國內“高校學生申訴制度”研究述評

趙鑫

(四川大學法學院，四川成都610000)

2005年3月，教育部頒發《普通高等學校學生管理規定》(教育部令第21號，以下簡稱“舊管理規定”)，其中第六十至六十四條關于“建立學生申訴制度”的條文表述引起了包括專家學者、教育實踐者、學生等在內的廣泛關注。隨著教育事業的發展、教育體制的改革、教育理念的更新等，在保持原規定的基本體例的基礎上，2017年2月，教育部頒發了新的《普通高等學校學生管理規定》(教育部令第41號，以下簡稱“新管理規定”)，專設第六章規定學生申訴制度。《普通高等學校學生管理規定》自1990年第一次頒布至今，歷經兩次修改，其中學者的理論研究、教育工作者的親身實踐為學生申訴制度從無到有進而逐步完善做出了不可磨滅的貢獻，但任何制度的確立都不可能盡善盡美，故而梳理自學生申訴制度呈現于法律明文規定中12年以來的相關文獻，總結其為制度完善做出的理論貢獻，闡明其可能存在的疏漏之處，進而提出研究展望，為學生權利提供進一步的保護具有重要意義。

一、“學生申訴制度”之概念厘清

誠如博登海默所言，“概念乃是解決法律問題所必不可少的工具，沒有限定嚴格的專門法律概念便不能清楚與理性地思考法律問題”[1]。在關涉“校內申訴”與“學生申訴”的概念使用上，學界存在著將二者相混淆之困窘，前者是以限制申訴途徑的角度來闡明“校內申訴”僅指學生對于學校做出的處理或處分決定不服，而向學校建立的專門機構提出申訴請求，以期節約權利救濟成本，將糾紛解決、沖突化解于學校自身內部的途徑。與其相比較，“學生申訴”的外延范圍更為廣闊，其從主體的角度出發，以求述清申訴制度的適用主體僅為學生這一群體，從而與“其他主體因不服行政機關做出的具體行政處分而提出申訴、事業單位工作人員不服單位處理決定提出申訴”等廣義概念上的申訴相區別。具體而言，學生申訴包含了校內與校外申訴兩種途徑，新管理規定第六十與六十二條就分別表述了學生可向校內申訴處理委員會與學校所在地的省級教育行政部門提出書面申訴兩種糾紛解決途徑。

需要說明的是，囿于本文旨在對“學生申訴制度”近12年以來的國內理論研究進行一個綜合性的述評，即其應當同時包含校內與校外申訴兩種糾紛解決途徑的制度建構、理論研究，但又受制于前述概念混淆的限制，故而在后文關于學生申訴制度的文獻檢索方面，將不對二者進行具體的區分，即分別以“學生申訴制度”與“校內申訴制度”為檢索詞進行檢索，以求檢索結果盡量符合現今學界關于學生申訴制度的概念使用，以避免造成對概念進行具體區分但檢索結果不當的情形。

二、“學生申訴制度”的國內研究現狀

(一)期刊論文的檢索成果

利用CNKI(中國知網)高級檢索功能，以“篇名”為檢索條件，以“學生申訴制度”為檢索詞，在期刊論文項下，以“CSSCI”與“核心期刊”為檢索來源范圍①，共得出結果28條；在同樣的檢索來源范圍條件限制下，以“校內申訴制度”為檢索詞，共得出結果15條②。其年份分布詳見圖1。

圖1 2005—2017年“學生申訴制度”期刊論文數量

(二)碩博士論文的檢索成果

利用CNKI(中國知網)高級檢索功能，在“碩博士”論文項下，以“題名”為檢索條件，以“學生申訴制度”為檢索詞，共得出結果15條；以“校內申訴制度”為檢索詞，共得出結果5條。其年份分布情況詳見圖2③。

