甘肅省水土保持目標責任考核指標賦值研究

劉曉峰

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730000)

為全面貫徹落實黨的十九大精神和黨中央、國務院關于生態文明建設的決策部署，依據《中華人民共和國水土保持法》關于在水土流失重點預防區和重點治理區實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度的規定，以及水利部《關于加快推進水土保持目標責任考核的指導意見》[1]文件要求，各地要建立適合當地情況，并與地方人民政府年度考評體系及主要領導干部任期生態文明建設責任考核體系[2]相一致的水土保持目標責任考核體系，從而充分發揮目標責任考核的激勵作用，為建設生態文明、全面建成小康社會提供重要制度保障[3]。據不完全統計，目前已有19個省(市、區)出臺了各自的水土保持目標責任考核辦法。水土保持目標責任考核辦法一般由考核指標體系構建和考核指標賦值兩部分組成。目前此類研究以指標體系研究居多，如：2009年姜德文[4]提出建立水土保持政績考核制度的思路；李智廣[5]在2016年構建了由預防措施、治理措施和管理措施3類指標組成的一級指標，新增及維護的預防措施、新增及維護的治理措施等4類指標組成的二級指標；2017年姜德文[2]從主觀性和客觀性指標出發，構建了3個客觀性指標、3個主觀性指標。相對而言，由于各行政區水土流失類型、強度及危害的地域性差異，水土保持工作發展的不平衡不充分性，以及人們對水土流失防治重要性認識的不同，對考核指標賦值(包括考核指標的數據來源、計算方法、指標賦值)是一件極其復雜的事情，而且由于地域性和社會經濟發展水平差異的限制，考核指標賦值辦法的可復制性、可推廣性較差，研究文獻也較少。因此，建立符合甘肅省情的水土保持目標責任考核體系，對其水土流失重點防治區的市、縣級政府水土保持目標責任進行考核，是迫在眉睫的任務。為此，甘肅省水利廳水土保持局與甘肅農業大學林學院聯合開展了甘肅省水土保持目標責任考核指標體系及考核辦法的研究。研究采用專家評議法、層次分析法結合熵值法確定指標權系數，按照指標的定性和定量特征，確定了考核的指標體系及指標權重(詳見甘肅省水利廳水土保持局和甘肅農業大學林學院2017年12月聯合撰寫的《甘肅省水土保持目標責任考核指標體系研究報告》)。本文僅對考核內容(指標)評價的數據來源、賦值標準進行研究，以期對考核結果的科學性、可操作性和可比性提供科學依據。

1 甘肅省水土保持概況

甘肅省地處黃土高原、蒙新高原、青藏高原的交界處，地形呈狹長狀，東西長1 655 km，南北寬530 km，介于北緯32°31′～42°57′、東經92°13′～108°46′之間，轄14個市(州)86個縣(市、區)，常住人口2 716.73萬人，人口密度64人/km2。境內山、川、塬、戈壁、沙漠、森林、草原等地形地貌兼有，氣候分布有溫帶、暖溫帶和北亞熱帶(河川)，自然條件錯綜復雜，地域差別很大。甘肅中東部屬黃土高原，梁峁起伏，溝壑縱橫，水土流失嚴重；南部屬西秦嶺山地，高山環列，峽谷幽深；西南部高原是典型的山原地形；北部河西走廊屬蒙新高原，有大片的戈壁、沙漠。依據2012年水利普查成果，全省土地總面積42.58萬km2，其中水土流失面積21.13萬km2，占全省總面積的49.6%；年均水蝕總量為5.79億t，其中黃河流域占89.5%、長江流域占8.6%、內陸河流域占1.9%，是全國土壤侵蝕最嚴重的省份之一。在全國水土保持區劃中涉及4個一級區(北方風沙區、西北黃土高原區、西南紫色土區和青藏高原區)、6個二級區(河西走廊及阿拉善高原區、晉陜甘高塬溝壑區、甘寧青山地丘陵溝壑區、秦巴山山地區、柴達木盆地及昆侖山北麓高原區、江河源高原山地區)、8個三級區(河西走廊農田防護防沙區、晉陜甘高塬溝壑保土蓄水區、寧南隴東丘陵溝壑蓄水保土區、隴中丘陵溝壑蓄水保土區、青東甘南丘陵溝壑蓄水保土區、隴南山地保土減災區、祁連山山地水源涵養保土區、若爾蓋高原生態維護水源涵養區)。嚴重的水土流失造成土壤瘠薄、肥力低下、耕地面積減少、林草植被大量破壞、水源涵養能力銳減，導致農業條件惡化、干旱程度加劇、自然災害頻繁，嚴重影響了全省農村經濟社會的可持續發展，水土流失已成為制約全省國民經濟發展的主要因素。

