步。

圖1 中國生物多樣性保護優先區域分布圖

圖2 全國14個集中連片特殊困難地區分布圖

3 中國特色的自然文化資源價值認知

資源是國家公園的基礎，價值是資源的核心。中國的國家公園特別強調生態系統和自然文化遺產資源，資源價值相應地可分為直接利用的國家公園生態資源價值、間接利用的生態服務價值，以及具有內在非使用價值的生物多樣性價值、遺產資源的科學價值、歷史價值、文化價值和審美價值等。

中國是世界文明古國，歷史悠久。五千多年來人類的活動，已遍及全國絕大部分區域，完全沒有受到人類擾動的純自然區域面積比例極小。一般而言，保護地對人口與社區聚落的吸引作用更強。相關研究表明，在45個發展中國家的306個保護地的邊緣地區，聚落人口的增長率是平均增長率的兩倍[4]。在中國的自然生態系統中，人類活動成為系統要素組成，甚至因其與自然的高度融合，形成中國特有的自然生態系統價值觀和行為準則。

3.1 “天人合一”的自然歷史價值觀

自然與文化融合統一、兼容并蓄是我國自然和文化遺產資源的顯著特征之一。不管是自然生態系統，還是重要地質遺跡，亦或自然和物種多樣性的棲息地，在其漫長的發展演變過程中，除遵循其科學的自然生態規律之外，都或多或少地受到人類主觀活動的影響。在中華文明數千年的發展過程中，從人類對未知自然的敬畏、崇拜而派生出神仙宗教，到以人為主的“人定勝天”、人對自然掠奪式開發導致的環境惡化，再到人與自然共生共榮的生態文明，人們逐步總結和推廣了人與自然的相處之道，即“天地人合”“道法自然” “順應時中”等，這種價值觀的認知，不僅是自然生態理性和情懷的表達，也是意識和倫理層面解決資源環境保護問題的核心思想，并從中細化衍生出許多有可操作性的具體技術措施。

3.2 山水形勝、“融情于景”的自然審美觀

生態系統和自然文化遺產資源的保護，在中國歷代并非以經濟開發功能為主，除其科學價值外，還特別強調中國獨特的山水美學價值和歷史文化價值，尤其強調這些價值的精神文化功能和科普教育功能，并自然而然地成為一種社會生產生活方式。“天子祭天下名山大川，五岳視三公，四瀆視諸侯。諸侯祭名山大川之在其地者。”我國眾多文化和自然遺產入選世界文化和自然遺產所依據的標準中出現較多的也是“美學價值”，其主要特征有三：一是具有美學價值的山川自然景觀；二是具有科學和生態學價值的自然景觀；三是以自然景觀為主，人文景觀為輔，自然與人文融為一體的山水景觀[5]。

3.3 地方文化與自然高度融合的生態文化價值

中華文明是世界四大文明中唯一一個一直延續至今沒有中斷過的文明，數千年來開放包容思維下的文化融合造就了中華文化的自信。原住民生產生活與自然系統的融合，形成具有保護地生態系統中獨特“生態文化”的特質。中國生物多樣性富集地區的民族多樣性和文化多樣性特色非常突出。

中國“胡煥庸線”（黑龍江璦琿（今黑河市）—云南騰沖的一條大致為45°的直線）將中國地域分為東南和西北兩個半壁，東南半壁以全國36%的國土居住著96%的人口，以平原、水網、丘陵、喀斯特和丹霞地貌為主要地理結構，自古以農耕為經濟基礎；西北半壁以全國64%的國土居住著4%的人口②，人口密度極低，是草原、沙漠和雪域高原的世界，自古是游牧民族的天下[6]。胡煥庸線西北側地廣人稀，受生態脅迫，其發展經濟、集聚人口的功能較弱，總體以生態恢復和保護為主體功能。胡煥庸線東南方聚集了中國94%③以上人口和數量眾多的各類保護地，是自然人文高度融合的生態系統區（圖3、圖4）。

圖3 2010年胡煥庸線下的中國人口密度分布圖[6]

4 國家公園資源保護的威脅分類及表現

國家公園的資源保護包括保護國家公園生物多樣性、生態系統提升和自然文化遺產資源及其所處的整體生態環境。生物多樣性是指生物及其與環境形成的生態復合體以及與此相關的各種生態過程的總和，是一個由物種、種群、群落和生態系統構成的等級系統，它不僅包括物種與物種間、物種與環境間的相互作用，而且也包括非生物過程（如生境干擾），具體體現在遺傳多樣性、物種多樣性、生態系統多樣性和景觀多樣性等方面。生態系統受威脅的表征結果體現在生境破碎化、物種棲息地片斷化、遺傳及物種組成消失、生態功能衰退等方面[7][8]。