圖2 2005—2017年“學生申訴制度”碩士論文數量

(三)關于“學生申訴制度”的研究流向

細究以上檢索到的59篇論文，其研究流向大致可分為以下兩個方面：

1.校內申訴制度的完善

學生針對高校侵害其合法權益的行為向申訴處理委員會(以下簡稱“學申委”)申訴是其尋求校內救濟的主要途徑。舊管理規定明確了學申委的法律地位，但其在條文規定方面存在著規范過于原則化、概括化之弊端，在具體操作程序方面面臨著組成人員、申訴流程無明確法律依據等困窘局面。針對以上問題，共有33篇文獻涉此議題，另外囿于部分研究存在著內容重合之現象，故而選擇6篇較具代表性的文獻列舉如下：

首先，從理論層面探討校內申訴制度的完善。尹力、黃傳慧遵循了“提出問題—分析問題—解決問題”的經典解釋學框架，針對舊管理規定中校內申訴制度存在的不完善之處提出了“學申委的人員設置是否合理，申訴范圍是否過于狹窄，以書面形式進行申訴是否公平合理”等問題，并在研究中比較了“已有經驗”，即北京大學，以及“他山之石”，即臺灣臺中師范學院關于學申委在上述三個問題所涉及的制度建構方面的異同。進而對應每個問題提出公開選舉學申委組成人員、擴大學申委申訴受理范圍、允許申訴人對自身行為進行申辯等理論建議[2]40。賀奇兵、黃毅在其研究中首先闡述了校內申訴制度作為高校學生權利救濟手段與高校自治之自律手段的法律屬性，進而對學申委設置之科學性、申訴范圍之合理性、申訴程序之正當性進行了審視與檢討，其研究中具有理論貢獻意義的方面在于針對校內申訴的時效規定較短、舊規定中缺失審理回避制度與“申訴期間不停止在校學習原則”的合理性進行了探討，并提出了全新的制度建構[3]。

其次，結合實證研究完善校內申訴制度。湛中樂基于對海峽兩岸5所高校，即北京大學、浙江大學、武漢大學以及臺灣大學、輔仁大學的校內申訴制度的實證調研，指出這5所高校無論在制度構建方面抑或具體操作程序方面都存在著較大差異，且就總體而言，大陸地區高校校內申訴制度的建立因與舊規定的精神相一致而存在著種種缺陷，故而應汲取臺灣地區高等學校申訴處理機構在人員組成、申訴范圍、申訴程序、職責權限等方面的先進經驗，進而發揮校內申訴制度作為高校學生權利救濟的首要途徑之應有作用[4]。陳子辰等人以其自身所任職高校的校內申訴制度為出發點，指出浙江大學自1999年建立校內申訴制度至2005年，“共受理學生申訴46人次，召開學生申訴處理委員會會議19次，其中5人申訴成功”，并在此基礎上闡述了建立學生申訴制度是依法治校的必然要求、尊重學生權利的重要保障、體現學校教育以人為本等觀點[5]。

最后，借鑒域外經驗完善我國校內申訴制度。張冬梅、馬啟華比較分析了北京郵電大學與麻省理工學院校內申訴制度建立的委員會組成、委員會權利、一般程序三個方面的優缺點，希冀運用比較研究的方法取他方之長補我方之短，并提出了淡化申訴委行政色彩、充分發揮聽證作用、嚴格執行回避制度等完善我國校內申訴制度的對策建議[6]。孫波以美國愛荷華大學、明尼蘇達大學、加州大學伯克利分校等高校為研究樣本，系統地梳理了美國公立高校校內申訴制度的設立背景、大學自治與國家權力的關系、校內申訴制度設置的影響因素等，并試圖描繪其在實踐中的運行樣態，進而為我國研究者對這一主題的進一步研究提供了基礎資料。最后他以美國公立高校校內申訴制度的經驗作為借鑒，提出了完善我國校內申訴制度的理論建議[7]。

2.校內申訴的制度功能分析

以校內申訴的制度功能分析為主題，相關研究基本形成了兩個觀點：一方面，內生于校內申訴的制度功能之一在于“權利救濟”，即保障作為弱勢群體的學生之合法受教育權利(廣義范圍上)在受到校方侵害時，能夠以耗時較短、成本較低的方式維護自身權益；另一方面，在充分尊重高校自治的前提下，校內申訴制度的另一重要功能在于“權力監督”，即其應當成為監督制約高校教育管理權的有效機制，但在實際運行中校內申訴制度是否實現了制度創設的初衷？是否存在著制度功能方面的不均衡或失落現象？共有6篇文獻涉此議題，其主要通過實證研究對上述疑問予以回應：

