基于服務型政府建設視角下社會服務改革創新研究

馮景賢

摘 要 學者對“社會服務”概念的看法不一致，有人理解為社會保險，有人則理解為社會福利，但卻沒有形成對社會服務研究的學術爭鳴。明晰當今社會服務的基本內涵和外延，深化社會服務強化社會福利化。通過發展社會服務體系，構建專職化社會服務網，以確保社會福利資源獲取的豐沛和服務送達的快捷，為加快實現服務型政府的建設提供保障。

關鍵詞 社會服務 社會福利化 服務型政府

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2018.06.068

Research on Social Service Reform and Innovation from the Perspective of Service-oriented Government Construction

FENG Jingxian

（KingMed School of Laboratory Medicine， Guangzhou Medical University， Guangzhou， Guangdong 510182）

Abstract Scholars have inconsistent views on the concept of "social services". Some people understand it as social insurance， while others understand it as social welfare， but they do not form academic contention about social service research. Clarify the basic connotation and extension of social services today， and deepen social services to strengthen social welfare. Through the development of a social service system， a full-time social service network will be established to ensure the availability of social welfare resources and the quick delivery of services to provide guarantees for the acceleration of the construction of a service-oriented government.

Keywords social service； social welfare； service-oriented government

在我國，“社會服務”的概念和界限在學界雖未達統一，但人民群眾對社會服務體系發展完善的需求日益增長。加強社會服務研究，建設服務型政府是社會現實的要求。

首先必須從理論上厘清“社會服務”概念；其次把完善的社會服務體系作為服務型政府建設的重要內容。長期以來，我國社會服務在社會保障體系中則處于邊緣地位。服務型政府的社會保障體系，必須由社會保險的資金和健全的社會服務體系共同構成作為支撐，二者缺一不可。

1 社會服務的基本內涵

還原西方社會服務概念的演化路徑，其主體經歷了從“純粹政府主體”，到“政府、公共職能部門主體”，再到“一切社會正式組織為主體”的轉變；服務客體經歷了從“特殊群體的急難幫助”，到“特殊群體的急難幫助和特定個人的健康照顧”，再到“需要社會保護的所有人”的轉變；服務活動過程經歷了從“體現基本生存意義上的社會救助階段”，到“特定人群的社會照顧階段”，再到“具有普世意義的專門服務階段”的轉變。

在我國，社會服務（Social Services）是指一種由社會對其成員施加的勞務幫助和照顧的服務活動。我國社會服務實踐模式的發展歷史經歷了傳統的“單一行政性非專業化的社會服務模式”[1]向“多元主體協同專業化社會服務模式”[2]的轉變。當下的社會服務理念，實質已經發展成為涵蓋“全社會”的“普世性服務”：隨著社會的發展，社會服務已從“社會服務就是救濟貧困”演化到“方便民生、服務社會”。社會服務的責任主體從單一行政部門發展到諸多的社會正式組織，如包括政府、企事業單位、社會團體以及社區支持網絡等在內的多元化綜合體系；服務對象既包括兒童、青少年、婦女、老年人、殘疾人等一系列社會弱勢群體，也包括接收不到社會保障以及接受社會保障后起不到作用仍需要幫助和解決問題的全體公民，尤其是“有特定需要的個人或群體”，向其提供必須的日常勞務幫助和生活照顧的服務活動。[3]

2 社會服務的外延

其一，社會服務有別于社會保險。社會保險 （Social Insurance）指的是向喪失勞動能力、暫時失業或生病造成經濟損失的人，提供援助的一種社會經濟制度。這就意味著社會保險具有制度的他律性，而社會服務蘊含的“勞務服務”、“精神服務”和“專門服務”等明顯不受制度的強制約束。

