美國公路發展政策及資金來源研究

袁 瑜

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

近年來，媒體對我國公路收費政策、管理和服務等方面進行了諸多報道、評論甚至質疑，其中較多以美國公路不收費為參照，從政策制度、路網規模、用路者負擔等多方面進行對比分析。因此，為了更好地回答社會公眾提出的“為什么美國公路不收費、中國公路收費”問題，為我國公路發展政策制定提供更科學可行的建議，有必要搜集詳細資料和數據對美國公路發展資金政策和資金結構進行系統研究。

此前，國內外學者針對美國公路發展投融資政策已做了一系列研究，為此次深入研究美國公路發展資金政策奠定了基礎。梁曉燕等的統計研究表明，美國的公路建設資金主要來源于3個方面——政府稅收、公開發行的債券以及其他[1]。雍希宏根據美國聯邦公路局發布的報告，綜述了2000年前后美國公路系統的發展概況，并提煉總結了美國在公路管理等方面的最新研究進展[2]。咸同慶通過研究表明美國公路收費較少主要是由于其早期建設公路網的貸款已經基本還清[3]。何本萬重點闡述美國收費公路發展歷史、管理模式以及相關政策[4]。徐以群等通過燃油稅的變化來研究美國公路建設的投融資相關體制[5]。申燕從成本補償方面來研究美國公路建設資金來源的變化趨勢，其研究表明燃油稅減少導致美國慢慢建立了以機動車重量里程稅為導向、包括燃油稅及其他通行費在內的公路成本補償體系[6]。雖然以往學者對美國公路資金政策研究得出了宏觀的定性認識，但是其研究不夠系統、全面，大多基于現狀單一時間節點來進行分析，缺乏持續的、大規模的數據搜集和跟蹤，難以摸清美國公路發展資金政策和資金來源在不同歷史階段的變化情況，從而難以研究其在不同歷史社會條件下的演變規律。本文基于美國聯邦公路管理局統計的詳實原始數據[7-16]，重點從美國公路發展不同階段中的發展進程、發展政策、資金來源、資金結構等方面進行研究。

1 美國公路發展階段劃分

高速公路網是美國公路網主骨架，其中，州際公路里程占高速公路總里程的84%。從公路網系統來看，州際公路里程僅占公路網總里程的1.1%，但卻承擔了1/4的交通量，其單位里程承擔的交通量是公路網中其他公路的27倍。州際公路系統發揮了巨大的作用，較好地支撐了美國成為“車輪上的國家”，在美國的公路建設過程中，州際公路建設被放在最優先位置。

州際公路被聯邦政府劃定為美國國家一級干線中最主要的干線系統。第二次世界大戰戰后（1945—1955年），美國經濟發展較快，汽車生產量及保有量顯著增加，公路運輸量占比日漸提高，形勢迫切要求發揮公路的基礎設施作用，特別是發揮干線公路的作用。為加強干線建設，美國聯邦政府建立了國家一級干線公路系統和國家二級干線公路系統，按一定的政治、國防和人口密度等原則，將國家一級干線中最主要的干線系統列為州際公路系統，規定按高速公路標準要求進行建設。

州際公路是美國公路系統的重要組成部分[17]。本文以州際公路發展特征為依據劃分美國公路發展歷程。美國州際公路發展分為3個階段——路網劃定和初建階段、大規模建設階段、穩定完善階段。

（1）州際公路規劃和初建階段（1937—1955年）

在20世紀30年代，美國道路設施條件差，交通不便，而且主要交通干線逐漸趨于擁擠，國會希望借鑒德國高速公路發展的經驗在美國建設高速公路，以適應汽車時代的到來。從此，美國道路工作者開始重視規劃未來公路網。1938年，美國國會提出了《公路總體規劃》的詳細內容和標準，20世紀40年代先后提出了“國家快速公路系統”和“國家州際公路系統”規劃。1944年，《聯邦資助公路法案》確定了建立“國家快速公路系統”，并正式提出“國家州際公路系統”的概念，它要求盡可能連接主要的大都市地區、城市和工業中心，并服務于國防。在此階段，州際公路發展得非常緩慢，截至1956年建成約1.5萬km。