圖4 胡煥庸線下的中國國家級風景名勝區分布圖④

自然文化遺產資源受威脅的表征主要體現為資源本體的直接破壞、資源價值（包括生態價值、科學價值、美學價值、文化價值等）的受損或喪失、原始自然景觀的破壞或喪失、資源所在自然生態環境的破壞等。

總結世界各國資源保護管理過程中的威脅因素，可大致分為兩大類：一是不可抗力的自然因素，如火災、地震、山崩、火山爆發、洪水、海嘯、自然蛻變等；一是人為因素，如人口增長壓力、大規模的工程建設、道路建設⑤、過度旅游和城市化、亂砍濫伐森林、非法盜獵、過度捕撈、圍海/圍湖造田、網箱養殖、采礦、采砂、采礁、采泥、超載放牧、武裝沖突破壞等。人為干擾對生態系統的影響從許多層面強于自然干擾，包括干擾的作用強度、影響范圍、連續時長、產生頻率和潛在性危害等方面。

5 中國國家公園資源保護的威脅與防控

保護自然生態資源及其價值是國家公園的首要任務。必須確保所有經允許的國家公園的使用方式不會損害公園資源和價值，不會對其產生不可接受的影響。國家公園管理機構應該了解生態系統自然演替和資源保護的科學規律，逐漸掌握災害發生的機理和規律，對潛在的災害風險進行識別、預估及評價，在此基礎上進行全過程風險預防、監測、控制與防御，制定日常的風險管理計劃、威脅監測評估及應急預案，確保消除直接威脅和減小潛在威脅的影響。

5.1 管理威脅：資源管理

5.1.1 邊界防控

國家公園的邊界必須清晰，邊界既是一個明確的自然生態和資源保護的空間范圍，也是一種管理人類活動干擾的約束防線。國家公園邊界內外的管理目標、政策要求、土地利用形式和人口發展模式有很大不同。雖然邊界劃定不會完全阻隔國家公園與周邊地區的各種自然、文化和游憩活動聯系，但清晰的空間分界線有助于人們的知覺控制，突出保護對象的價值特性，消除居民生產活動和游客旅游活動的盲目性。國家公園的邊界范圍劃定，應能保證特定保護物種生物鏈生態系統的完整性，保護對象核心資源價值的完整性和真實性，保持地域單元相對獨立、自然資源權屬明確及管理的可行性。

5.1.2 廊道連通

借鑒景觀生態學研究較大尺度上由不同生態系統組成的景觀結構、功能和演化及其與人類社會相互作用的保護原理和途徑，識別、設計和構建空間連續的、有效的生物保護廊道，發揮其通道和阻隔的雙重作用，修復破碎化的棲息地，是維護物種棲息地及特定物種的空間活動，促使基因流動、提高繁衍概率、提高種群的數量，延續孤立的版塊內物種生存的有效方式。構建野生動物遷徙走廊，需嚴格禁止采礦、水電開發、圍欄、狩獵等人類活動威脅，在必要的游憩活動區域，應限定游人活動空間、線路、時段與方式，隱蔽設置游人通道和游覽設施。

5.1.3 動態監測

不同生態系統和遺產資源類型的國家公園千差萬別，管理者切忌盲目照搬，應廣泛征詢科學工作者的研究建議和當地住民的經驗意見，了解所管轄的國家公園內哪些物種、族群、地形、地質特征或自然進程最有代表性，以此決定保護的優先次序。通過問卷調查、地圖測繪以及航拍等有效的記錄和監測工具，對國家公園內特定保護和優先保護的種群數量、生物多樣性、地質遺跡及自然文化遺產資源的保護狀況進行持續監測、動態評估、過程管理，及時確定干擾和威脅因素。

5.1.4 分區管理

分區制是使國家公園內大部分土地及生物資源保持其野生狀態，并把人工設施限制在最小限度以內的一種管理手段。將整個區域按照主要管理目標進行空間分區，明確界定各分區的用地范圍及每一地塊資源保護的措施要求和利用強度、利用方式，確定哪些區域需要嚴格保護，哪些區域只可游覽不可建設，哪些區域可以進行適當設施建設。

（1）分級定分區——基于人類活動影響程度的分區

在國家公園生態系統服務功能重要性評價、生態環境敏感性評價、生態脆弱性評價和文化遺產資源突出普遍價值評價基礎上，構建全面反映生態系統完整性特征和自然文化遺產資源真實性特征的分區劃定指標體系，計算資源保護強度指數或人類活動影響程度指數及其區間范圍，以此指數的分級區間劃定分區及保護級別，實施國家公園差別化分區管理。以可允許人類活動影響程度由小至大可分為嚴格保護區、重要保護區、限制利用區和適度利用區（表1）。

