宜昌磷礦樟村坪礦區礦山地質環境管理工作探討

任克雄, 劉園福, 陳駿峰, 慕金坤, 黃德將, 曹福遠, 鄭之偉

(1.宜昌市夷陵區國土資源局,湖北 宜昌 443145; 2.中南冶金地質研究所,湖北 宜昌 443000)

近年來,中國將生態環保、生態文明提升到更高的層次,礦山地質環境保護和監管工作作為生態文明建設的重要組成部分,也是地方政府的重要工作(如甘肅省祁連山國家級自然保護區生態環境問題)。特別是隨著國家層面礦產資源權益金制度改革、取消礦山地質環境治理恢復保證金并建立治理恢復基金、加快建設綠色礦山的實施意見和中央層面生態環境損害賠償制度改革方案[1]等一系列涉及礦產、生態環保領域重要改革政策的出臺,地方政府和相關主管部門的礦山地質環境監管工作面臨新情況,急需進一步結合實際、探索建立新的長效機制。本文基于宜昌磷礦樟村坪礦區礦山地質環境現狀和發展趨勢,充分結合前人的詳查成果和其他各地的探索實踐,分析、總結了轄區內礦山地質環境監管形勢,并嘗試從監督管理層面展開探討。旨在為樟村坪礦區(乃至宜昌磷礦集區)礦山地質環境管理工作提供基礎性參考,從而促進該地區探索建立新的長效監管機制,為綠色礦業發展提供借鑒。

1 樟村坪礦山地質環境現狀與發展趨勢

1.1 礦山地質環境現狀

1.1.1 主要礦山地質環境問題

礦山地質環境是指因曾經、正在開采或準備開采的礦床及其鄰近地區,其巖石圈上部與大氣、水、生物圈組成一個相對獨立的環境系統[2];礦山地質環境問題就是指在這一相對獨立的環境系統內,由于開采礦床造成物質交換和能量流動超過本系統的環境承載力引發的地質和環境方面的破壞,主要包含礦山地質災害、土地森林資源損毀、礦山“三廢”污染和地下水系統破壞等幾個方面。樟村坪鎮位于湖北省宜昌市夷陵區北部邊陲,鎮域面積456 km2,鎮域內磷礦資源豐富,總儲量達15.20億t,位于亞洲第二大磷礦腹地,屬全國五大磷礦集區之一的鄂西磷礦集區中的重要礦區[3-5],占湖北省磷礦保有供應量的42%[6]。近四十年的大力開采對地方經濟發展作出了重要貢獻,同時也對礦山地質環境造成了嚴重破壞,引發了一系列礦山地質環境問題。

郭峰等(2012)、陳駿峰(2013)和張端淼等(2014)通過地質災害普查和評價分區,查明樟村坪礦區礦山地質環境問題主要有采空區塌陷、地面裂縫(沉降)、山體危巖崩塌、地下水位下降和泥石流五種類型,以崩塌危巖、采空區塌陷為主(占44%)[6-8]。郭峰、馬振等(2016)對夷陵區(包含樟村坪礦區)地質災害進行詳查,調查統計了夷陵區磷礦區礦山地質環境現狀基本情況[9-10],筆者通過實地調查礦區地質環境問題最新情況,對前人的調查統計表進行了完善更新,如表1所示。可知,礦區礦山地質災害點達197處,形成采空區1 585.23 hm2,破壞土地面積369.20 hm2,礦渣堆場74處(累計存量261.19萬t),廢水排放253.14萬t/年。

表1 夷陵區磷礦區礦山地質環境現狀基本情況統計表(據郭峰等(2012、2016)、張端淼等(2014)、任克雄等(2017)完善更新)Table 1 Statistical table of current situation of mine geological environment in Yiling phosphate mine area

注:目前宜昌市夷陵區樟村坪鎮區域開采磷礦量占全夷陵區99.9%以上;樟村坪礦區內硫鐵礦于2002—2003年關閉,累計產量約2萬t;表中“—”表示該項數據沒有或未能收集到。

