北京市交通需求管理政策20年發(fā)展歷程及反思

祝 超，孫 玲，顧 濤，周 凌

（北京交通發(fā)展研究院，北京 100073）

0 引言

隨著北京市城市化、機動化、現(xiàn)代化進程的不斷加快，交通擁堵逐漸成為困擾北京城市發(fā)展的突出問題，甚至演化為影響城市功能正常發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展的全局性問題。面臨城市道路資源的有限性和交通需求持續(xù)攀升的矛盾，僅依賴于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)無法從根本上解決交通供求不平衡的問題，從交通需求的角度出發(fā)解決交通問題的思路逐步得到認同[1]，通過實施交通需求管理政策，對交通需求進行合理調(diào)節(jié)和管理，以有限的供應(yīng)能力高效率地滿足更多的交通需求，其緩堵效果已經(jīng)被很多城市交通條件改善成果所證明。

國內(nèi)學者從交通需求管理政策概念及運行機理解讀、國際城市發(fā)展經(jīng)驗、重點政策實施效果分析等方面進行了大量研究。王振報[2]系統(tǒng)闡述了交通需求管理政策的作用機理，對新加坡、香港、倫敦、東京等國際城市以及北京、上海、深圳等國內(nèi)城市的典型交通需求管理政策經(jīng)驗進行總結(jié)，分析了經(jīng)濟手段、行政手段的差異化特征。李鋒等[3]結(jié)合深圳交通需求管理實踐經(jīng)驗及效果，認為交通需求管理政策是促進交通供需均衡的重要力量，大城市若沒有交通需求管理，交通供給不均衡的態(tài)勢難以向均衡態(tài)勢轉(zhuǎn)化。趙靜等[4]在總結(jié)不同城市的交通需求管理政策階段性、差異性經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，驗證了經(jīng)濟類措施的可持續(xù)性。陸化普[5]通過城市經(jīng)驗分享和政策動力機制分析，提出交通需求管理政策五維度的分析方法、技術(shù)要點和預(yù)期效果。王登忠等[6]針對機動化發(fā)展處于雛形起步期、膨脹普及期和成熟飽和期的不同發(fā)展歷程，提出與三個時期相應(yīng)的三層次的交通需求管理政策及實施框架。何建偉等[7]，張麗莉[8]，毛保華[9]，郭根材[10]，蘇岳龍等[11]對北京在不同發(fā)展時期實施的交通需求管理政策效果進行評述與發(fā)展思路探討。

總體來看，大多學者把研究側(cè)重在交通需求管理政策經(jīng)驗借鑒、有效性的驗證以及可采取的政策建議上，未見系統(tǒng)梳理北京交通需求管理政策歷史、反思及發(fā)展方向。因此，本文在以往研究的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)回顧并提出北京交通需求管理政策20年的發(fā)展歷程，在深入解讀典型政策的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)評價政策實施過程中的優(yōu)勢及不足，并提出政策優(yōu)化的方向，以期為北京市交通需求管理政策的發(fā)展提供參考。

1 北京交通需求管理政策發(fā)展歷程

截止到2017年底，北京城市常住人口達到2 170.7萬人，機動車數(shù)量達到590.9萬輛，人口、機動車的持續(xù)增長和城市空間的擴張雙重因素疊加導致交通需求總量突破預(yù)期，巨大的向心交通需求、高強度的小汽車出行方式、交通需求時空分布的不均衡對北京交通構(gòu)成嚴重威脅。北京市在不斷加大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的同時，注重優(yōu)先發(fā)展公共交通和加大交通需求管理力度，尤其是在實施交通需求管理政策方面，已經(jīng)初步構(gòu)建一定規(guī)模、體系的交通需求管理政策框架，有效遏制了中心城區(qū)交通狀況持續(xù)惡化的勢頭。

2008年北京奧運會舉辦期間是北京交通需求管理政策的標志性時段，當時實施了包括單雙號限行、錯時上下班、鼓勵網(wǎng)上辦公等交通需求管理政策，有效應(yīng)對了奧運期間交通需求總量大、時空分布集中、需求層次多、交通服務(wù)標準高的要求。