囿于舊管理規定對校內申訴制度規定得不全面、不完善，從而將制度創新的要求無形地加賦于各個高校，這一方面豐富了校內申訴制度的具體樣態，但另一方面卻造成了各高校在制度創新過程中的非均衡性問題。肖金華、李名家以制度經濟學的理論為研究起點，指出現今各高校間校內申訴制度存在著縱向、橫向、質度、效能、外部約束條件等方面的非均衡性。為將上述幾種非均衡性問題逐漸引向均衡化，需要發揮中央權力中心、地方權力中心、高校這三類正式制度供給主體的作用，否則校內申訴的制度創新將面臨著重要外生的變量——日益增多的學生司法訴求對其進行不斷施壓，從而在反面推動校內申訴的制度創新[8]。基于前述關于校內申訴的制度功能理論，尹曉敏以“張捷不服復旦大學開除學籍申訴案”“劉兵不服北京印刷學院開除學籍申訴案”“劉路不服大連外國語大學勒令退學申訴案”等具體案例為研究樣本，提出在校內申訴制度的運作中實際上存在著權利救濟的虛置與權利救濟的困境兩方面問題，針對這些問題，需要“賦予申訴機構以裁判者的獨立性與中立性”“授予申訴機構對處理決定的有限變更權”，以及“建構契合法治精神的申訴處理程序”。李澤以北京4所高校的申訴制度運行情況為其進行法社會學研究的樣本，指出出于對舊管理規定中建立校內申訴制度的不同理解與認識——一是為貫徹國家規定的要求而建立申訴制度，另一則早在舊管理規定之前即建立校內申訴制度，為切實保護學生權利的需要，不同高校的機構設置、人員構成、程序安排亦不盡相同，從而影響了4所高校申訴案件的受理數量、受理范圍及處理結果，以小范圍內的研究樣本映射出高校自治理念下不同的制度建構會切實影響制度功能的發揮[9]135-140。

(四)專著

利用“中國國家圖書館·中國國家數字圖書館”檢索功能，以“學生申訴制度”與“校內申訴制度”為檢索詞，發現到目前為止，研究我國學生申訴制度的專著有兩本：

一本是《當代高校學生申訴制度探析》，吳永明著，人民出版社2010年版。該書開篇引用胡建淼教授之言，“學生是公民，我們要充分尊重他們的訴權，但也不允許違法亂紀行為通過訴訟得到變相的張揚。依法治校治的不僅僅是學生，更應該治好學校管理者和教育者”，以此闡發建立學生申訴制度應注重同時發揮其“權利救濟”與“權力監督”之功能。其次，針對近年來學生狀告高校案件頻發的現象，闡述了建立學生申訴制度的現實淵源與必要性。最后，針對舊管理規定關于學生申訴制度規定之不完善之處，作者在理論建議層面另辟蹊徑，即對“各地方教育行政部門盡快制定《管理規定》實施細則”以及“制定專門的學生申訴條例”進行了專門探討，以適應不斷增長的學生權益維護訴求[10]。

另一本是《理論邏輯與實務設計：高校學生申訴制度研究》，張慶旭著，西南交通大學出版社2013年版。該著作從學生申訴制度的理論邏輯起點出發，理論分析與實踐調研相結合，單方面探析了學生申訴制度的“權利救濟”功能。該著結合對我國部分高校學生申訴制度運行狀況的實際調研，提出在不同的理念指導與制度設計之下，學生申訴制度之“權利救濟”功能會得到不同程度的發揮。在此基礎上，作者提出了學生申訴制度設計的基本原則、制度建構，并希冀據此設計出“主體明晰、受理全面、程序正義、裁決合理、救濟完善、實用有效”的高校學生申訴制度[11]。