1.1.2 礦山地質環境恢復治理現狀

2007年以來,在湖北省礦山地質環境恢復治理備用金等相關政策的實施和引導下,結合國土資源部和省市區政府先后從政策和資金上鼓勵支持“三型礦山”和“綠色礦山”的創建,樟村坪礦區內的礦山企業進行了一系列恢復治理工程,創建完成6家省級綠色礦山,在全省率先形成示范效應。如2017年11月,全省綠色礦業發展示范區創建工作推進現場會將樟村坪礦區作為參觀考察示范區。筆者(2017)通過對樟村坪礦區內23家礦山開展了礦山地質環境恢復治理工程調查和不完全統計,對收集到的75個礦山地質環境恢復治理項目工程量進行統計分析(表2),發現整體上礦山地質環境恢復治理資金投入巨大,且效果良好,但仍存在采空區防治起步晚且充填治理率低、損毀土地森林資源恢復治理率偏低,缺乏政府層面聯動設計、流域綜合治理(黃柏河流域綜合治理)設計思維等不可忽視的問題[11]。

表2 樟村坪鎮礦山地質環境恢復治理工程量表(據任克雄、陳駿峰等,2017)Table 2 Scale of mine geological environment restoration andcontrol engineering in Zhangcunping Town

1.2 礦山地質環境發展趨勢

湖北省政府2017年批復的《宜昌市夷陵區開展礦產資源開發整合創建省級綠色共享磷礦示范區方案》,將樟村坪礦區磷礦資源劃分為枯竭區、發展區和遠景區,枯竭區內陸續到期的礦業權將不再延期,并逐步壓減整個礦區內礦業權數量及產能,礦區內中小型礦山將不斷關閉整合[12]。其中枯竭區包括樟村坪、桃坪河、丁家河、殷家坪和灰石埡等南部老采區,該區段內歷史遺留的礦山地質環境問題將陸續顯現,主要為采空區塌陷和地裂縫(地面沉降);發展區為礦區北部的董家河、西岔河一帶,該區段內為深部集中采、探礦,主要對地下水造成破壞,影響山體邊坡穩定,引發山體危巖和損毀土地,將成為今后礦山地質環境防治的重點區域。

2 礦山地質環境監管形勢

2.1 歷史遺留問題逐步顯現

樟村坪礦區內礦產資源(主要是磷礦、少量為在采石墨礦和已關閉的硫鐵礦)經過近四十年的大力開采,加之湖北省礦山地質環境恢復治理備用金政策從2007年才開始實行,造成了較多的礦山地質環境歷史遺留問題?？紤]到礦產開發本身對環境的破壞具有必然性和綜合性、對環境的影響有鏈式放大效應和滯后效應的客觀規律[13],且隨著礦區居民生態環保意識和法律意識的加強,礦區內的礦山地質環境歷史遺留問題將加速顯現,由此引發礦地矛盾的進一步激化,給地方政府和主管部門的監管工作帶來了很大的挑戰。

如2017年2-3月、7月,樟村坪集鎮丁家河片區和殷家坪村董家老灣地區地面發生微弱震動(均持續超過一個月),造成集鎮周邊和董家老灣附近50戶居民產生恐慌,不敢在家中居住和正常下地耕作,經專家和專業測繪機構現場測量、勘查,初步認定為老采空區發生部分變形、塌陷引發沖擊波所致;2017年5-6月,樟村坪居委會原920采礦井口區域多次發生山體滾石,經專家現場勘查,發現為昌達樟村坪磷礦(原化工部與湖北省政府共建的磷礦集團企業經改制后的)老采空區變形山體表面松動所致。

2.2 系統性規劃、調查和監測工作滯后

據原國土資源部地質環境司通過對全國礦山地質環境恢復治理相關數據的統計分析,提出了礦山地質環境管理模式應包括調查評價、監測監管和恢復綜合治理3個主要環節[14]。原國土資源部分別于2014年、2015年制定印發《地質環境監測管理辦法》和《礦山地質環境監測技術規程(DZ/T 0287—2015)》[15-16]。但由于現行的《礦產資源法》對礦山生態環境保護的規定過于籠統,導致地方礦山地質環境管理相關的機制體制無法有效建立和運轉,使得礦山地質環境恢復治理速度遠遠小于破壞的速度[14,17-19],這就要求實施礦山地質環境系統性的規劃、調查和監測工作。

目前,樟村坪礦區內礦山地質環境系統性的規劃、調查和監測工作較為滯后,主要表現在:①歷史遺留問題調查評價工作滯后,如老采空區的調查評價[19];②礦山地質環境監測主要由各礦山企業承擔監測主體責任,負責監管的地方政府和主管部門不能實時掌握其監測動向,缺乏統一的監測管理平臺;③歷史遺留的礦山地質環境問題“舊賬”未能徹底恢復治理,現今部分礦山產生的“新賬”也沒規劃落實有效的防治措施,大多數礦山主動進行礦區地質環境恢復治理的動力不強。

