尋找自我歸屬：我國行政審判法官的角色定位

小引：西方法治文明困惑？

2011年2月10日，作為行政法之母國，法國爆發了規模宏大的法官罷工事件，法院除了審理“極為緊急案件”外，幾乎所有法庭都被迫關閉，而且受著司法界引領，律師、檢察官、監獄工作者、警員等相繼參與 “集體鬧訪”，致使擴張成為全國性大罷工。追根求源，盡管引發罷工直接導火索是薩科奇總統就“萊迪西亞事件”對司法界的政治責難，但深層次上則凸顯出既有分權模式中的權力沖突現象以及社會發展環境下的經濟緊張困局。這充分表明：德沃金教授向世人描繪“法院是法律帝國的首都，法官則是帝國的王侯”的法治愿景，僅在邏輯意義上具有普適性。現實里，法治建設也常常遭遇坎坷，即便是法治底蘊深厚、法治生態良好的西方國家也難以擺脫政治窠臼和社會制約。西方成熟法治背景下，法官角色理想與現實境遇的沖突讓尚處于法治征程的我國法官更加迷惘，特別是言必稱法德的行政審判法官，產生了“我是誰”的心理困惑。筆者以為，正如自我認知需要從理想、傳統和現實等方面去發掘一樣，行政審判法官的自我歸屬也同樣如此。

政治品格踐行者

無論如何強調司法中立和審判獨立，政治與司法密切聯系與相互作用的客觀事實也難以撇清。撇開政治談司法注定只能是烏托邦式的理念構想。實踐中，“司法權離不開政治力量的支撐和保障。司法不能脫離政治而存在，司法只有充分發揮其政治功能，其功能才能真正顯現。”政治與司法這種千絲萬縷的聯系，即便在標榜司法政治中立的美國也難以完全做到。十年前，美國大選布什與戈爾相持不下，在佛羅里達展開激烈的計票戰，最后聯邦最高法院受理了這項政治性裁決，終止佛羅里達的重新計票，把布什送進了白宮。以至于很多人都說，布什不是選出來的，是最高法院任命的。

我國是一個講求政治傳統的國度，封建中央集權、多民族統一、儒家入世兼濟等思想理念深刻影響著統治階層及其官僚制度。中國共產黨作為帶領全國各族人民推翻壓制與剝削的政治組織，自建立之日起就將具有鮮明的政治綱領和政治路線，從而能夠凝聚、團結和影響著無數仁人志士為共同理想而奮斗，奪取革命和建設的勝利。可以說，講政治是中國共產黨立黨執政的基本經驗，政治與司法的緊密結合也就顯得理所當然。“為大局服務，為人民司法”工作主題的確立，反映著我國司法權的從屬人民的基本性質，同時也體現了司法服務全局，服務政治的基本宗旨。而作為審判權重要組成部分的行政審判權，其涉及到社會個體和政府之間關系的定位，與具有政治性的行政權具有密切的聯系，且無論其產生、內容及其作用對象均具有明顯的政治性，因此，我國行政審判權本質上是一種具有政治性的司法權力。作為實際執掌行政審判權的職業群體，應當同樣具備相當的政治品格和政治責任，即從權力制衡角度去探尋行政審判權的設立宗旨，監督公權行使；從利益平衡角度去維護行政相對方合法權益，保障私權救濟；從結構穩定角度去修復官民關系，實現政治和諧。實現上述政治品格，不是盲從于理論說教，而是要從辦理每一件行政案件，從化解每一起行政糾紛入手，以實實在在的踐行表露出來。

法律獨立適用者

“正如神父是圣經的真正解釋者，法官則是法律的真正解釋者。”將法律公正準確地解釋與適用是法官的首要職責，法律是法官行為的起點，也是其行為的終點。行政審判領域法官的法律適用具有兩個顯著特點：一方面，行政訴訟涉及法律法規龐雜，法律更新交替頻率快，訴訟中不但需要對行政機關執行法律進行審查，而且需要對法律本身給予效力層次的審查判斷，這種“二次適用法律”對法律解釋能力提出了更高層次的要求，致使行政審判法官在適用法律過程中，耗費的心力要多于其他專業領域的法官。另一方面，作為最接近憲政的行政訴訟，解決的不是平等相對人之間的利益紛爭，而是處于強勢地位的政府與普通民眾的爭議，其本質是國家權力體系相互制衡。司法審查過程中，法官對法律進行的解釋和適用，只能根據法律明文規定對行政行為效力進行評價，一般不得超越實在法作出價值評判，即便援用法律原則對行政行為合法性作出闡釋也被降至最低限度。而且，囿于行政權主導型國家治理模式的根深蒂固，行政審判法官適用法律和解釋法律還常常受到行政權的不當干預和限制，導致法律適用的自由度相比民商事領域大打折扣。

