我國養老服務PPP的有效供給與實現路徑

摘 要：改革開放以來我國人口結構快速變遷，日益凸顯的人口老齡化問題以及不斷推進的城鎮化進程，使我國的養老服務業不僅面臨巨大的缺口，同時也面臨著前所未有的機遇與挑戰，而PPP模式可作為一種新的服務供給模式，能夠彌補養老產業發展中存在的巨大缺口。文章從我國養老服務PPP的發展現狀出發，對養老服務PPP的有效供給進行了可行性分析，并對優化養老服務PPP的發展提出了對策。

關鍵詞：PPP模式；養老服務PPP；有效供給；可行性

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）05-149-02

PPP模式己經應用于我國很多基礎設施建設領域，隨著改革開放以來我國人口結構的快速變遷、不斷加快的人口老齡化進程以及不斷推進的城鎮化進程，這些挑戰與機遇推動了我國市場上養老PPP模式的加速發展。

一、 養老服務PPP有效供給的分析

（一）養老服務PPP模式符合政策導向

2015年，有關部門出臺相關文件，鼓勵民間資本通過PPP等多種模式，參與養老產業的發展，并就幾項發展做了相關規定和政策優惠。在2016再次出臺相關政策文件，提出要建造符合我國老年群體實際情況的以多層次、多樣化服務需求為主的養老產業，這些都表明國家正在大力挖掘并努力引導社會資本投入養老服務產業。

此外，國家也不斷出臺相關指導意見以推廣養老服務PPP項目。例如，逐步降低社會資本準入標準，引導社會資本廣泛投資參與養老服務項目；支持采用PPP等多種模式開展養老機構的建設及養老服務的開展；對民間資本參與舉辦規模化、連鎖化的養老服務機構，特別對目前我國緊缺的發展養護型、醫護型養老服務機構等項目的開展給予較大優惠支持；政府部門在用地審批上，優先考慮養老服務業的需求，同時配套開展稅費減免，將養老服務機構水電費等常用開支按居民使用價格進行收費，財政上也加大力度投入發展資金，重點解決非官方資本投資養老服務業在融資上的重大問題，同時也考慮建議設立針對PPP項目的專項扶持資金等。

（二）PPP模式與養老服務業的發展特點一致

養老服務屬于準公共產品，準公共產品供應的最佳模式應該是由市場和政府組合起來共同參與，這是由準公共產品的性質決定的。如果只是依靠政府公共部門來提供這類，雖然可以解決非他性和非競爭性的問題，但也容易造成資源的浪費以及過度的消費，同時還增加了財政負擔。同時由PPP方式的特點可知，規模過小或過于復雜的項目不適合采用PPP方式，而養老服務項目一般持續時間久，規模龐大，屬于“朝陽”產業，因此PPP模式也符合養老服務業的發展特點。

（三）政府部門和私人部門實現雙贏

首先，不斷加劇的人口老齡化趨勢以及不斷推進的城鎮化進程，使得我國在養老項目的財政投入上面臨巨大的壓力，但是我國經濟在新常態下，由于部分行業產能過剩，民間資本大量閑置，這也是近年來炒房熱的一個重要原因。所以在養老服務產業上廣泛吸引民間資本參與的PPP模式可以充分緩解政府財政壓力，可以加快養老服務項目的開展。其次，由于養老機構本身具有投資資金較大、收益相對緩慢，而相對應的投資風險較高、投資回報率低等特點，一般的私人投資者還是會謹慎考慮，甚至是望而卻步，這些都導致了養老服務不能有效供給。采用養老服務PPP的模式，政府實行兜底的政策，這樣就大大降低了投資所帶來的風險，提高了非政府資本涉足養老服務產業的積極性，也使養老服務的有效供給得到提高。

再者，由于私人部門的逐利性，使得私人部門擁有更加科學專業的管理技術以及科學完整的決策和評價體系，所以私人部門更具有競爭優勢。在民間資本進入項目之前，私人部門可以依據自身技術上的優勢，充分評估項目開展的可行性以及可能面臨的風險及收益，更能夠實現科學決策。同樣在項目的管理運營過程中，可以依靠先進的管理經驗，以及快速的糾錯能力，實現利益最大化。

二、 養老服務PPP發展的路徑

（一）建立健全養老服務PPP扶持及監管體系

在項目開展之前，政府可以充分利用稅收和土地等方面的優惠政策，吸引社會資本的興趣。例如，在政府掌管的土地使用劃撥上，可以對養老服務項目的行政用地優先考慮出讓使用，甚至也可以降低土地使用費用。在項目的監督管理上，要成立組建專業的PPP管理部門，加強對于風險的管控，建立符合各方利益的風險分擔機制。項目設計時，可以考慮讓政府部門承擔系統性風險，例如最低需求風險，可以讓私人部門承擔過程性風險包括項目的投資、建設、運營中的風險，對于不可抗力性的風險，則由雙方共同承擔。另外，政府也應該細化一系列詳細的監管指標，讓監管上升到法律層面，讓監管過程真正做到有法可依。