2 考核指標體系構建

根據《中華人民共和國水土保持法》《甘肅省水土保持條例》和水利部《關于加快推進水土保持目標責任考核的指導意見》等文件規定，以及相關水土保持目標責任考核研究成果，按照“依法依規管理、健全考評體系，突出業績導向、兼顧社會效益，注重動態評價、鼓勵主動作為，指標可被檢驗、結果可被統計”的原則[5]，在省內外60名專家評議的基礎上，采用“樹杈狀”指標體系構建甘肅省水土保持目標責任考核指標體系，運用層次分析法結合熵值法確定指標權系數(見表1)。

表1 甘肅省水土保持目標責任考核指標權重統計

注：資料來源于甘肅省水利廳水土保持局和甘肅農業大學林學院2017年12月聯合撰寫的《甘肅省水土保持目標責任考核指標體系研究報告》。

3 考核指標賦值原則

根據國家法律法規、管理政策對各級人民政府防治水土流失的規定及要求，按照水土保持目標責任考核指標的屬性，按照目標導向、問題導向、發展不平衡不充分原則，從水土流失預防保護、水土流失綜合治理、水土流失綜合監管和責任追究4個方面，設置考核指標賦值標準，分別解決考核中遇到的不同行政區水土流失防治任務大小不同、某類(項)防治任務不同(有無)、發展層次水平不平衡、不作為不擔當等問題。考核指標賦值時，有些考核指標涉及某一問題，有些可能涉及幾個問題，需要按照指標涉及屬性的主次，通盤考慮。

3.1 目標導向原則

由于自然地理條件、水土流失危害程度不同，計劃實施水土流失防治的任務大小不同，故考核指標賦值不能簡單地以任務大小來賦值，應以任務完成程度為準。主要包括法律法規的法定責任、各級政府及有關部門下達的水土流失防治及監管任務等數量指標完成情況的考核。

3.2 問題導向原則

主要解決政府及水土保持行政管理部門雖然已具備工作保障(人員機構、政策環境等)，但在貫徹水土保持法及相關法律法規、管理政策、防治任務落實中存在的不作為、不擔當，工作存在明顯過失、職責不到位，水土流失防治工作下滑等問題。如個別行政區水土保持管理部門人員機構不到位，水土流失補償費收管用不能滿足國家有關要求、水土保持監測及信息化工作不力、預防監督工作行政干預多等。

3.3 發展不平衡原則

省內自然地理條件、水土流失類型不同，計劃實施水土流失防治任務時若沒有某類(項)新增水土保持措施，則該項考核指標的賦值應該按照合格來對待，即不獎也不罰。如在干旱荒漠地區的張掖、酒泉和嘉峪關市的某些縣(區)，受自然條件的限制沒有計劃新增治理任務，但不能作為處罰依據。因此，必須實行地域差異化對待。

3.4 發展不充分原則

由于不同行政區域開展水土保持工作的歷史不同，防治難度不同，技術水平不同，治理投資也不同，所以目前達到的人員機構、政策環境等保障條件和防治水平也不同，對水土保持歷史較短、層次水平不高的行政區，應實行鼓勵提升制，形成先進促后進、先進更先進的激勵機制。對于保障條件(人員機構、政策環境)等不充分的行政區，應以能夠滿足本行政區全面開展水土流失防治所需的保障條件為標準，達到標準按滿分對待(不是越多越好)，不滿足工作需求則扣分；對水土保持層次、水平低的行政區，應以全省前一年達到的層次、水平為基準(合格)，層次、水平提高的，按提高程度增加賦值。以生產建設項目水土保持方案編報率為例，以上年度發展水平為基準，降低者(指標下滑者)不得分，大于或等于上年度的按上升比例賦值。