（2）州際公路大規模建設階段（1956—1985年）

1956年，國會制定并通過了《1956年聯邦資助公路法案》，它與《公路稅收法案》確立了征收燃油稅和重要汽車配件消費稅等來建立州際公路信托基金，這為州際公路系統的建設資金拓寬了來源、提供了保障，徹底解決了州際公路建設資金短缺的問題。另外，該法案統一了州際公路建設標準。1966年，立法又明確規定州際公路至少要修建4車道，且取消一切平面交叉路口，允許將符合標準的道路、橋梁、隧道都納入州際公路系統。在此期間，美國州際公路建設駛入快車道，平均每年新增約2 000km。

（3）州際公路穩定完善階段（1985年以后）

1992年國會通過《美國地表運輸聯運及效率法案》（又稱“冰茶法案”），明確指出未來30年公路建設的重點是完善公路與航空、鐵路、水運各種交通方式之間的銜接，促進多式聯運發展，加強對現有公路的質量檢驗、維護保養，不斷提高公路管理水平，減少交通事故，確保交通安全，減少噪聲污染。在此階段，州際公路里程不斷增長，規劃逐步完善，但增長速度明顯放緩，降至200～300km/年。1999年，美國的州際公路總里程達到7.46萬km，占公路總里程的1.2%，占全國高速公路里程的84%。

2 美國公路發展資金政策及資金來源

美國作為世界上公路網絡最發達、公路稅收體系最完善的國家，一直秉承“使用者付費”原則，通過向使用者征稅提供公路發展資金。自1956年以來，政府先后出臺的一系列法案，形成了完善的公路投融資體制和立法體系，1956年國會通過《1956年聯邦資助公路法案》和《公路稅收法案》，確立了征收燃油稅和重要汽車配件消費稅等，并建立州際公路信托基金，作為州際公路系統和主干道路建設養護的專項資金，解決了州際公路建設資金短缺的問題，迎來州際公路大規模建設階段。美國運用法律手段對公路資金的籌集、分配和使用進行了規定，包括資金來源、稅種稅率和各投資主體出資比例等，例如規定聯邦政府承擔州際公路建設費用的90%，其余的10%由各州政府承擔。

美國公路發展資金來源主要包括公路使用者稅收、過路費、普通稅收撥款、財產稅、其他專門稅收、雜項、債券。其中，美國公路使用者稅針對車輛的購買、擁有和使用3個階段進行征收，主要包括：車輛購買階段的車輛購置稅、輪胎稅；車輛保有階段（不論使用與否）的重型車輛使用稅以及車輛使用階段的消費稅（燃油稅所占比重較大[18]）、重量里程稅等。對照前文中的公路階段劃分，選取典型年份分析美國公路發展資金規模和來源，如表1、表2、圖1所示。

表1 美國公路建設資金來源及規模（單位：10億美元）

表2 美國公路建設資金占國家財政收入的比例

圖1 美國公路建設資金變化情況

從上述數據中可以看出：

（1）美國公路發展3個階段的資金年均增長率較為平穩，基本處于5%～7%之間。

（2）在公路建設資金來源中，公路使用者稅收所占比例最大，在州際公路大規模建設階段（1956—1985年），公路使用者稅收所占比例超過50%。其次，普通稅收撥款和債券占比較大，分別為18%和10%。

（3）在公路建設資金不斷增長的同時，公路建設資金占國家財政收入的比例不斷變化。第一階段的比例最高，1937年高達49.36%；在第二階段，隨著州際公路的快速發展，國家財政對公路建設的投入力度也加大，1956年公路建設投入占財政收入的比例為10.45%；在第三階段，州際公路建設進入穩定完善期，這一比例逐漸降低，維持在7.46%左右。此比例在第一階段和第二階段的大幅度變化主要取決于當時國家財政收入的大幅度變化。