其二，社會服務有別于社會福利。社會福利指從社會層面解決人民福利問題的各種政策和措施，是一種基本的社會保障制度，社會福利具有緩和社會矛盾的調節功能。內容包括生活環境、教育、醫療、養老、交通、文體等方面的待遇，包括政府民政部門主辦的社會福利事業的群體服務、社區服務、家庭服務、個案服務、收養服務等。社會福利的目的在于提高人民的生活質量。社會服務不是一個實實在在的工作，而是一個具有廣域范疇的抽象概念。社會服務包含社會福利、社會救助、社會管理和社會工作等多個領域。社會服務目的在于滿足被服務對象的勞務或精神需要，服務資格沒有社會福利那樣明確要求，服務對象也沒有被嚴格限制。社會服務主要內容與社會福利雷同，但資金來源不像社會福利主要來自政府撥款，因此，人民更期待社會福利水平的提高。

3 社會工作在社會福利化中的作用

社會工作是社會服務的發送器。聯合國出版的《國家社會服務方案之發展》一書中指出，社會工作是一種用以協助個人及其社會環境，以使其更好地相互適應的活動。[4]社會工作特征為：服務性、專業性和職業性。其一，服務性。社會工作是以人道主義為指導，以科學知識為背景，為他人提供專業化利他服務活動。其二，專業性。社會救助和社會保險等工作崗位需要受過專門社會工作教育培養的人才，須獲得合法的專業資格才能上崗；社會工作是一門應用性科學，強調運用系統、專業手段解決個人與群體問題。其三，職業性。隨著社會服務的發展，社會工作逐漸從義務、志愿性工作演化為受薪的工作。面對越來越復雜的社會問題，需要職業工作者用專業手法來解決。這意味著社會服務轉向專業化、職業化、體系化發展，不僅使社會服務水平整體得到提高，客觀上提升了全社會的服務質量。

社會工作產生于社會服務，但社會工作卻是社會保障的目標“社會福利化”的重要手段。首先，社會工作在社會福利體系中處于基礎性地位。社會工作是社會服務組織、推行、具體化的基礎，通過其專業活動促進社會保障正常運行，它是社會福利體系的重要基礎。其次，社會工作是社會服務體系中社會福利的發送和傳遞介質。社會服務體系中社會福利必須依賴社會工作落實，社會工作的專業人員、專門服務機構在工作過程中解決相應的個人、家庭與社會層面的問題，不斷創新服務手段和方式，提高社會服務效率和服務水平。[5]其三，社會工作的實施過程是一種社會服務的供給過程。包括服務對象和社會工作者的福利，服務對象獲得的福利包括能力的提高、自助的實現，而社會工作者也獲得物質、精神或能力的福利。[6]

4 建構專職化社會服務網，打造服務型政府

4.1 打造服務型政府，實現社會福利化

社會福利化是社會服務的目標，實現這一目標需要打造服務型政府。服務型政府就是為社會服務、為公眾服務的政府，新時代堅持以人民為中心的理念，要求政府時時刻刻把人民擺在至高無上的位置，在國家治理的過程中，以法治手段為管理，強化政府服務本領。

（1）建設服務型政府是社會福利化的前提。從西方發達國家目前社會政策的實踐經驗來看，我國政府應建設成為服務型政府。1945年，英國以“貝弗里奇報告”為基礎，率先進入“福利國家”行列，但好景不長，勞動力價格偏高、失業率上升、預算赤字、官僚主義等問題應運而生。到20世紀60年代后，人口老齡化讓福利國家財政背上沉重的負擔，經濟全球化讓福利國家的高福利引發的高稅收循環面臨著巨大的改革壓力，從而導致福利國家“瀕臨絕境”。 [7]70年代，以英國吉登斯為代表的學者們批評了貝弗里奇的消極福利制度，對新自由主義倡導的放任不管的福利改革方向也進行了批判，提出了“福利社會”和“發展型社會福利”的政策。所謂“福利社會”指社會民眾的福利不僅由中央政府提供，應該發揮地方政府、社會第三部門、企業和個人等的共同作用，一起承擔社會福利責任。[8]“發展性社會福利”則強調社會福利和經濟發展的整合，強調個體、社區和國家作為服務主體，充分利用市場、計劃和合作等機制，構織多層面承擔社會福利發展的網絡。社會作為一個“服務整體”促進社會福利發展。[9]無論是“福利社會”還是“發展性社會福利”理論，兩大理論都強調社會福利化。為了實現“社會福利化”這一目標，首要的做法就是構建網絡化、多元化的社會服務體系，打造服務型政府。