4 考核等級劃分、考核結果處理

4.1 考核等級劃分

考核結果實行百分制，考核等級劃分為優秀、良好、合格、不合格四個等級，得分90分(含90分)以上為優秀；80～90分(含80分)以上為良好；60～80分(含60分)以上為合格；60分以下為不合格。

4.2 考核結果計算

縣級水土保持目標責任考核得分計算式為

(1)

式中：Ii為某市(州)i縣(市、區)水土保持目標責任考核得分，為本級考核指標得分匯總，滿分為100分；Wi，k為某市(州)i縣(市、區)三級考核項k指標的權重，見表1權系數；XIi,k為某市(州)i縣(市、區)三級考核項k指標的考核賦值，滿分為10分；n為某市(州)管轄縣(市、區)數量；10為換算系數；z為三級指標的數量。

市級水土保持目標責任考核得分：①市級年度水土流失預防保護、綜合治理任務考核得分，按所轄縣級考核得分的平均數計入；②水土流失綜合監管考核得分，市級水土流失綜合監管考核得分按60%計入，所轄縣級水土保持履責考核平均得分按40%計入。計算式為

(2)

式中：S為某市(州)水土保持目標責任考核得分，為市、縣兩級考核得分加權平均數；SIi,k為某市(州)三級考核項k指標的考核賦值，滿分為10分；z值1～6為水土流失預防保護和綜合治理的三級指標，7～17為水土流失綜合監管的三級指標；其他符號意義同前。

4.3 考核結果應用

對考核等級為優秀、工作成績突出的單位，給予通報表揚；對考核等級為不合格、年度政績考核評定為一般以下的，進行通報批評，并約談其黨政主要負責人，提出限期整改要求；對生態環境損害明顯、責任事件多發市(州)的黨政主要負責人和相關負責人(含已經調離、提拔、退休的)，按照《甘肅省黨政領導干部生態環境損害責任追究實施辦法(試行)》(甘辦發〔2016〕40號)等規定，進行責任追究。

5 考核指標賦值

考核指標賦值滿分10分。考核指標按照任務組成，可分為單項任務指標和復合任務指標；按照統計屬性可分為定量指標和定性指標。定量指標，按照指標完成數量(個數)或程度(百分數)，賦值分0、2、4、6、8、10分6個檔次；定性指標，分為得分(滿分)、不得分(0分)2個檔次。部分具有定量、定性特性的考核指標，能夠定量的實行6檔制，難以定量的實行2檔制。

5.1 水土流失預防保護

水土流失預防保護對應的二級指標預防保護措施，其對應的三級指標包括三項。

(1)水土流失重點預防區受保護面積。重點預防區受保護面積等于受保護措施面積基數加后期保護措施面積，反映保護措施面積消長變化，屬定量指標。數據來源：①重點預防區受保護措施面積的基數。以完成市、縣級“兩區”復核劃分成果數據為準；沒有進行劃分的，以省級“兩區”復核劃分成果為準。②后期受保護措施面積消長變化。采用調查、遙感、地面觀測方法，統計重點預防區林地、草地等受保護措施面積變化。賦值標準：重點預防區受保護措施面積維持不變或增加時得10分；減少時不得分。重點預防區內出現生產建設等項目征占地導致受保護措施面積減少時，其減少數量的合法性以具有法定審批權限部門出具的批復文件為準，合法減少的數量沖減基數面積，不計入考核的減少面積。

