黃山區集體林權流轉現狀、問題及對策

孟慶霞

摘 要：該文介紹了黃山區集體林權流轉現狀，分析了存在的主要問題，提出了推進黃山區集體林權流轉的對策建議。

關鍵詞：林權；經營權；現狀；對策；黃山區

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）12-0079-2

1 黃山區集體林權流轉基本情況

黃山區是安徽省21個重點山區縣之一，全區集體林地面積12.4萬hm2，集體林地中農村家庭承包使用林地面積11.6萬hm2，家庭承包經營率達94%。2006年黃山區在全省率先開展了集體林權制度改革，截至2007年底，全面完成了集體林地確權發證工作。集體林權主體改革完成后，黃山區又開展了林權流轉、林權抵押貸款、政策性森林保險、森林資源評估機構建設、新型經營主體培育、林業費金零征收理等一系列配套改革，有力促進了集體林權流轉和集體林業的發展。截至2017年底，全區集體林地流轉面積為1.93萬hm2，占集體林地面積的15.5%。其中，集體統管山流轉面積1266.67hm2，占集體統管山場面積的13.7%；林農家庭承包林地流轉面積1.74萬hm2，占林地家庭承包總面積的15%。流轉方式上，出租、轉包林地面積506.67hm2，占2.6%；入股合作面積3513.33hm2，占18.2%；轉讓林地面積1.53hm2，占79.2%。林業專業合作社、家庭合作林場、專業大戶、林業企業等新型林業經營主體迅速速發展到190個。

2 存在的主要問題

2.1 林地使用權內涵不明 黃山區林農家庭承包經營的集體林地其使用權轉流轉時一般均在合同上明確約定流轉期滿后林地使用權歸還林地承包人，流轉期間林農家庭與村組集體之間關于林地的承包關系不變，承包合同主體不變。因此，家庭承包林地其使用權流轉上實質上是保留林地承包權的基礎上的林地經營權流轉。但在林權登記管理上，黃山區一直按現行的全國統一式樣林權證分林地所有權、林地使用權、森林林木所有權、森林林木使用權等4種權利類型進行林權初始登記和林權流轉變更登記。林農的林地承包經營權流轉前后均籠統登記為林地使用權，不能有效體現林農保留林地承包權、流轉林地經營權的意愿和實際做法。

2.2 權益保護有待加強 一些林農流轉林權時，自身沒有準確估價的能力，又不進行森林資源資產價值評估，不選擇在林權流轉平臺上公開交易，致使確定林權流轉價格時存在一定的盲目性。村組或政府的不當參于也致使少數林農利益受損。一些林農將其林權流轉后，不愿信守合約，出現阻撓現林權權利人自主經營的行為，致使經營權權利人的權益受到損害。

2.3 監管困難 林權流轉雙方作為獨立的民事主體，往往不愿意主動接受林業部門的指導、監督，而是自行協商，造成合同不規范、權利義務不明，容易引發新的林權糾紛。

3 對策建議

3.1 實施“三權分置” 中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。黃山區應根據“三權分置”的要求進一步完善集體林權流轉的政策做法，推行林地承包權、經營權分離流轉。在國家、省未對林地經營權流轉證和經營權流轉登記管理做出統一規定前，流轉雙方當事人申請林權變更登記時，可采取以下具體做法：在流出方林權證變更登記欄內載明流出方保留土地承包權、流出土地經營權并注明流轉方式；在流入方林權證注記欄內載明證本所登林地使用權為林地經營權，林地承包權仍歸原承包人所有并注明流轉方式。將原來出租、入股、轉包等方式流轉林地經營權不辦理林權變更登記，林地經營權轉讓時注銷出讓方林地使用權，重新登記受讓方林地使用權的做法調整為細化林農承包林地使用權權能，使承包權、經營權分離并在流轉雙方林權證上明確記載，從根本上保護承包權、放活經營權，也為林業部門管理林權提供基礎保障。

3.2 厘清林地、林木權屬關系 林權所指對象包括林地和林木。林地上附屬的各類林木為動產，其所有權和使用權具有高度的統一性，而林地承包經營權是基于不動產形成的用益物權，集體林地經營權流轉與林木流轉如混為一談，則難以厘清相關法律關系。應當適應具體流轉實踐靈活多樣的實際，開展林地、林木權屬分離流轉，如發展林下經濟時可單純將林下空地的經營權進行流轉；開發利用商品林時，不論林地經營權以何種方式流轉，地表附屬的林木其所有權和使用權應當以轉讓方式進行流轉，切實保障經營者對林木或林產品的占有、處置、收益的權利。

3.3 開展“三變”改革 黃山區仍有0.73萬hm2集體林地未分山到戶，由農村集體經濟組織組建為林場統一經營管理。應當按照“資源變資產、資金變股金、農戶變股東”的“三變”改革要求，將集體林場的林權以股權形式量化到戶，股權證發放到戶，提高林農的財產性收入。“三權分置”改革前已經通過拍賣、公開協商等方式將集體林場發包給集體經濟組織成員以外的單位和個人的，為確保改革的延續性、穩定性，應待其承包期滿后，再按“三變”改革要求將股權量化到戶。

3.4 加強服務管理 發揮黃山區林權管理中心的做用，為林農提供林權流轉信息發布、森林資源資產評估、林權登記管理、林權檔案管理等服務。可通過減免費用的方式鼓勵引導林農到江南林業產權交易所、黃山區農村產權交易中心等公開市場上進行林權流轉交易，通過市場競爭形成流轉價格，保護林農利益。推廣使用集體林權流轉合同示范文本，加強林權流轉合同管理，引導流轉雙方當事人在基層林業站或林權交易平臺面簽合同。鼓勵林農通過經營權流轉發展農民林業專業合作社、家庭合作林場和股份制林場等林業合作組織，并在林業經營項目、政策性森林保險、林權抵押貸款、林業貸款貼息給予適當政策扶持和傾斜，促進林地聯合經營、規模經營。加強對林權流轉的監管，避免林權流轉后森林資源遭到掠奪式采伐利用等急功近利行為的發生；防止以流轉林權為名，從事其他商業性開發，改變林地用途；做好林權流轉過程中的糾紛的調處工作，確保不因林權流轉影響林區秩序的穩定。

3.5 完善集體林權制度 新時期推進集體林權流轉，應按照“三權分置”的要求在實踐中逐步理順農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在林權流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題。考慮“三權分置”改革現實中的復雜性，黃山區于2004年出臺的林權流轉管理暫行辦法和集體林權制度改革期間一些做法已不再適應現實需求。“三權分置”下，黃山區在林權流轉主體、程序、方式、范圍、林權登記、林權流轉報批備案、林權管理服務體系上需進一步深入探索，不斷總結經驗做法，逐步完善集體林權制度，促進集體林權流轉的健康、規范發展。

4 結語

推進集體林權的規范、有序流轉，是實現林業規模化、集約化經營，充分發揮集體林業生態、經濟和社會效益的的重要舉措。為更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益，應在“三權分置”理論指導下進一步完善集體林權流轉的具體做法，完善集體林權制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經營的格局。

（責編：張宏民）