三、國內研究之不足

(一)相關研究數量呈明顯下降態勢

以時間為維度進行劃分，以“學生(校內)申訴制度”為研究核心議題的期刊論文肇始于2005年陳子辰等人發表于《中國高等教育》的《貫徹新〈規定〉完善學生申訴制度》。此后，2005至2017年學界關于此議題的期刊論文數量呈明顯下降態勢，其中在2008年達到極值，為10篇；但至2013年已鮮有相關文章見諸文端，2013、2014、2017年研究量最少，為0篇；碩博士論文與上述期刊文獻呈現出同樣的研究弱化趨勢，在“結合舊《管理規定》完善我國學生申訴制度”為研究主題的文獻中，近兩年亦僅有安徽大學(2016)與新疆大學(2017)兩篇碩士學位論文；2010年至今，僅有兩本以學生申訴制度為研究議題的專著出版。

研究數量的多寡及相關研究的趨勢走向至少可映射出以下問題：關于“學生申訴制度”的理論研究自2005年至2010年呈現出一個“熱潮”，但自2010年以后便明顯“遇冷”，在“遇冷”后的7年左右時間，在學者、教育實踐工作者的呼吁下以及日益增長的學生權益維護訴求的現實情境下，新規定出臺，但新規定的出臺并不意味著學生申訴的制度設計已做到盡善盡美，其仍然存在著不合理不完善之處，譬如新管理規定第六十條規定“學生對學校的處理或者處分決定有異議的，可以在接到學校處理或者處分決定書之日起10日內，向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴”，從而將仍然延續舊管理規定關于校內申訴適用書面審理之規定，它并沒有采納學界所呼吁的“公開申訴處理、聽取申訴人陳述申辯”的理論建議。另外，新管理規定第六十一條第二款“學生申訴處理委員會經復查，認為做出處理或者處分的事實、依據、程序等存在不當，可以作出建議撤銷或變更的復查意見，要求相關職能部門予以研究，重新提交校長辦公會或者專門會議作出決定”的條文表述僅賦予申訴委“建議撤銷”或“建議變更”的權利，對于學界呼吁的“賦予申訴委有限變更權”的理論建議立法者亦沒有采納。對于校內申訴制度仍采書面申訴的方式是否具有合理性，申訴委的權限仍然被限定在較小范圍內是否會影響其“權力監督”功能的發揮，都需要學者作進一步研究與探析。

(二)制度理論研究與實踐結合較少

新管理規定第五十九條第三款規定：“學校應當制定學生申訴的具體辦法，健全學生申訴處理委員會的組成與工作規則，提供必要條件，保證其能夠客觀、公正地履行職責。”從而將制定校內申訴具體程序的權利賦予了各個高校。首先，新管理規定僅從“宏觀”層面規定了校內申訴制度的人員組成范圍、時效制度以及申訴委的建議撤銷或建議變更權，從而將“微觀”層面的具體制度建構權利賦予了各個高校，一方面應當肯定其積極效應，即在依法治校的背景下充分尊重高校自治，并且考慮到各個高校的人力資源配置、機構設置等差異，將制度設計的權利賦予各高校將尊重個體差異性。但另一方面，前已述及，有學者通過法社會學的研究，指出在不同理念的指導下，不同的制度建構會影響學生申訴制度之功能發揮，譬如將申訴委設置在學工處或紀委監察處，抑或是成立單獨申訴機構而不依附于任何學校內部職能部門都會在不同程度上影響申訴結果的處理。另外，學生代表、教師、學校負責人、職能部門負責人在申訴委中所占比例不同都將會影響校內申訴制度之“權利救濟”功能的發揮[9]136。其次，舊管理規定的不完善本就導致了校內申訴制度之實施在不同高校呈現出不同的樣態，結合上述檢索成果，無論是在期刊文獻抑或是碩博士論文當中，就研究方法的劃分而言，僅有部分文章基于實證研究闡述完善我國校內申訴制度的理論建構，而其余文獻僅結合舊管理規定的少量法條闡述制度完善之建議，缺乏實證調研的支撐。最后，基于以上兩點原因，筆者以為，新管理規定將制度設計的權利賦予各高校必將會導致各高校校內申訴制度的具體實踐呈現出較大差異性，進而必然要求從實證差異中尋求制度設計的合理性，亦為學者的研究提出了新的挑戰與新的要求。