(2)水土流失預防相關工作情況。按發改、財政、國土、環保、農業及林業等水土保持相關部門(以下簡稱水土保持相關部門)規定(或下達任務)的預防監督任務逐項計算，屬定量指標。數據來源：水土保持相關部門提供的有關水土流失預防的規劃及總結、驗收等支撐性文件。賦值標準：水土保持相關部門等有關水土流失預防的規劃及政策的落實率90%～100%(含90%)的，得10分；落實率80%～90%(含80%)的，得8分；落實率70%～80%(含70%)的，得6分；落實率60%～70%(含60%)的，得4分；落實率60%以下的不得分。落實率指完成水土保持相關部門任務的個數÷有計劃任務的水土保持相關部門總個數。

(3)生產建設項目水土保持方案編報率。按規定由縣級以上水行政主管部門進行水土保持方案審批的生產建設項目，屬定量指標。數據來源：由市、縣級政府負責提供的轄區內開工建設的生產建設項目清單(包括項目名稱、建設地點、土建投資、征占地面積、挖填土石方總量、項目審批部門等)；市、縣級水行政主管部門生產建設項目水土保持方案審批公示清單。賦值標準：縣批以上的生產建設項目，水土保持方案編報率達到100%的，得10分；95%～100%(含95%)的，得8分；90%～95%(含90%)的，得6分；85%～90%(含85%)的，得4分；80%～85%(含80%)的，得2分；80%以下的，不得分。

5.2 水土流失綜合治理

水土流失綜合治理對應的二級指標是新增治理措施，其對應的三級指標包括三項。

(1)新增水土流失治理面積，屬定量指標。數據來源：年度新增水土流失治理面積任務。以上級及本級人民政府、水行政主管部門下達任務的文件(批件)為準；新增水土流失治理面積任務完成情況，以任務下達部門(或委托部門)當年驗收的數據(文件)為準。賦值標準：新增水土流失治理面積任務完成率達到100%的，得10分； 95%～100%(含95%)的，得8分； 90%～95%(含90%)的，得6分； 85%～90%(含85%)的，得4分； 80%～85%(含80%)的，得2分； 80%以下的，不得分。

(2)國家重點水土保持工程實施情況，屬定量指標。數據來源：編制完成的國家重點水土保持工程前期工作文本及審查意見；項目下達單位或受委托單位出具的驗收報告等支撐性文件。賦值標準：任務完成率達到100%的，得10分；95%～100%(含95%)的，得8分；90%～95%(含90%)的，得6分；85%～90%(含85%)的，得4分；80%～85%(含80%)的，得2分；80%以下的，不得分。

(3)相關水土流失治理項目實施情況，屬定量指標。數據來源：項目下達單位或受委托單位出具的驗收報告等支撐性文件。賦值標準：相關部門水土流失治理的計劃完成率達到100%的，得10分；95%～100%(含95%)的，得8分； 90%～95%(含90%)的，得6分； 85%～90%(含85%)的，得4分； 80%～85%(含80%)的，得2分； 80%以下的，不得分。

5.3 水土流失綜合監管

本類指標主要反映法律法規、文件政策規定職責履行情況，多為定性指標、復合指標。

5.3.1 組織領導

(1)水土保持規劃。數據來源：本級政府國民經濟和社會發展計劃；已編制完成的完整水土保持規劃文本；本級政府國民經濟和社會發展計劃、水土保持規劃審批文件。賦值標準：①水土保持內容納入本級政府國民經濟和社會發展計劃的，得3分；沒有納入的，不得分。②已編制完成完整的水土保持規劃并通過同級政府審批的，得4分；已完成編制但未經同級政府審批的或已完成的規劃基礎材料不完整的，得2分；未開展的，不得分。③有關基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、公共服務設施建設等方面的規劃中有水土流失預防和治理的對策和措施，并在規劃報請審批前征求本級人民政府水行政主管部門意見的，得3分；發生缺項的，酌情遞減。

(2)水土保持機構設置。數據來源：水土保持機構配備與執法任務相適應的專職監督管理人員的證明、支持性文件。賦值標準：配備與執法任務相適應的專職監督管理人員15人(含15人)以上的，得10分；5～15人(含5人)的，得5分；5人以下的，不得分。