實質正義維護者

形式法治主義遵循實在法為基本原則，推崇規則至上，強調社會主體行為的形式合法性，極端表現就是“惡法亦法”的價值論斷；實質法治主義則提倡法律內在精神，追問實質合法性，追尋法律背后的道義原則的實現。而從法治發展軌跡看，人類文明已經完成或者正在經歷著由形式法治主義向實質法治主義轉型。實質法治主義的提倡對于行政審判具有直接現實的指導意義。

在行政訴訟中，由于職權主義模式推行和合法性審查原則固守，法官在審理和裁判案件中往往滿足于形式化的合規性效力判斷，對被訴行政行為背后的實體權益糾紛這一根源性問題缺乏必要關注，從而導致行政訴訟出現上訴率高、申訴率高、實體裁判率低、被告敗訴率低、發回重審和改判率低、服判息訴率低的“兩高四低”現象，這種形式正義難以實現案結事了、糾紛解決目標。因此，行政審判法官應當及時轉換思路，更新理念，以實現糾紛實質解決為主導目標，不斷創新審理機制和裁判方式，實現和維護實質正義。一是推進圓桌審理。改變訴辯對抗的緊張訴訟模式，通過營造平等、寬松、和諧的氣氛，引導當事人陳述實質爭議和核心訴求，通過雙向面對面溝通對話，達成諒解意見，促進實質糾紛解決。二是完善照準判決方式。根據最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第六十一條規定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理”。在立足原告同意前提下，可以在具體行政行為合法性審查過程中，對行政行為確審定的原告與第三人之間民事權益糾紛進行附帶查，促進行政糾紛和民事實體糾紛的一并處理。三是提倡適度協調化解。對于工傷等涉及群眾基本生存權益的案件，應當加大協調化解力度，從維護實體權益角度出發，盡力促成實體爭議的協調解決，減少當事人訟累，節約訴訟成本，實現實體公正。

社會管理參與者

在法治條件下，司法是國家運用法律管理社會的重要渠道和有效手段，人民法院在社會管理中具有不可替代的重要作用。人民法院的每一項審判工作，都是社會管理的重要內容，是通過司法手段、通過對司法事務的管理，實現對社會的管理。積極參與社會建設和社會管理創新，既是司法審判工作的一項重要內容，也是司法機關承擔的一項重要社會責任。“行政審判本身是一種獨具特色的社會管理手段，是社會管理職權體系中針對行政權的規制而形成的制度設計，是人民法院積極參與社會建設的有效方式。”作為執掌行政審判權的特定職業群體，行政審判法官應當創造條件開辟路徑，積極參與社會管理創新。筆者以為，行政審判法官參與社會管理創新的主要途徑是：一方面，嚴格落實司法審查職責，強化行政案件的審判和矛盾糾紛的協調化解，有效監督和維護行政機關社會管理行為。事實上，正是通過解決糾紛的活動，行政審判引導和規范著社會主體的行為，使憲法和法律的規定得以具體化。從這種意義上講，行政審判法官通過有效參與，形成和維護社會秩序，直接實現著社會管理目標。另一方面，具備能動意識，適度延伸和拓展行政審判職能，通過社會管理規范審查、社會治理機制把關、管理風險提示預警等方式，輔助作為社會管理核心主體的政府實現社會管理目標，減少和避免社會管理出現盲區和盲亂現象。

參考文獻

[1]參見《法國法官為何也罷工》，載《民主與法制》旬刊，2011年4月1日。

[2]江必新：《沒有獨立于政治的司法》，載《法制日報》2011年5月18日。

[3]參見向忠誠：《行政審判權：一種具有政治性的司法權力》，載《行政論壇》2007年第2期。

[4]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第435頁。

[5]參見江必新：《論實質法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學》2011年第6期。

[6]江必新：《拓寬行政審判職能 推進社會管理創新——行政審判在社會管理創新中的角色思考》，載《法律適用》2011年第3期。

作者簡介

徐冉，女，1984年出生，南京大學法學院法律碩士研究生。

（作者單位：南京大學法學院）