奧運會結(jié)束后，常態(tài)化的交通需求管理體系逐步建立。本文以奧運會為節(jié)點，將交通需求管理政策發(fā)展歷程分為三個階段（見圖1）：第一階段為2008年以前，以停車管理手段為主，包括停車泊位證政策、停車收費政策等；第二階段為2008—2010年，以保障和鞏固奧運交通運行為主要目的，以限制小汽車出行手段為代表，包括單雙號限行政策、機動車高峰時段區(qū)域限行政策等；第三階段為2010年以后，實施綜合措施緩解交通擁堵，包括常態(tài)化的機動車高峰時段區(qū)域限行、小客車保有量增量調(diào)控政策、差別化停車收費、外埠車輛限行等政策。

圖1 北京交通需求管理政策發(fā)展歷程

1.1 階段一（2008年以前）

2008年以前，北京交通需求管理政策處于起步階段，主要以停車管理手段為主，加大對靜態(tài)交通的管理力度，實施了停車泊位證政策、停車收費政策等，“以靜制動”緩解城市交通擁堵。

1.1.1 停車泊位證

1997年，北京市機動車總量達到115萬輛，比1996年增長27.6%，成為當時近10年之最。然而，停車位供給并未同步增加，違章停車問題開始凸顯。

1998年1月1日《北京市機動車和機動車駕駛員管理辦法》[12]出臺，城八區(qū)開始實施停車泊位證政策[13]，要求城八區(qū)的單位和個人車輛上牌和年檢時要提供停車泊位證明，停車泊位需購買或者租用，距離單位或住處1km以內(nèi)。政策實施以后，機動車增長勢頭得到明顯遏制，1998—2000年小客車增長率為9.6%（見圖2），比前三年增速放緩50%，停車秩序得到較大改善，三年間上牌的機動車基本實現(xiàn)“一車一位”。

圖2 停車泊位證政策實施前后機動車增長率

然而，政策實施恰逢“十五”階段，與汽車產(chǎn)業(yè)政策沖突明顯，同時存在違法套開泊位證、一位多證等諸多問題。2001年，《中華人民共和國機動車登記辦法》規(guī)定，取消新購機動車登記時辦理停車泊位證明，但年檢時依然查驗。2004年，《中華人民共和國道路交通安全法》明確規(guī)定廢止“停車泊位證明”制度，停車泊位證政策在實施六年后走到盡頭。

1.1.2 停車收費政策

自2000年以來，北京市先后四次調(diào)整停車收費標準，在奧運之前有兩次，分別是2002年和2004年。2002年，對全市所有經(jīng)營性停車位根據(jù)停車時段、停車區(qū)位、停車場類型的不同，制定差異化的停車收費標準，并以小時為收費計時單位。2004年，將收費計時單位從1h計調(diào)整為0.5h計，收費標準相應(yīng)變化。政策的實施對規(guī)范居民隨意停車、調(diào)整動態(tài)交通運行產(chǎn)生了一定影響，進一步調(diào)控了出行需求。

1.2 階段二（2008—2010年）

2008—2010年間，北京交通需求管理政策處于深入探索階段，政策以限制機動車使用為主，實施了單雙號限行、機動車高峰時段區(qū)域限行等政策，較好地保障和鞏固了奧運交通運行。按照時間進度，該階段交通需求管理政策的實施分為嚴控階段和鞏固階段兩個時段，見表1。

表1 階段二交通需求管理政策實施情況

奧運期間的交通運行證明，各類交通需求管理政策效力明顯，道路交通流量、機動車速度以及出行結(jié)構(gòu)等變化較大。道路交通流量比奧運前下降22.5%，早、晚高峰路網(wǎng)平均車速提高28.5%和24.1%。奧運交通需求管理政策取得良好的交通運行效果和社會影響，為長效交通需求管理政策出臺提供了實踐經(jīng)驗和契機[14]。

奧運后，交通擁堵明顯反彈，交通指數(shù)從奧運期間的3.0以下增長至5.0以上。為保障交通基本順暢，有效減少機動車尾氣排放對空氣質(zhì)量的影響，市政府決定從2008年10月1日開始實施有關(guān)交通管理措施，包括全市域全天停駛30%的公務(wù)用車、機動車高峰時段區(qū)域限行等政策，政策效果較為明顯，交通指數(shù)較2007年未限行時明顯降低（見圖3），交通運行狀況趨于穩(wěn)定。