（2）功能定分區——基于資源保護對象與活動類型要求

功能分區要根據國家公園內資源保護管理目標和保護對象的要求及提供游憩機會的能力和適宜性，對國家公園土地進行差別化分區管理。各個分區需查清保育資源，明確保育的具體對象，劃定保育范圍，確定保育措施。以旗艦物種為主要保護對象的國家公園，需特別研究物種的生活習性和棲息環境要求，因地制宜、因物而宜地制定管理政策。

表1 基于人為活動影響程度的國家公園保護管理分區

5.2 管理威脅：社區管理

5.2.1 居民點管理

如前所述，國家公園所在的生態嚴格保護區域，往往也是我國貧困程度較高的區域，因此，需要綜合評估社區居民生產活動的真實影響，依據法律法規和相關規劃，實施居民點人口調控策略，制定有效的扶貧脫貧戰略規劃及行動計劃，引導和鼓勵綠色產業發展，強制傳統高污染、高能耗、高成本的生產方式退出或轉型，限制超出資源環境承載能力的各類開發活動。

根據國家公園內社區的價值、常住人口的規模、居民點性質、土地權屬分布及其與國家公園管理分區的位置關系等，對居民點進行分類調控，制定保護、搬遷、聚居、控制策略（表2）。

居民社會調控的基本原則：

（1）嚴格禁止村鎮社區對國家公園資源的直接開發利用，控制其使用方式和強度。國家公園內的社區人口總體上以減為主，禁止外來人口遷入。針對國家公園生態敏感度高、資源價值高、生存條件惡劣的區域，開展生態移民，注意解決好后續發展問題，避免移民后陷入新的貧困。

（2）人口調控與產業導引不可截然分割，生產方式及從事類型決定其生計質量及調控的可行性。開展傳統落后產業和環境污染企業專項調查，提高項目準入環保門檻，制定產業轉型、優化、提升、改造及退出政策。

（3）保護村鎮社區的傳統文化和民族文化。保護具有遺產價值的、具有傳統特色的生產生活方式，保護傳統民居的空間布局和建筑風貌。

（4）嚴格控制村鎮居民點的建設邊界。在全面評估國家公園內社區人口產業現狀、居住生活習慣、歷史文化價值及對生態保護影響基礎上，根據各級村鎮的資源特色、地形地貌、區位交通、產業基礎、用地條件等，提出村鎮居民點區域整合、規模控制和布局優化措施。

（5）做好產業調整政策的風險評估

對于國家公園內的村鎮社區，或者雖然空間區位上不在國家公園紅線范圍內，但村民的農林生產和資源利用區域卻在其中，無法截然割斷他們與當地資源、環境長期形成的依存關系。需要充分評估現有產業類型和資源利用方式與保護目標的一致性和差距，并做好政策調整的風險評估。

5.2.2 社區共管

國家公園不能是孤立地隔離式保護，應加強與國家公園以外區域的政府、企業、居民、非政府組織間的合作、溝通、協調，了解國家公園周邊區域發展規劃和產業投資與重大基礎設施建設項目情況，及時評估和監測規劃建設項目對于國家公園生態過程、資源價值保護的負面影響，鼓勵可兼容的土地使用類型和方式。

（1）將保護納入更廣泛的發展規劃中

生物多樣性和重點保護物種的種群生存能力往往依賴于國家公園范圍之外的因素，針對國家公園貧困問題、發展問題和自然保護間的關系，需要將保護納入到更大尺度的外圍空間發展中，納入到更廣泛的空間發展規劃中，建立“多規融合”信息平臺，總體規劃、詳細規劃與專項規劃相互銜接，自然資源權屬明確，非建設用地與建設用地界線清晰。

（2）就地保護，惠益共享，全過程參與

尊重社區居民的風俗習慣和信仰，將自然資源可持續管理與社區發展結合起來，培育一種開放的社區參與氛圍，重視社區認知、社區態度、社區收益與社會契約，重視原先主要直接依賴國家公園內林、草、土地等資源作為生存生活來源的邊遠貧困山區村民生產方式改變后持續的生計需求及技術培訓服務。讓社區居民參與到資源認知、宣傳教育、文化活動、特許經營、生態補償、生計評估等全過程目標、策略、政策制定及執行工作中，包括社區協商機制、信息暢通機制、利益分配機制、獎勵機制等，提高保護互惠的程度。