（2）建設服務型政府，需要完善社會服務。我國政府要實現向服務型政府的轉變，關鍵完善社會服務體系。服務型政府要把社會服務變成自身的職能之一，用社會服務體系的建設質量來測量政府執政水平的高低，把完善社會服務體系當作服務型政府的基本工作來抓，促進政府自身建設從單純的管理逐步向服務角色轉化。服務型政府的建設目標之一就是建立完善的社會服務體系，促進社會服務的供給側結構性改革，社會服務體系要全面覆蓋民生涉及的各個方面，提供更優質的社會服務款項供人民選擇。

（3）完善社會服務體系，必須創新社會管理。學者指出，目前我國社會服務面臨機構組織管理紊亂、社會服務資金管理不規范、社會服務效率低下等現狀，客觀上影響了社會保障的效果。[10]因此，加強社會管理相關方面的創新探索刻不容緩。

一是完善社會服務體系建設。我國社會服務建設既要滿足基礎福利保障要求，還要建立與新時代要求相匹配的較高服務目標，在社會服務建設的動態發展中發揮不同時期不同地區的資源優勢，提高社會服務水平。如全面推行的針對老年人、殘疾人，兒童貧困者、弱勢勞工等弱勢勞動能力群體的社會服務，保障了他們的的衣、食、住、行、用等基本生活，同時采用勞動力培訓、技能教育等服務手段提高他們的自理能力和生活水準，提升他們生存的信心和勇氣。在經濟較好地區則在滿足基礎福利社會服務的基礎上，逐步推行全覆蓋的社會服務，如社會保障、社區服務、社會管理、社會慈善等，一方面改善他們的物質生活條件，另一方面豐富文娛生活，提高生活質量。

二是合理設置服務組織機構。設計社會服務組織結構時要綜合考慮部門權力的搭配、崗位職責的界定、部門的監管、績效的評估等。各組織機構要做到工作有目標有規劃，根據員工的專業服務能力符合服務對象的需求分配任務，建立獎懲機制、強化績效管理和考核。

三是探索社會服務主體多元發展模式。隨著政府購買服務模式的展開，政府逐漸將社會服務移交給了企業和社會組織，本著社會本位的服務理念，為了追求效益最大化，社會組織會不斷改變僵化的模式，創新高效、簡單而又周全的服務模式。為了拓寬社會服務體系的縱向和橫向的覆蓋面，政府、企業與社會組織應廣泛開展合作，從而帶動企業和社會組織參加到社會服務的各項工作當中，豐富社會服務組織內容的多樣性。隨著不斷參與社會服務的企業隊伍的不斷壯大，必定會開啟高效、靈活、節儉的社會服務模式，從而推動社會服務體系的進一步發展。

四是人才培養強化社會管理。現代社會福利的傳遞中常常要依靠科學技術手段和科學方法，而掌握科學方法需要專門人才去完成，因此，完善社會服務體系，強化社會管理需要相應人才的支撐。人才需要培養，人才更需儲備。大興重視人才選拔人才培養人才之風，明確培養目標，探索社會服務管理人才和專業人才培養的有效模式，建立人才晉升和提拔的長效機制。

（4）發展社會服務，城鄉共同發力。學者呼吁，發展社會服務有益于城鄉統籌發展，但是我國廣大農村社會服務處于“缺位”狀況，這對我國社會服務的發展將極為不利。[11]