圖3 2007—2009年月度交通指數(shù)變化圖

限行政策在一定程度上刺激了私人小汽車的購買，2008—2010年三年間，北京機動車增速超過50萬輛/年，交通擁堵逐步呈現(xiàn)區(qū)域化、常態(tài)化的特征。為進一步緩解重點地區(qū)交通擁堵，2010年4月1日，再一次調(diào)整停車收費標準。按照“白天高于夜間”“地上高于地下”“路內(nèi)高于路外”等原則，對重點區(qū)域非居住區(qū)停車位進行費率調(diào)整。本次調(diào)整促進了北京市停車收費管理的差別化、精細化發(fā)展，逐步釋放了價格杠桿對停車需求的調(diào)節(jié)作用。

1.3 階段三（2010年以后）

2010年，北京機動車凈增79萬輛，一年中有八個月的高峰時段路網(wǎng)處于中度擁堵以上。交通綜合管理水平難再與高強度的機動車使用、高速度的機動車增量相適應(yīng)。2010年12月23日北京市政府出臺《北京市人民政府關(guān)于進一步推進首都交通科學發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》[15]（即“緩堵28條”），從“規(guī)、建、管、限”四個方面提出28條緩堵措施。在“管”的方面，包括小客車保有量增量調(diào)控政策、差別化停車收費政策等，北京交通需求管理政策進入優(yōu)化完善發(fā)展階段。

1.3.1 小客車保有量增量調(diào)控政策

2010年12月23日北京市政府頒布《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》[16]，對滿足條件的個人及單位通過搖號的方式無償分配小客車配置指標，2011年1月26日首次搖號。2011年和2012年的額度指標均為24萬個。從2014年起，小汽車搖號指標減少為15萬個，其中普通指標13萬個，新能源指標2萬個，同時，新能源指標逐年遞增（見表2）。

表2 歷年北京機動車限購指標基本情況

政策實施后效果顯著，機動車保有量增幅自2001年以來首次放緩。2011—2012年兩年間北京凈增小客車39萬輛，不到2010年全年的1/2，中心城交通運行狀況有所好轉(zhuǎn)，高峰時段交通指數(shù)由2010年平均的6.1下降到2011年的4.8（見圖4），全市交通秩序總體安全順暢[17]。

該政策實施前五年，機動車總量增幅明顯降低，年均增長率從實施前（2004—2010年）的13%降低到搖號后（2011—2017年）的3%（見圖5），2017年底總量控制在590萬輛左右。

圖4 2010和2011年交通運行指數(shù)對比

1.3.2 差別化停車收費政策

2011年4月1日北京進行了最新一次的停車收費標準調(diào)整，針對本市非居住區(qū)的三類區(qū)域停車場，其中一類地區(qū)為三環(huán)路（含）以內(nèi)區(qū)域及CBD、燕莎地區(qū)、中關(guān)村西區(qū)、翠微商業(yè)區(qū)四個重點區(qū)域；二類地區(qū)為五環(huán)路（含）以內(nèi)除一類地區(qū)以外的區(qū)域；三類地區(qū)為五環(huán)路以外區(qū)域。

按照“中心高于外圍、路內(nèi)高于路外、地上高于地下、白天高于夜間、長時高于短時”等原則調(diào)整停車收費標準，收費標準較2010年有較大提升，計時單位調(diào)整為15min。本次價格調(diào)整有效減少了非居住區(qū)停車數(shù)量，當月調(diào)查區(qū)域內(nèi)停車位利用率下降23%，區(qū)域周邊路段小客車流量有所下降，交通運行情況有所好轉(zhuǎn)。

2 北京市交通需求管理政策分析與評價

北京在城市發(fā)展新時期，不斷創(chuàng)新交通發(fā)展理念，實現(xiàn)了從單純依靠交通供給到優(yōu)先發(fā)展公共交通，再到多方式推進交通需求管理政策的跨越，尤其在需求管理政策方面，實施的時間較早且體系相對完善，緩堵效果較為明顯，為其他城市提供了較好的發(fā)展借鑒。但是，在探索的過程中，也暴露出一些問題和不足，需要進一步完善，主要表現(xiàn)在以下方面。