（3）社區自治，循因施策

不同類型國家公園，即使是同一個國家公園內，社區在自然環境、社會經濟、文化習俗、利益訴求等方面也會存在很大差異。社區共管模式需因地制宜、分類施策，制定問題導向和目標導向雙重約束下的多層級影響變量管理方案。要尊重、保存和維持地方社區，依靠當地資源和當地文化的獨特性，尤其是提煉他們長期積累的傳統生活方式中與保護和持續利用自然資源相關的知識、創新和實踐經驗，并促進其廣泛應用。

通過社區自治，識別當地資源保護行動的影響變量及潛在后果，根據資源特點和保護需求確定保護邊界、設施布局、參與主體、利用方式、利用程度、監督檢查，制定適合當地資源環境狀況的生態保護措施和社會沖突解決機制，避免“一刀切”的管理約束政策。例如，我國明清時期較為普遍的通過公示鄉約行規的民禁碑來明確禁樵、禁采、禁盜、禁賭、禁牧等禁止性規定及違禁罰則的做法，值得借鑒，尤其是具有教育和示范性的獎懲結合，寓懲于樂（如罰戲、罰酒席），可以起到很好的約束規范作用[12]。

表2 依不同空間區位及對國家公園資源保護的影響大小而制定相應的政策

5.3 管理威脅：旅游規制

制定審慎而有效的戰略規劃和詳細規劃進行旅游管理，尊重和改善國家公園本地社區傳統文化和民族文化的方式來推廣和管理旅游業，鼓勵各利益主體方認知國家公園生態系統和遺產資源的重要性和脆弱性，提升公眾保護意識，探索體現本土特色、適合本地資源環境的可持續旅游發展模式。

旅游規制管理可主要通過兩方面開展：一是總量控制，一是分區控制。

5.3.1 游客容量管理

國家公園應根據資源狀況和生態敏感程度確定環境容量，并以容量限總量，對游客規模進行有效控制，不得對野生動植物資源的正常生長與活動等造成干擾或損害。

（1）容量定總量（以供給定需求）

國家公園需要細分不同游憩活動和不同空間分區的生態容量，以生態資源承載力確定可允許進入的游客總量，或為國家公園不同分區環境計算設定一個可容忍改變的極限數值，細化資源條件及游客體驗影響因素，實行可操作、可量化的游客總量目標監控，確保國家公園不超載超量接待，減輕對生態系統的干擾和資源的潛在破壞壓力。

（2）控制旺季的旅游沖擊（分時控制）

調節旅游旺季的游客規模，分時游覽和分區游覽相結合，通過門票預約、分時段門票、區外交通分流、設置卡口、發布預警、游覽疏導等措施分流高峰時節、高峰區段的游客壓力。

（3）空間分流（分區控制）

空間分流（分區游覽）更多地是要解決國家公園游客量周期性的局部飽和熱點景區區域性的超載問題，在實際游客規模尚未達到環境容量時提前分流游客，降低局部地段的負荷壓力，是一種動態預警管理機制。分區調控游客規模措施包括預約制、景區輪游制輪休制等。

5.3.2 旅游服務設施

國家公園需在掌握本地生態系統演進規律、生態資源和遺產資源價值認知、人與自然環境的相互作用關系基礎上，明確可允許建設的旅行、游覽、飲食、住宿、購物、文娛、保健及其他旅游服務設施類型、選址選線及規模、檔次、結構、數量、風貌等建設要求。一般來說，國家公園的保護設施和附屬設施建設必須進行環境影響評價，建設內容、體量、風格應與國家公園的保護對象特征以及管理目標相適應，不得盲目求大、求全、求高檔。嚴格控制人工景觀設施建設，不得任意仿建或改擴建。游客住宿、餐飲、娛樂、購物等接待設施應布置在國家公園外圍地區或盡量與當地社區村鎮相結合。

注釋：

①四省藏區指四川、云南、青海和甘肅四省藏區。新疆南疆三地州指和田、喀什地區以及克孜勒蘇柯爾克孜自治州。

②按照1933年中國人口與國土數據核算比例。

③按照“五普”（2000年）、“六普”（2010年）人口數據核算比例。

④八達嶺-十三陵，王屋山-云臺山、黃龍-九寨溝、長江三峽（湖北段、重慶段）、黃河壺口（陜西、山西）、福壽山-汨羅江在空間上分別按2個風景區統計。

⑤道路對生態過程的影響不單單限于道路本身的面積和長度，更多地指由于道路及其載體交通量而形成的空間生態阻隔效應和回避效應，這種效應將嚴重影響種群的自然演替規律，甚至會導致遺傳學變異。見[9]Forman R.T.T等（1998）、[10]Kolosvary M.等（1999）、[11]Vos.C.C等（1998）相關研究。