(3)水土保持經費。數據來源：政府對水土流失治理、水土保持監測等業務經費的落實情況；市、縣級政府水行政主管部門關于水土保持補償費征收使用管理方面的工作總結。賦值標準：①政府對水土流失治理、水土保持監測經費足額到位的，得5分；沒有足額到位的，得3分；沒有撥付治理、監測經費的，不得分。②水土保持補償費足額到位，使用、管理合規的，得5分；水土保持補償費收繳80%(含80%)以上、沒有發生違規違紀現象的，得3分；水土保持補償費收繳80%以下、發生過嚴重違規違紀事件的，不得分。

(4)水土流失重點防治區劃定及公告。數據來源：已編制完成的市、縣級“兩區”復核劃分成果及政府公告等支撐性文件。賦值標準：已編制完成“兩區”復核劃分成果并公告的，得10分；未編制或未公告的，不得分。

(5)動態監測。數據來源：年度水土保持監測總結報告或專項工作監測報告完成情況。賦值標準：全面完成上級下達的本年度專項或區域水土保持監測工作任務的，得10分；未全面完成的，得5分；沒有開展的，不得分；沒有任務的，按6分計算。

5.3.2 水土保持制度建設

(1)水土保持目標責任制及獎罰制度。數據來源：市、縣級政府綜合考核責任書，政府與所屬水行政主管部門水土保持目標責任書，水土保持獎罰制度實施情況等支撐性文件、證明。賦值標準：①水土保持目標責任制納入同級人民政府綜合考核內容的，得5分；沒有納入的，不得分。②政府與所屬水行政主管部門簽訂水土保持目標責任書的，得3分；沒有簽訂的，不得分。③每年對水土保持工作中成績顯著的單位和個人，由縣級以上人民政府給予表彰和獎勵的，得2分；沒有表彰和獎勵的，不得分。

(2)管理制度建設。數據來源：市、縣級政府對國家和省級水土保持方針、法律法規、文件政策、管理制度等執行情況的總結、匯報材料；市、縣級政府發布的國家水土保持重點工程建設配套管理辦法。賦值標準：①全面貫徹落實國家、省級水土保持方針、法律法規、文件政策、管理制度，沒有發生違規違紀現象的，得6分；發生違規違紀事件的，不得分。②市、縣級人民政府按規定發布了國家水土保持重點工程建設配套管護等辦法并全面落實的，得4分；發布了辦法，沒有全面落實的，得2分；沒有發布的，不得分。

(3)鼓勵制度建設。數據來源：市、縣級人民政府發布的有關鼓勵社會力量參與水土流失治理的優惠政策。賦值標準：①市、縣級人民政府發布了鼓勵和支持社會力量參與水土保持工作等相關政策的，得2分；沒有發布的，不得分。②對單位和個人參與水土流失治理的，市、縣級人民政府發布了資金、技術、稅收等方面優惠政策的，得2分；沒有發布的，不得分。③市、縣級人民政府發布了鼓勵和支持承包治理“四荒地”，保護土地承包合同當事人的合法權益政策的，得2分；沒有發布的，不得分。④市、縣級人民政府發布了鼓勵和支持在水土流失的其他區域，采取下列有利于水土保持的措施(免耕、等高耕作、輪耕輪作、草田輪作、間作套種等；封禁撫育、輪封輪牧、舍飼圈養；發展沼氣、節柴灶，利用太陽能、風能和水能，以煤、電、氣代替薪柴等；從生態脆弱地區向外移民；其他有利于水土保持的措施)政策的，得2分；沒有發布的，不得分。⑤與高等院校和科研單位開展水土保持科學研究、試驗示范、成果推廣和技術服務的，得2分；沒有的，不得分。

5.3.3 監督執法

(1)生產建設項目監督執法。數據來源：生產建設項目監督執法工作總結報告；轄區內生產建設項目清單，督查次數(包括督查清單、記錄檔案等支撐性材料)。賦值標準：①對轄區內全部生產建設項目的每個環節全面履行督查職責，督查率達到100%的，得8分；履行督查職責不全面，督查率80%以上(含80%)的，得4分；督查率60%以上(含60%)的，得2分；督查率低于60%的，不得分。②水行政主管部門在監督執法過程中，無上級領導干預監督執法的，得2分；存在上級領導干預監督執法的，不得分。