（1）法律保障體系不夠完善，引發(fā)公平性爭議

小客車保有量增量調(diào)控政策和機動車尾號限行政策均為行政政策。按照《中華人民共和國立法法》第八十二條規(guī)定“應(yīng)當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)”。小客車保有量增量調(diào)控政策為政府規(guī)章，已經(jīng)實施七年多，尚未以地方性法規(guī)的形式明確，實施的合法性受到質(zhì)疑。

從2008年10月11日開始，至今北京實施常規(guī)的機動車尾號限行政策（每周停駛一天）。《中華人民共和國道路交通安全法》《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》等法律和條例規(guī)定只限于特定場景中可以采取機動車限行政策，針對常態(tài)化的限行政策尚無明確的法律支撐。同時，《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國物權(quán)法》等法律規(guī)定，公民對汽車擁有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，機動車限行后，汽車的使用權(quán)受到影響，限行實際上構(gòu)成了對公民財產(chǎn)權(quán)利的一種侵犯。

（2）監(jiān)督執(zhí)法體系保障不足，違章成本低，導致政策效果打折扣

對于交通違章行為監(jiān)督執(zhí)法的力度不夠，導致政策效果打折。以停車管理為例，北京市停車問題違法行為眾多，包括違章停車、停車場挪作他用、拖欠占道費等。尤其在違章停車方面，北京市半數(shù)的車輛沒有合法停車位，占用非機動車道、公共綠地、消防通道等區(qū)域停車的現(xiàn)象較為普遍，但違章停車最高罰款為200元，甚至低于合法停車位的停車費支出；同時，受警力等因素制約，巡查力度、執(zhí)法頻率不夠，導致部分車主存在可能不會被罰款的僥幸心理，即使被罰款也不交停車費。

（3）政策時序安排有待商榷，限行誘發(fā)機動車數(shù)量迅速增長

北京先限行后限購，從2008年開始實施限行政策，在一定程度上刺激了機動車的購買，2008—2009兩年間機動車增量超過130萬輛，遠超其他年份，機動車增速過快刺激了2010年搖號政策的出臺。搖號政策同樣存在明顯弊端，隨機分配指標的方式導致購車行為存在極大不確定性，部分本不急于買車的中簽市民提前消費，機動車總量只增不降。上海同樣實施了限行和限購的政策，但實施的順序和北京正好相反，先限購再限行，目前機動車總量僅為北京的60%（見圖6），人均機動車保有量更是處于北京、上海、廣州和深圳四大城市的最低水平（見圖7），城市交通運行良好，為國際大都市一體化交通創(chuàng)造了良好條件。

圖6 1980—2015年北京、上海機動車保有情況

圖7 北京、上海、廣州和深圳人均機動車保有量對比圖

（4）政策規(guī)定較粗放，精細化程度不夠

北京實施分區(qū)、分時的停車收費管理政策，差別化收費僅劃分為三類區(qū)域，執(zhí)行三類不同價格標準，對比其他城市，北京停車管理仍然相對粗放，難以充分利用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)機動車的停放和使用。以東京都區(qū)部（與北京五環(huán)內(nèi)面積相當）為例，收費分區(qū)明顯更細致，不同區(qū)域收費差異明顯，收費標準從中央四區(qū)向外逐漸降低[18]（見圖8）。在舊金山，同一街區(qū)的不同街道，甚至同一條街道兩側(cè)可以執(zhí)行不同的收費標準。

圖8 東京都區(qū)部停車價格（單位：日元/h）

此外，在機動車總量調(diào)控方面，目前的調(diào)控政策只針對增量，不涉及存量，機動車總量只增不減；同時，人口密度越高、土地資源越稀缺的地方機動車保有量越高（見圖9），搖號政策并未針對郊區(qū)和城區(qū)制定差異性的實施細則，導致新增機動車仍然主要集中在中心城區(qū)，進一步加劇了城區(qū)的交通壓力。機動車人均保有量（單位：輛/人）