3 美國公路發展進程與資金結構變化

3.1 州際公路大規模建設階段

3.1.1 公路發展進程

在此階段中，州際公路里程快速增加，如表3、表4所示。從表4的數據中可以看出，1960—1970年10年間州際公路里程年均增長率達到9%，遠高于除州際公路以外其他公路總里程1%的增長率。州際公路規模占公路網總規模的比例由1960年的0.57%提高到1970年的1.15%，提高1倍，并在1980年后保持在1.10%左右。

表3 州際公路大規模建設階段美國公路網結構

表4 州際公路大規模建設階段美國公路增長率變化情況

3.1.2 資金結構變化

在此選取1960年、1970年、1980年3個特征年進行分析，具體變化情況見表5和圖2。由圖表中數據可以看出，在州際公路大規模建設階段，公路建設資金平穩增長，年均增長率約為6.5%；公路使用者稅收所占比例大，在1960年、1970年、1980年分別達65.6%,65.9%,52.7%；普通稅收撥款和債券所占比例較大，普通稅收撥款所占比例有逐年上漲的態勢，而債券所占比例稍有下降；過路費所占比例穩定在4%左右。

表5 州際公路大規模建設階段美國公路建設資金變化情況（單位：10億美元）

表5（續）

3.2 州際公路穩定完善階段

在此選取1992年、1995年、1998年、2001年、2004年、2007年、2010年、2013年、2015年9個年份為特征年，分析州際公路發展資金結構變化情況，具體見表6、圖3。

圖2 州際公路大規模建設階段美國公路網建設資金結構變化情況

（1）從公路建設資金總量變化情況看，這一階段公路建設資金總量不斷上升，以年均約5%的速度平穩增長。

（2）從資金結構看，這一階段各類資金占比變化不大，趨于穩定。占比最大的仍是公路使用者稅收（燃油稅、重車稅和輪胎稅），占40%～50%；其次是普通稅收撥款和債券；過路費穩定在4.5%左右。

表6 州際公路穩定完善階段美國公路建設資金來源變化情況（單位：10億美元）

圖3 州際公路穩定完善階段美國公路建設資金結構變化情況

分析公路網結構變化以及政府財政對公路建設的投入變化，具體見表7、表8。

（1）政府財政對公路建設的投入比例基本處于穩定（6%～7%），這是由于這一階段的公路發展戰略發生變化，工作重點開始從公路建設轉向完善公路布局和發展公路在綜合運輸體系中的功能。

（2）路網結構穩定，州際公路占公路網總里程的比例維持在1.2%左右，其他公路規模結構也趨于穩定。

表7 州際公路穩定完善階段美國公路網結構（單位：km）

表8 州際公路穩定完善階段美國公路建養投資占國家財政收入的比例

4 對我國公路發展的啟示

4.1 加強和完善立法

為了促進公路發展，我國出臺了公路領域的一系列法律法規。其中最重要的兩部法律法規是《公路法》和《收費公路管理條例》，二者分別對公路和收費公路進行了大而全的規定，雖然具體內容包含對資金籌集、分配、使用的規定，但總體而言，內容涵蓋不全且不夠詳細?！豆贩ā访鞔_了國家鼓勵投資傾向、收費公路的收費標準和年限，較為簡要地規定了公路建設的幾大資金來源——財政撥款、貸款、符合法律和規定的其他方式；但對資金來源的規定不夠全面且不夠詳細，例如對稅種、稅率、各投資主體出資比例等沒有作出明確規定，可操作性有待加強。《收費公路管理條例》規定了收費公路的技術等級和規模、通行費的收費期限和收費標準、轉讓收費公路權益的收入分配和使用以及對公路收費的監督，此外在2017年修訂中明確了公路發展應當堅持“非收費公路為主，適當發展收費公路”。總體看來，《收費公路管理條例》僅對收費公路的通行費收入的管理作出了規定，沒有涉及收費公路其他資金來源（例如：稅收、貸款、自籌資金等）的規定，易影響實施效果。此外，我國還出臺了針對公路建設、路政和養護管理、公路收費權轉讓專項領域的法規和規章，在公路建設方面出臺了《公路工程竣（交）工驗收辦法》《公路建設市場管理辦法》《高速公路工程監理管理辦法》，在公路路政和養護管理方面出臺了《公路安全保護條例》，在公路收費權轉讓方面出臺了《收費公路權益轉讓辦法》。然而，目前缺乏對公路投融資進行系統的、全方位規定的專門法規，公路相關法律法規體系尚有待完善。

