適應新時代發展要求?提高新型城鎮化質量

天瑩

黨的十九大報告提出，“中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾發生重大變化，體現為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。為解決好不平衡不充分發展問題，報告進一步提出“堅持以人民為中心、堅持新發展理念、堅持在發展中保障和改善民生等基本方略”，以及把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優勢；加快農業轉移人口市民化；提高保障和改善民生水平等一系列措施，這些內容都強調了“發展的質量”。高質量發展，不僅是對我國經濟社會發展的要求，也是對城鎮化提出的新要求。在新時代新征程上，提高發展質量已成為未來經濟社會發展的主線，城鎮化同樣也要把提高質量放在首位。過去那種數量型、以城市規模擴張為主要特征的城鎮化發展模式，帶來一系列問題，已經不適應新時代發展的要求，要盡快轉變到高質量的新型城鎮化軌道上來，從以城市基礎設施建設和城市規模擴大為重點，向以民生為重點和城市可持續發展為重點轉變，在充分認識城鎮化過程中的不平衡不充分發展問題的基礎上，找準切入點，不斷提升新型城鎮化質量，才能適應新時代的要求，才能讓進入城市和城鎮的農牧業轉移人口和城鎮居民有更多的歸屬感、獲得感和幸福感。

一、城鎮化過程中不平衡不充分發展的主要表現

當前，我區城鎮化率達到了61.19%，與2012年相比提高3.45%；城市市政基礎設施水平大幅提升，與全國的差距明顯縮小；城市公共服務投入不斷增加水平不斷提高；城市人口、產業集聚力提升，已經形成了以呼包鄂城市群為核心和以各盟市中心城市為增長極的城鎮體系；制約人口城鎮化的戶籍制度改革深入推進，城鎮化整體水平不斷提高。但城鎮化過程中還存在若干不平衡不充分的發展問題，還不能滿足新型城鎮化的要求及城鎮居民對美好生活的需要，主要表現為以下幾方面：

一是常住人口城鎮化率和戶籍城鎮化率間的不平衡。2017年，我區常住人口城鎮化率達到了62%，戶籍城鎮化率不足50%。這就意味著還有相當一部分農牧業轉移人口雖然進入了城市和城鎮，長期在城市生活工作，收入主要來自非農收入，但始終沒有落戶，處于人在城市、戶口在農村的 “人戶分離”的狀態。有的人處于一種兼業狀態，農忙時回村務農，農閑時在城鎮務工。一方面，由于國家戶籍改革深度推進，除了少數大城市外，沒有城鎮戶口對他們在城鎮生活的影響越來越小，導致小城市和小城鎮戶口吸引力下降，戶籍人口數量增長不快；另一方面，農牧民進入城鎮落戶還存在后顧之憂，仍然把土地和宅基地當作最后的保障。此外，農村現有多項補貼政策，國家也更加重視農村發展，農村戶口含金量提高，也是他們不愿轉為城鎮居民戶口的原因之一。

二是城鎮化發展的區域間和城市間的不平衡。我區東部城鎮化滯后于西部，二者相差14.75個百分點。盟市間的不平衡也十分突出，常住人口城鎮化率最高地區和最低地區相差48.4個百分點。12個盟市中，還有巴彥淖爾市、烏蘭察布市、興安盟、通遼市、赤峰市等5個盟市城鎮化率低于全區平均水平，其中有4個盟市城鎮化率低于50%，4個盟市中3個盟市位于東部地區。

三是大中城市與小城市及城鎮發展上的不平衡。我區1500多萬城市城鎮人口中有40%以上的人口生活在城鎮，近 60%的人生活在城市。而城市人口中，又有60%多的人生活在大中城市，30%多的人生活在小城市。我國現有行政管理體制和財稅體制使得層級越高的城市越容易獲得更多的資源，獲得優先發展。而低層級的城市和城鎮在獲得資源上處于劣勢，是其發展相對緩慢的因素之一。小城市尤其是小城鎮不論產業、市政基礎設施還是公共服務都相對滯后，影響著城鎮的宜居性和人口吸引力。因此，在進入本世紀后的10年，人口向盟市中心城市集中的趨勢明顯大于城鎮，城市人口增長快于城鎮人口增長，極化效應大于擴散效應，其結果進一步加劇小城市和小城鎮人口流失，不利于大中小城市和城鎮的均衡協調發展，一定程度上還加重了大城市的“城市病”。