圖9 北京機動車“內(nèi)高外低”的保有特征

0.00～0.15

0.16～0.20

0.21～0.25

0.26～0.30

0.31～0.35

（5）政策實施靈活性不夠，缺乏政策效果評估機制

北京市常規(guī)區(qū)域限行政策自2008年10月11日以來，實施九年有余，限行時間、限行對象、限行號牌規(guī)則等主體內(nèi)容基本不變，缺乏必要的靈活性，保障措施也存在缺失和不足。此外，北京的停車收費政策、搖號政策等缺乏長期的跟蹤機制及對運行效果的動態(tài)調(diào)節(jié)機制，政策效果衰減明顯。

3 未來交通需求管理發(fā)展展望

交通需求管理政策作為北京交通典型的公共政策，在城市交通發(fā)展中起到了重要作用，并逐漸提升到城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，未來還應(yīng)將向幾個方向過渡。

（1）從粗放手段向精細化方向過渡

轉(zhuǎn)變原有的粗放管理和供給管理為主的管理模式，對機動車實施從保有到使用的全生命周期的需求管理。針對車輛保有，可以結(jié)合申請人車輛使用地、城市交通承載力、交通運行指數(shù)、車牌照使用年限、車輛排放標準等制定合理的年度車輛額度投放管理機制，同時盤活二手車帶牌轉(zhuǎn)讓的交易市場，有效控制機動車保有總量，提高存量車輛的使用效率。針對車輛使用，可結(jié)合國內(nèi)外城市發(fā)展經(jīng)驗，制定更加精細化的收費政策、限行政策等。

（2）從行政手段向經(jīng)濟手段過渡

2016年7月，交通運輸部印發(fā)的《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》[19]中明確提出，引導各地依法建立以經(jīng)濟手段為主，行政手段為輔的差異化交通擁堵治理措施。謹慎采取機動車限購、限行的“兩限”政策，避免“兩限”政策常態(tài)化，已經(jīng)實行的城市，適時研究配套政策或替代措施。未來的交通需求管理政策應(yīng)逐步從行政手段向經(jīng)濟手段過渡，以市場化的經(jīng)濟手段為導向，發(fā)揮經(jīng)濟手段對交通資源的配置優(yōu)勢。

（3）從單一手段向綜合管理措施過渡

改善單一的限行、限購等以限制為主的行政措施，充分利用行政、經(jīng)濟、法律等多種類型的手段，加強對機動車保有及使用的調(diào)控。針對法律體系不完善的問題，加強對于機動車保有及使用調(diào)控方面的立法研究，對部分存在法律爭議的內(nèi)容進行明確，力爭解決政策缺少法律依據(jù)的問題。針對監(jiān)督執(zhí)法保障體系不完善的問題，可拓展執(zhí)法管理形式，通過多部門聯(lián)合執(zhí)法，深入開展聯(lián)合專項行動，有效理順重點領(lǐng)域交通秩序。針對政策效果缺乏評估機制的問題，可借鑒國內(nèi)外城市的發(fā)展經(jīng)驗，如倫敦、新加坡?lián)矶率召M后評估機制，建立與政策效果掛鉤的動態(tài)、客觀的評價方法和長效跟蹤機制，調(diào)整政策內(nèi)容。

4 結(jié)語

在北京城市社會經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，交通需求管理政策的實施在緩解城市交通擁堵、提升城市承載力、減少尾氣排放等方面起到重要作用。結(jié)合北京城市建設(shè)基本現(xiàn)狀的論述，以奧運會為節(jié)點將北京市交通需求管理政策發(fā)展歷程分為三個階段，并解析每個階段的代表性政策；在評價政策積極效果的同時，從法律、監(jiān)管、效果評估等多個方面提出有待完善之處；最后，結(jié)合政策發(fā)展歷程及發(fā)展評價，提出“精細化、市場化、綜合性”的發(fā)展方向的建議。總體來講，北京交通需求管理政策為國內(nèi)交通發(fā)展提供了一定的示范作用，但同時政策具有很強的不可預(yù)見和不可控性，如何更好地調(diào)控出行需求，更加有效、公平地分配交通資源不僅是交通需求管理面臨的問題，也是整個交通系統(tǒng)能否可持續(xù)發(fā)展的問題。