社會服務在城鄉發展上的不平衡不充分是我國的基本國情。為了滿足人民日益增長的美好生活的需求，城鄉政府需要同時發展，國家需要同步推進城鄉的社會服務體系建設。單一通過政府財政投入來實現城鄉發展的絕對平衡，不利于兩個區域的社會服務體系建設的科學發展，不僅需要巨額資金投入，而且實施難度很大。我國社會服務體系要實現城鄉的科學發展，需要走城鄉統籌的社會服務發展道路，使城鄉社會服務水平的差距明顯小于經濟和收入的差距。鄉村居民有地緣優勢和血緣基礎，社會服務在農村更有群眾優勢，整合當地資源也更容易，提升鄉村居民體驗與城市居民差距不大的社會服務的獲得感和幸福感。

4.2 打造專業化、職業化社會服務網

社會服務網為人民群眾遞送社會福利。社會服務需要服務型政府主導，還需要有專業化、職業化的社會工作者，更需要有網絡化、多元化的社會支持網。

（1）培養專業化、職業化的社會工作者。社會工作者（“Social worker”），是指本著利他的工作理念，利用專業化的知識和實踐能力，幫助個人或組織解決社會問題，實現社會和諧的職業工作者。社會工作者幫助對象是社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復、優撫安置、醫療衛生、青少年服務、司法矯治等項目中需要幫助的人。其次，社會工作者是專門的職業。但是，學者指出我國社會服務專業和職業化人才嚴重缺乏。[12]我國社會工作起步較晚，為了改善社會服務建設，我國的社會工作者服務的專業化和要進一步加強。政府要從制度和政策上為社會工作者的職業化提供保障，明確社會工作者的職業和考核要求等；社會要對社會工作者的價值進行宣傳，吸引更多的人才加入社會工作者隊伍。

（2）打造網絡化、多元化的社會支持網。社會支持網絡的構建。社會支持網絡與社會服務及社會工作密切相聯，其網絡構成不僅依據社會服務各方面的資源，而且考慮社會各方面關系的協調，在此基礎上運用科學知識和手段編織社會支持網絡體系。

社會支持網的優勢表現為：其一，社會支持具有綜合性。社會支持網絡中的支持不僅涉及到物質層面、精神層面、心理層面等內容，而且有可能涉及國際的文化、宗教等內容；社會支持網中每一個成員常常不再是作為第三人出現，而是扮演了積極、主動的參與者和實施者的角色。其二，社會支持網絡結構穩定性與目標長期性。由于政府及相關組織的支持、配合，再加上專業化社區工作的介入和社區群眾的積極參與，社會支持網絡的結構一經形成就顯得非常穩定。社區成員的積極參與，讓社區資源的調動變得容易，充足的資源和互幫互助的平臺讓社會支持網絡長期發展的目標成為可能。

社會支持網絡的主要內容是由多元化的社會服務（或社區服務）主體決定的。多元化的社會服務包括服務主體、服務對象、服務內容及服務形式的多元化。其一，社會服務的主要承擔者是街道、社區及其相應的機構，專業社會工作者以及鄰里等主體；其二，社會服務對象主要是所有需要幫助和服務的社區群眾；其三，社會服務內容主要包括社區照顧、老年人服務、殘疾人服務、兒童服務、貧困救助服務以及社區內各種便民、利民服務等；其四，社會服務形式主要包括物質幫助、精神幫助、心理支持、關系支持等。有了這種多元化、網絡化的社會服務，社會支持網絡系統就能夠穩定地增加社區的福利。

綜合看來，改革開放帶來了政府職能向服務方向發展，社會福利也得到較快發展。完善社會服務體系建設帶來了人民群眾的受教育機會的增加和受教育程度的大幅度提高，健康中國的醫療衛生事業也提升了社會服務體系建設的日程，群眾性的社區活動場所和設備也越來越多、越來越完善，綜合環境整治得到了良好效果。這使得人與人、人與社會、人與自然之間的關系也越來越和諧。但是， 城鄉在公共福利事業的發展上的差異還較大，教育、醫療等方面依然存在不少問題。因此，打造服務型政府，建構專職化社會服務網成為當前社會服務改革工作的重點。

基金項目：2015年度廣州市屬高校科研項目青年項目（社科類）課題《廣州市屬高校新時期學習型服務型創新型基層黨組織建設研究》（課題批準號：1201430922）

參考文獻

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