(2)水土流失易發區、生態脆弱區監管。數據來源：受理和處理水土流失舉報事件的清單、處理結果及處理效果。賦值標準：在轄區內崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區，以及水土流失嚴重、生態脆弱的地區沒有發生法律禁止性活動(違法取土、采砂、采石，陡坡開荒、毀林毀草等)的，得10分；發生法律禁止性活動的，在法律法規規定時限內，水土流失事件處理率和恢復率達到100%的，得8分；處理率和恢復率在80%以上(含80%)的，得5分；處理率和恢復率低于80%的，不得分。

(3)水土流失事件舉報受理和處理處罰。數據來源：監督檢查；群眾舉報。賦值標準：通過監督檢查或群眾舉報的人為水土流失違法事件，按制度要求，及時進行制止、處理、處罰的，得10分；沒有及時發現，對人為水土流失違法事件的制止、處理、處罰超過規定期限的，得5分；對人為水土流失違法事件沒有發現、制止、處理、處罰的，不得分。

5.4 責任追究

5.4.1 扣分項

數據來源：群眾舉報、有關部門發布的水土保持重大責任事故通報、有關部門違規違紀情況通報等認定材料。扣分標準：市、縣級水土保持部門，發生水土保持重大責任事故或違規違紀案件，造成惡劣社會影響，被有關部門通報的，每發生1起扣5分，該項總扣分不超過20分。

5.4.2 “一票否決”項

數據來源：群眾舉報、有關部門發布的水土流失重大危害事件通報、生態損害事件調查報告等認定材料。“一票否決”標準：對各類自然保護區、重點生態功能區等生態環境敏感區域發生嚴重水土流失事件被國家通報批評的市、縣級政府水土保持工作，實行“一票否決”。

6 結論與討論

6.1 結 論

(1)本研究根據水土保持法律法規對水土流失重點防治區市、縣級政府的水土保持目標責任要求，對確定的甘肅省水土保持目標責任考核指標從水土保持工作目標導向、問題導向、發展不平衡和發展不充分4個方面進行了指標賦值、考核得分計算、考核等級劃分、考核結果應用，并對市、縣級水土流失綜合監管的責任分擔進行了研究，全方位探討了復雜條件下科學、合理、公正、公平進行水土保持目標責任考核的辦法。

(2)從同類研究中可以看出，水土保持目標責任考核指標體系，大同小異，基本穩定，但考核指標的內容(賦值)具有較強的地域性，且隨著水土保持工作的不斷推進、社會經濟的發展進步不斷向更高的層次、水平演化，指標的賦值標準越來越趨于整體化、科學化和透明化，也更有利于指導水土流失防治工作及水土保持工作落實情況。

6.2 討 論

(1)一個合理公正的水土保持目標責任考核結果，應具有明顯的正態分布特征，即考核結果為優秀、不合格的考核對象是少數，考核結果為良好、合格的是絕大多數，這樣的考核結果才能起到鼓勵先進、鞭策落后的效果。切忌過低的賦分標準導致考核對象均為優秀或者過高的賦分標準導致考核對象均為不合格的極端狀況發生，這兩種極端狀況均會導致考核結果失去意義。基于此，在初次制定年度的考核賦值標準(辦法)時，要對考核對象的各指標完成情況先行測評，準確把握各項指標值整體發展水平、分值分布區間，以確定合理的考核指標賦值標準。

(2)水土保持目標責任考核指標的賦值標準具有與時俱進的動態性。一個合理的賦值標準既要考慮指標目前的整體發展水平，又要考慮將來的提升空間，通過考核指標賦值水平的不斷提高，建立激勵機制，不斷引領落后單位趕超先進單位，不斷提升各級政府及水行政主管部門的水土保持工作質量和水平。

(參加該項研究工作的還有甘肅農業大學林學院張富研究員、胡彥婷研究生，甘肅省水利廳水土保持局王守俊高級工程師、曹喆高級工程師、陳天林工程師，特此致謝！)