(三)與校內申訴相銜接的其他權利救濟研究較少

受教育權是憲法保護的基本權利，且接受高等教育已成為現今絕大部分學生步入社會前的必經之路，故而高校在做出處分處理決定的處分前—處分中—處分后階段必須遵循“正當程序原則”，其具體包括程序公開、主持中立、聽取申辯、案卷排他[12]等內容。尤其在做出開除學籍、勒令退學等處分處理時，必須在“處分前”階段做到舉行處分聽證，聽取做出處理決定的機關的陳述與學生的申辯；在“處分中”階段，做出該類影響學生受教育權的決定但學生要求進行申訴時，是否中止對原決定的執行新管理規定并無表述；在“處分后”階段，新管理規定第六十二條“在接到學校復查決定書之日起15日內，可以向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴”之條文表述確立了校內申訴的前置原則，如若學生申訴未果，其可向省級教育行政部門尋求校外申訴，另外亦有行政訴訟作為學生權利保護的最后一道屏障。結合上述檢索成果，關注點多為申訴委的人員組成、受案范圍、申訴程序等方面的完善，而對于處分前的聽證制度、處分中的決定執行制度、處分后的校外申訴制度卻鮮有研究。另外亦有學者從“劉路不服大連外國語大學勒令退學案”的個案分析指出，如若權利受損害學生不服校外申訴的處理結果，從省級教育行政部門—省級人民政府—國家教育部的行政復議程序將耗費近一年時間[2]40，由此可見，雖然有校內申訴作為學生權益保護的第一道保障，但其他救濟途徑的研究亦不容忽視。

四、學生申訴制度研究展望

(一)“重拾”學生申訴制度的研究

建立學生申訴制度在法律條文中被明文闡述是國家為保護學生權益在法制建設方面的一大突破，在高校—學生的二元關系中，尤其體現在教育行政管理層面，學生始終處于被動者的地位，且囿于經濟力量、時間成本、社會地位等方面的影響，在教育行政訴訟中，學生亦處于弱勢地位，因此學生申訴制度應作為學生權益保護的首要途徑，但綜觀近年來學界關于此議題的研究文獻，可發現其總體呈現出下降的態勢。新管理規定已于2017年9月1日起正式施行，比較新舊兩個版本管理規定的實質內容，其最大變動之處在于新管理規定單設第六章“學生申訴”以求制度之完善，但必須承認的是，任何制度都需在理論建構與具體實施的相互作用下才能夠不斷完善，現行新管理規定的條文缺陷或是由于規范疏漏，或是囿于利益衡量的功能失落，前述“書面審查是否合理”“申訴委無有限變更權是否影響功能發揮”的問題的提出僅在于拋磚引玉，且囿于本文題意的限制不再進行深入探討，具體制度實施中可能存在的問題以及對學生申訴制度的完善對策還需學者與教育實踐工作者們進一步探析與研究。

(二)理論與實證緊密結合

理論研究的效用在于闡述制度實施的應然性，而實證研究則在于發現制度實施的實然性，只有當應然與實然相結合才能反思理論建構在實踐操作中遇到的問題，并從反面推動理論研究，進而真正發揮某一制度所原本設定的功能效用。筆者以為，新管理規定將具體制度建構的權利加賦于各高校對于學者關于校內申訴制度的研究既是一個挑戰同時亦可成為機遇，要做到以實然推動應然至少需要在今后的研究中做到以下兩點：