2.3 監督管理機制不完善

2.3.1 多頭管理不順,系統化管理缺乏

礦山地質環境監管是一個涉及多學科、多部門的綜合性工作,它不僅僅局限于礦山地質災害,還涉及到環保、水體污染和森林毀損等方面。目前在樟村坪礦區所在的夷陵區,礦山地質環境恢復治理工作一直都由國土資源主管部門負責具體監管,包括備用金的收繳、恢復治理方案的評審、項目工程的監管和項目驗收幾個方面,且目前主要限于礦山地質災害的恢復治理;水利、環保和林業部門在礦山前期建設時審批并收取了排污費、森林植被恢復費等相關費用,后續的監管卻難以及時跟上;尤其讓基層國土資源所負責對恢復治理工程現場施工的日常巡查檢查,使基層國土資源所有心無力(因現場還涉及到山林、礦山水體污染等方面的核查),致使礦區礦山地質環境具體監管工作總體呈現出“既多頭管理,又管理不好”的狀態,以采代治情況時有發生。

2.3.2 市場化機制、生態補償機制尚未形成

近年來,原國土資源部針對各地礦山地質環境恢復治理情況,聯合國務院其它有關部委出臺了若干指導意見,明確了遺留的礦山環境問題的恢復治理由政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作的管理模式;中共中央辦公廳、國務院辦公廳也于2017年印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》,要求各省級政府應當制定生態環境損害索賠啟動條件、鑒定評估機構選定程序、信息公開等工作規定,明確國土資源、環境保護、住房城鄉建設、水利、農業、林業等相關部門開展索賠工作的職責分工。

目前樟村坪礦區內歷史遺留礦山地質環境問題主要由中央、省和區級政府出資進行恢復治理,尚未形成社會參與、開發式治理、市場化運作的管理模式。如樟村坪國家礦山地質公園項目(昌達樟村坪磷礦礦山地質環境恢復治理任務)自2015年開工以來[10],一直處于只有投入(中央和省政府出資)、沒有產出的非市場化模式狀態。

礦區內的生態紅線遲遲未劃定,使得磷礦勘探開采規劃不能更好地與當前礦區生態環保要求相結合。如發源于樟村坪鎮黑良山的黃柏河(東支)是宜昌市城區百萬居民的飲用水源,雖然該市政府專門成立了黃柏河流域管理局,并按省級規定出臺了《宜昌市黃柏河流域保護條例》[20]和《黃柏河東支流域生態補償方案(試行)》[21],但該條例和方案僅針對流域內礦山排放水水質達標和超標的獎懲和水環境方面的治理,尚未形成系統化的生態補償機制。因生態紅線未劃定(重要生態功能區、生態敏感區或脆弱區),使得水源地范圍內的磷礦開采礦山(特別是深部開采)的去留懸而未決,且深部開采對黃柏河流域水量影響的科學調查評價工作也一直未開展。

3 礦山地質環境管理工作探討

面對當前礦業形勢無明顯好轉、磷礦產能過剩和資源約束趨緊的嚴峻形勢,加之中央、部委層面的一系列涉及礦山環境、生態環保重要改革政策的密集出臺,以及國內現行關于礦山環境保護與治理的相關法律法規還比較籠統、缺乏可操作性[17-18],地方政府和相關主管部門的礦山地質環境監管工作面臨新常態。筆者立足監督管理角度,從以下三個方面對樟村坪礦區礦山地質環境恢復治理工作進行探討。

3.1 理順監管機制,加強管理協調

地方政府要充分認識到礦山地質環境保護工作是生態文明建設的重要組成部分,其在地質環境工作中中央已明確的屬地監管職責[19,22],要從甘肅省祁連山國家級自然保護區生態環境問題中汲取教訓,徹底轉變發展理念,對礦山地質環境問題要敢于面對、真嚴真管。