四是產業發展不充分。產業發展與城鎮化呈現正相關性，是城鎮化的根本動力。由于我區以資源型產業為主，產業鏈條短，產業升級不夠快，戰略性新興產業雖然獲得了較快的發展，但占比仍然偏低，產業結構亟待優化。產業結構進一步影響著就業結構，進而也制約城鎮化的發展。同時，東西部經濟發展上的差距，也導致了東西部城鎮化的差異。

五是公共服務供給不充分。進入本世紀以來，尤其是2005年至2010年，城鎮化速度每年高于1.3個百分點，且高于全國城鎮化速度。2011年之后雖有所下降，但仍然保持在0.8到1個百分點。農牧業轉移人口快速進入城市，而城市公共服務供給跟不上人口快速城鎮化的需求，形成了巨大壓力，使得一部分人處于半市民化狀態。這在教育上表現得尤為突出，大量農牧業人口進入城市，而城區教育承載力不足，優質教育資源分布不均衡，導致一部分轉移進城的農牧民子女相對就近入學或者到民辦學校就學，在短期內難以保證每個進城務工人員的子女與城鎮居民子女同等質量的教育；一些進城農牧民雖然長期工作或者生活在城市，卻沒有繳納城鎮居民或者城鎮職工養老保險。這既有個人參加保險意識不強、經濟能力不足的原因，也有務工人員流動性大、養老保險接續困難以及一些務工企業為了減輕負擔，不愿給務工人員繳納養老保險的問題。上述多種因素導致了進城務工人員參加養老保險的比例偏低。城市職業技能培訓水平、模式難以滿足農牧業轉移人口的就業需求，也難以適應產業轉型和市場就業崗位需求的變化。

六是城市群發展不充分。呼包鄂城市群在人口密度、產業分工協作程度、輻射帶動能力、一體化發展體制機制等方面與我國十大城市群相比還存在較大差距，極化效應明顯，導致人口過度向呼包城區集聚。而其中的縣城和小城鎮對人口吸引力不足，大中城市和小城鎮發展不夠協調，城市群成熟度亟待提高。我區東部因城市布局分散，規模普遍偏小，尚未形成具有明顯帶動作用的增長極，導致農業人口轉移相對緩慢，城鎮化發展滯后。

七是小城市和小城鎮發展不充分。全區20個城市中有小城市15個，小城鎮496個，小城市和小城鎮規模普遍偏小，產業集聚力和吸引力不足。一些縣級市人口過少，通常不足10萬人。而小城鎮人口規模低于2萬人的約占85%以上，產業單一，就業崗位缺乏，消費需求不足，集聚人口的能力較弱，導致了人口的外流，城鎮規模難以持續擴大。

二、提高新型城鎮化質量的思路

本世紀以來的快速城鎮化過程中，我區已有541萬人實現城鎮化。這些城鎮人口中還有相當一部分處于“半市民”狀態，需加快向市民化轉變。同時，按照世界城鎮化發展規律，我區尚處于城鎮化發展的中期階段，總體上看，距離進入城鎮化發展的后期階段，即城鎮化率達到70%，還差8個百分點。按照現有的速度，農牧業人口向城鎮和非農產業轉移，完成城鎮化中期階段，還要持續10年左右的時間。而這些農牧業轉移人口實現完全市民化也需要一定的時間。因此，推進新型城鎮化是未來10年或者更長時期內城市工作的重要任務。我們應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，從不充分發展入手，逐步解決不平衡問題，促進新型城鎮化的高質量發展。