第一，加強對校內申訴制度的實證調研。實證調研的主要內容在于新管理規定將具體權利交賦于各高校的內容，譬如申訴委的機構依附、人員占比等，通過比較分析不同制度建構的差異以反映校內申訴的功能效用發揮。另外亦可結合各高校在新管理規定實施后所處理的申訴案件進行個案研究，以求在制度的差異與個案的研究當中尋求權益維護的一致性。第二，借鑒相關域外經驗。高等教育普及在我國的發展中屬較為晚近之事，相關的校內申訴制度亦僅實施了10余年，而部分域外高校該制度已存續了達百年，其在重視科學研究的同時，對于學生的權益維護、申訴渠道的暢通亦極為重視。在今后的研究中，可借鑒域外高校的有益經驗，以促進我國高校校內申訴制度之完善。

(三)加強對其他權利救濟途徑的研究

“劉永訴北京科技大學案”引發了國內學者對司法介入高校管理的研究熱潮，已有研究對司法介入學校教育管理的必要性、可行性等都做了較為全面的理論闡釋，且實踐中日益增發的學生狀告學校案件亦從反面推動了學界對此議題的研究。反觀在“處分前”階段的處分聽證制度，其針對學校管理公開性、透明性具有同等效應的監督作用，且對校方做出處分決定的“處分中”階段也具有較強的牽制作用，但卻鮮有相關研究見諸文端，筆者以為，借鑒行政管理領域的處分聽證制度實踐經驗，加強對“處分前”階段的校內聽證制度的理論研究，才有希望盡可能地在校內解決糾紛。

在教育行政管理層面，高校與學生體現出“特別權利關系”的特點，且由于高校自治與依法治校理念的發展，校內申訴一方面體現出外部制約力量應適度介入的特點，另一方面則在有關學術研究、考試考核等方面的教育行政管理事務中，外部力量難以介入或不具有相應的司法裁斷能力。有學者提出“省級教育行政部門的參與是對高校自主權的干涉”[13]，筆者以為，上述理由并不能成為其完全阻斷外部制約的借口，校內申訴具有的雙重功能之一即為“權力制約”，但囿于機構設置、人員組成等差異性的影響，制度的實施亦可能出現功能失落的現象，此時便需要外部力量的適度介入對其進行制約，相比較而言，行政訴訟畢竟存在著成本高昂、傷害校方與學生感情、耗時較長等弊端，新管理規定對于校內申訴與校外申訴的銜接、校外申訴的審結期限、處理權限等作出了明確規定，但正如前述，對于“校外申訴處理結果的再復議”依然存在著諸多問題，故而在重視將糾紛盡量解決于內部的基礎之上，對維護學生權益形成完整的外部鏈條亦應當加強相關研究。

五、結語

基于以上闡述，通過梳理學界關于“學生申訴制度”的研究概況，結合相關研究的趨勢、研究主題，指出了學界對于制度從無到有進而逐步完善做出的理論貢獻，結合新管理規定對學生申訴制度的條文表述，反思在制度建構的部分內容當中立法者未采取學術研究成果的緣由，并指出相關研究存在的疏漏之處，針對疏漏提出今后的研究方向。但必須承認的是，研究述評的作用僅在于“拋磚引玉”，提出反思，學生申訴制度的進一步完善與學生權益的進一步保護還需要今后學界與教育界結合實踐作進一步研究與探析。

注釋：

①為了呈現所檢索文獻的學術參考價值，在期刊論文的檢索成果當中，采用現行社會科學領域所公認的“權威期刊”標準，即“CSSCI(中文社會科學引文索引)”與“北京大學中文核心期刊目錄來源期刊”。

②基于前述本文旨在“對學生申訴制度呈現于法律明文規定12年以來的國內理論研究進行綜合評述”，故而剔除了2005年以前的期刊論文，共有4篇，其文章主題多為“呼吁建立校內申訴制度”。具體為：周興國：《亟待建立校內申訴制度》，載《中小學管理》1999年第9期；周在人：《建立校內申訴制度促進學校管理法制化》，載《中小學管理》2000年第4期；童永炯、胡旭陽、劉安爐：《建立學生申訴制度發展學生主體意識與能力》，載《中國高等教育》2003年第10期；尹曉敏：《高校學生申訴制度研究》，載《高教探索》2004年第4期。

③需要說明的是，在“碩博士論文”的檢索條件限制下，檢索到的20篇文獻皆為碩士學位論文。