針對樟村坪礦區所在的夷陵區,可以借鑒山東省有關地方的做法[18],具體以區政府磷礦管理辦公室為依托,建立環保、國土資源、水利、林業、安監多部門聯合開展礦山地質環境保護執法檢查監督的聯動機制,同時區公安分局環境保護警察大隊要在樟村坪礦區設立常駐分隊,對多部門聯合執法檢查監督發現的礦山地質環境問題要嚴厲處罰,形成強制威懾力。尤其是針對礦區內黃柏河流域水資源的保護工作,區公安分局環境保護警察大隊要與宜昌市黃柏河流域水資源保護綜合執法支隊形成合力,建立常態化巡查執法機制,保障宜昌市飲用水源安全。

3.2 重視規劃、調查和監測,落實事中事后監管

在“放管服”改革要求的大背景下,《財政部 國土資源部 環境保護部關于取消礦山地質環境治理恢復保證金建立礦山地質環境治理恢復基金的指導意見》出臺,其要求礦山地質環境恢復治理經費由礦山企業自設會計科目、自籌自用,地方各級國土資源和環境保護部門要建立動態監管機制,加強事中事后監管?？紤]到礦山地質環境問題具有鏈式放大效應和滯后效應的客觀規律(有時還具有不可恢復性),這就為事中事后的動態監管帶來挑戰,需要監管部門時刻掌握轄區內礦山地質環境的動向和發展趨勢,此時建立基于區(縣)層級統一的礦山地質環境監測信息監管平臺顯得尤為重要。

該平臺可直接在目前已經較為成熟的國土資源“一張圖”系統內建立,可放置于與礦政管理和地質災害(地質環境)管理模塊的并列邏輯節點位置,內容包括遺留的礦山地質環境問題和現今產生的礦山地質環境問題兩大類。針對歷史遺留的“舊賬”,地方政府要組織定期調查評價,提出分類分區處置措施建議[10,23],錄入系統并納入地方經濟社會發展規劃和財政預算[24],綜合考慮治理措施的系統性、時效性和有效性,逐步恢復治理,使治理效率最大化和投資效率最大化[25];針對現今礦山產生的“新賬”,要充分發揮每年的礦業權公示制度,督促礦山企業履行動態監測主體責任,并定期報送監測結果。

同時,為保證礦山地質環境監測的質量,要求礦山企業必須按照《地質環境監測管理辦法》和《礦山地質環境監測技術規程(DZ/T 0287—2015)》進行監測,鼓勵其委托有礦山地質勘查、地質災害評價資質的地勘單位、公司承擔監測任務。地方政府和主管部門也可以通過政府購買服務渠道將監測的信息匯總、存儲、分析、報告編制和部分技術性監督檢查工作委托給專業監測機構,增強監測管理的科學性和連貫性。

3.3 探索市場化、生態補償機制,形成長效機制

對歷史遺留的礦山地質環境問題,要立足樟村坪鎮經濟社會發展實際,探索引進社會資金,走既有投入又有產出,惠及礦區居民的市場化運行機制。如對礦山礦渣占用的廢棄地,在符合規劃的前提下,在用地政策和稅收政策方面給予優惠,引進社會資金,并與鎮域內扶貧工作優惠政策和近兩年來興起的民宿避暑發展實踐等相結合,打造避暑養生勝地,發展扶貧產業等。

針對樟村坪礦區作為宜昌市城區生態屏障和重要飲用水源地的實際,建議湖北省和宜昌市兩級政府盡快劃定礦區生態紅線,出臺生態紅線的具體管理辦法,研究礦區內處在黃柏河水源地核心區內磷礦礦業權的退出政策和補償標準[26]。同時省級政府要充分理解國務院出臺的《礦產資源權益金制度改革方案》,加緊研究確定改革方案中地方政府的資金分成(礦業權出讓收益的60%,礦業權占用費的80%和全部的資源稅)[27]在省、市、區(縣)三級中的進一步分享比例,并根據各縣市區的礦產開發和礦山地質環境形勢的實際,進一步確定并提高用于礦山地質環境恢復治理的資金比例,形成資金劃撥、項目申請和驗收等制度,促進形成礦山地質環境恢復治理的長效監管機制。

4 結論

建議建立礦山地質環境恢復治理的多部門聯動督查機制,基于定期調查評價的統一監測管理平臺,引入社會資金,探索市場化機制,盡快劃定礦區生態紅線(劃定重要生態功能區、生態脆弱區范圍),出臺具體管理辦法,以及在礦產資源權益金制度改革后確定并提高礦山地質環境恢復治理資金的比例等制度,促進建立礦山地質環境新的長效監管機制,走一條既要金山銀山更要綠水青山、適合地方特色的綠色礦業發展之路。