一是堅持新發展理念，提高經濟發展質量，為城鎮化提供持續動力。以供給側結構性改革為主線，加大城市產業結構的調整，加快傳統產業的升級，把實體經濟做實做強做優。大力發展新興產業和服務業，尤其是產業關聯度高的產業，增加就業崗位，促進高質量就業。實施創新驅動發展戰略，為經濟發展提供科技支撐。大力發展智能企業、智能服務、智能經濟，加快建設智慧城市。

二是以教育、養老、住房為重點，提升公共服務供給能力，加快轉移人口市民化。合理規劃布局教育用地，增加學校數量，在新區建設中要配套建設學校，留足教育空間，加強學校教師之間的交流，提高弱勢學校的教學質量，促進教育資源的均衡。同時也要支持民辦學校的發展，實現民辦公辦共同發展。以優厚的待遇吸引人才向旗縣和鄉鎮學校流動，提高旗縣、鄉鎮中小學的教育質量，縮小城市與縣城在教育質量上的差距。加快推進居住證制度，將進城農牧民納入到城市養老、醫療、住房保障體系。加強宣傳，提高進城農牧民參加養老保障的意識。同時，增強企業責任意識和農村牧區進城務工人員的權益意識，與企業簽訂合法勞動合同，并促使企業及時給農牧民工繳納各類保險，擴大社會保障覆蓋面。繼續加大保障房的建設力度，加強監督管理核查，完善退出機制，改變只能進不能出的問題，逐步讓無能力購買商品房的轉移進城的農牧民住上公租房，使他們住有所居。

三是加快土地制度創新，形成與城鎮化的互動。加快農村土地改革，建立宅基地退出機制，對于長期不在農村牧區生活的農牧民，本著自愿原則讓他們退出宅基地，并給予合理的經濟補償，為他們在城市城鎮買房、繳納養老保險提供資金保障。應將退出的一部分宅基地逐步轉為耕地，擴大農村土地規模，保證18億耕地紅線不被突破。

四是提升呼包鄂榆城市群輻射帶動作用，培育東部新增長極，促進區域協調發展。加快西部呼包鄂榆城市群的發展，形成新優勢。關鍵要加快呼包鄂一體化進程，加強與榆林的聯系，在生態建設、基礎設施互聯互通、產業協調優勢互補上下功夫。特別是產業布局上要打破地區界線，避免產業同構、重復建設。建立完善呼包鄂榆城市群合作機制，加強地區間的合作，促進傳統產業升級和綠色化，擴大新興產業規模，形成新的經濟競爭優勢，增強輻射帶動效應。同時，我區地域狹長，西部地區很難輻射到東部地區。因此，要培育新增長極，帶動東部發展，進而實現東西部城鎮化協調發展。積極推進東部赤峰、通遼兩市的一體化發展，形成新的“赤—通”增長極，進而帶動東部整體發展。要把赤峰、通遼的高鐵建設納入未來交通發展規劃中，形成赤峰通遼1小時城市圈。抓住“一帶一路”倡議、京津冀一體化發展、東部老工業基地振興等契機，利用兩座城市交通比較發達、與北京和沈陽聯系比較密切、具有教育文化方面的人才優勢，加強兩大城市產業上的協作，擴大對外開放，將東部城市發展主動融入到“一帶一路”沿線、京津冀城市群、東北哈長城市群、遼中南城市群發展的大格局中，形成“一加一大于二”的經濟優勢，構建大中小城市和小城鎮協調發展格局。

五是加快小城市和小城鎮發展，縮小與大中城市的差距。我區不僅以中小城市、小城鎮為主，而且規模偏小，自我發展能力不足。因此，要加快這些城市的建設和發展，集聚更多的人口，發揮集聚效益。要加大對小城市和旗縣的財政支持，推進自治區直管縣改革。尤其要切實落實相關政策，讓更多的財政資源惠及縣城和重點小城鎮，激發城鎮發展活力，加快小城市和縣城的發展，提高宜居性，實現農牧民就近就地城鎮化。

（作者單位：內蒙古社會科學院）

責任編輯：康紅波