與我國相比，美國已構建形成較為完善的法律法規體系，對公路資金籌措、分配、使用方面的規定較為細致，可操作性較強。自1956年公路投融資改革以來，美國政府結合公路發展資金供需情況變動，先后出臺了一系列法案，通過法律手段對公路資金的籌集、分配和使用進行規范管理，對資金來源、稅種、稅率和各投資主體出資比例等均以立法形式作出規定，例如《1956年聯邦資助公路法案》和《公路稅收法案》確立了要建立州際公路信托基金，并且規定通過征收燃油稅和重要汽車配件消費稅等方式進行籌集，這為美國公路發展建立了穩定的資金來源。

未來我國可借鑒美國，出臺針對公路投融資的專項法規，詳細規定公路發展資金不同來源（包括國家財政撥款、公路使用者稅收、車輛通行費、個人或企業投資、貸款、社會集資）的籌集、分配、使用事宜以及各投資主體出資比例等內容。完善我國公路相關法律法規體系，有利于建立穩定的資金來源和提升公路科學管理水平，促進我國公路事業健康發展。

4.2 完善公路發展資金稅費體系

目前我國公路發展資金來源中的稅收收入主要來自車輛購置稅和燃油稅，稅種較為單一，難以完全體現“使用者付費”原則，有待建立更加嚴謹的稅制。美國公路稅收體系的設計與“使用者付費”原則相符合，即公路稅收的設置與該設施的使用有關，能夠充分反映使用者對公路設施造成的短期邊際成本。在美國公路發展資金中，公路使用者稅收占比最大，美國公路使用者稅對車輛的購買、擁有和使用進行全環節征收，稅種類型眾多，分為購買階段的購置稅、保有階段的重型車輛使用稅、使用階段的消費稅、重量里程稅幾大類，具體包括機動車燃油稅、車輛購置稅、輪胎稅、潤滑油稅等，美國通過構建多環節的公路使用者稅制，為美國公路建設籌集了穩定可靠的建養資金。

未來我國在公路稅制設計上應該堅持“使用者付費”原則，反映道路磨損成本，可借鑒美國稅種設計，建立車輛購買、保有、使用等多環節的公路使用者稅收制度，在現狀基礎上適當降低購置環節稅費，完善使用和保有環節的稅種，并且合理調節稅率。完善我國公路發展資金稅費體系，有利于兼顧效率與公平，提高公眾滿意度，建立穩定的資金來源。

5 結語

本文首先依據州際公路發展特征，將美國公路發展劃分為3個階段——規劃初建階段、大規模建設階段和穩定完善階段，簡要梳理了美國公路發展歷程。然后，分析了美國公路發展資金政策，其主要通過建立完善的投融資體制和立法對公路建設資金的籌集、分配和使用作出規定。美國公路政策體現了“使用者付費”原則，通過向使用者進行多環節征稅提供公路發展資金。之后，選取典型年份分析公路發展資金結構的總體變化趨勢和各階段變化特點。最后，分析得出對現階段我國公路發展資金的啟示：一方面需要加強和完善立法，另一方面需要完善公路發展資金稅費體系。

本文在量化資金結構變化特征時僅選取了典型年份數據，而沒有選取所有年份數據進行連續分析，存在一定的局限性，分析結論有待進一步精確、細化。未來可以搜集所有年份原始數據，并運用更加細化的分析手段，使結論更為詳實，更好地為我國提供借鑒。