（二）處理好政府與市場的關系

為了吸引民間資本的廣泛參與，如今在市場主導與各方面的共同引導下，開展的PPP改革工作有序進行，也取得了不錯的成效，但是仍然沒有吸引足夠多的民間資本參與養老服務產業。由于政府在養老服務產業中長期處于壟斷低位，主要的融資模式是政府補貼，在這種情況下就難以界定主體身份，難以處理好政府引導與市場主導的關系，導致社會資本參與不夠。而我國江蘇省在這方面處理得比較好，在涉及PPP的項目上，江蘇省政府始終秉持契約精神，將市場和政府的責任做到嚴格區分，明確參與各方地位，通過公開招標的方式選擇社會資本方，對國企和私企做到一視同仁，在各個環節中力求公正透明，做到了把一切都放在嚴格的監管之下，處理得公平公正，集合所有優勢資源去實施項目。

借鑒江蘇省的經驗做法，我們可以從以下幾個方面來推進養老服務PPP的廣泛融資。第一，在融資方式上，改變以往以政府補貼的方式，調動各個方面的積極性，充分發揮政府引導作用，讓融資方式變得更加高效便捷，同時盡量保證社會資本能夠獲得基本的投資回報，因為只有滿足社會資本參與方的利益訴求，才能真正進而提升社會資本參與的積極性，畢竟資本都有逐利性。第二，建立風險最優分配制度。根據風險最優分配原則，讓最有能力承擔風險的那一方承擔相應更多的風險。第三，要建立合理的投資回報機制。有利可圖是資本廣泛參與的動因，民間資本參與PPP項目的原因也是逐利，但是養老服務PPP項目的性質決定了企業資本回籠較慢，參與風險高，收益期限相對較長，所以要保障民間資本的利益，就必須采取一些必要的措施，比如政府可以通過財政手段對參與的投資方進行必要的補助，銀行對參與項目的貸款進行相應貼息。

（三）創新養老服務PPP融資模式

經過PPP模式的快速發展，現如今PPP模式的融資方式己經多種多樣，我們可以借鑒PPP模式多樣化融資的特點，經過比較篩選，并結合養老服務的特點，形成符合養老服務PPP特點的融資模式。

銀團貸款。銀團貸款是PPP融資方式中最普遍的融資模式，其最為明顯的優勢是可以采取多種多樣的形式進行貸款，而且較其他融資方式來說風險易于防控，可以最大程度的保護投資者的利益。另外，從期限結構上來看，PPP項目和養老服務產業的周期都相對較長，在規模方面也可以符合二者各自的特點，因此，可以考慮借鑒這種方式來對養老服務業進行規模較大的融資活動。相信在不久的將來，伴隨著人口結構問題的更加凸顯，為保證養老服務項目的廣泛開展，銀行也會響應國家號召，推出相關金融產品，促進養老服務產業融資模式更加安全多樣。

互聯網眾籌。隨著網絡的快速發展，現如今互聯網融資模式也備受矚目。互聯網融資具有以下優點：首先，相比于傳統的融資方式，互聯網融資成本更低，但融資的效率更高。另外，由于互聯網的廣泛性和易操作性，使得互聯網融資模式更能吸引社會資本參與，同時借助互聯網，對于防止資金濫用起到很好的監督作用，可以保證融資工作更加安全便捷。

（四）借助“互聯網+”

借助“互聯網+”思維的東風，我們可以大膽創新將“互聯網+”思維運用于養老服務PPP項目中，推進中國智慧養老進程的發展。受傳統觀念的影響，大多數老人思想更加保守，更加傾向于居家養老，但就現在家庭情況來說，很難大范圍推廣這種養老模式，綜合各種因素社區養老模式就順理成章地成為各方備受關注的養老模式。所以我們可以考慮以社區養老模式作為主要模式，將“互聯網+”思維與養老服務PPP相融合，創新出符合我國國情的智慧養老模式。我們可以借鑒市場上較為成熟的外賣APP服務模式，在滿足所有老人基本養老需求的基礎上，根據自身需要情況定制專門的服務項目，同時廣泛利用資源，開展線上線下相結合的社區養老服務活動，讓老年群體更加愉快養老，也使社區養老模式更加簡潔高效。

參考文獻：

[1]桂雄.PPP應用于我國養老服務業的政策分析[J].中國財政，2016，（07）：38-40.

[2]馮之倩，姜軍.養老項目采用PPP模式的制約因素分析及對策研究[J].中國建設信息化，2018，（20）：75-76.

作者簡介：

肖康康，男，河南平頂山人，河南財經政法大學財政稅務學院財政學專業經濟學碩士，研究方向：財政學。