法治鄉(xiāng)村建設(shè)“村官”貪腐治理

付 焱，賈 念

（湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

1 問題的提出

習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)上明確提出要建設(shè)社會(huì)主義法治國家，全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略部署形成一個(gè)全民守法的國家面貌。同時(shí)，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，要深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，對(duì)任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀(jì)依法嚴(yán)懲，既要打老虎，也要打蒼蠅。鄉(xiāng)村作為法治中國建設(shè)的重要一環(huán)，更要加強(qiáng)法治建設(shè)。推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，是依法治國戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)，同時(shí)也是難點(diǎn)。其原因在于，作為人情與熟人社會(huì)，鄉(xiāng)村法治環(huán)境缺乏，村民法治意識(shí)不強(qiáng)，“信訪而不信法”的現(xiàn)象極為嚴(yán)重。同時(shí)作為鄉(xiāng)村治理的村干部，存在大量的嚴(yán)重不符合法律法規(guī)、黨風(fēng)黨建的行為，導(dǎo)致鄉(xiāng)村法治建設(shè)的根基不牢，難以有效全面推進(jìn)法治中國的建設(shè)。因此，建設(shè)法治中國，建設(shè)法治鄉(xiāng)村，懲治“村官”貪腐與破壞黨風(fēng)廉政行為迫在眉睫。

文章通過對(duì)湖南省監(jiān)察委員會(huì)官網(wǎng)中的監(jiān)督哨一欄中公布的兩千多個(gè)有關(guān)村官貪腐的事例進(jìn)行比較分析（2018年的數(shù)據(jù)不夠完整，未納入表格內(nèi)容），找出村官貪腐所存在的問題，并通過對(duì)問題進(jìn)行分析，找出懲治“村官”貪腐，推動(dòng)法治中國，法治鄉(xiāng)村建設(shè)建設(shè)的路徑。

表1 2014～2017年“村官”貪腐事例分析

表1中，違反工作職責(zé)作為一個(gè)大類，主要包括優(yōu)厚親屬、濫用職權(quán)、失職瀆職、違規(guī)辦理農(nóng)村低保、擅自發(fā)放補(bǔ)貼、違規(guī)收費(fèi)、為謀私利給群眾辦假證等行為；侵犯集體財(cái)產(chǎn)包括私分村集體財(cái)產(chǎn)、侵占村集體所有的土地違規(guī)建私房等行為；財(cái)務(wù)違紀(jì)包括未將有關(guān)款項(xiàng)及時(shí)入賬、套取截留民政特困補(bǔ)助，利用自購收據(jù)收款，用白條做支出憑證、私設(shè)“小金庫”自行賬外列支等行為；貪污行為包括貪污危改資金、貪污社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、貪污征地補(bǔ)償款、貪污惠農(nóng)改廁建廁工程款、危房改造補(bǔ)助金、民政救災(zāi)補(bǔ)助金、貧困戶補(bǔ)助金等行為；其他包括破壞社會(huì)管理秩序、酒駕、雇兇傷人等行為。

在湖南省紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)監(jiān)督哨欄目中公布的典型案例中，超過80%的案例涉及“村官”的貪污腐敗問題與違反黨風(fēng)廉政問題。其存在的問題有，首先，從上面的表格也可以看出“村官”貪腐的形式多種多樣，如違法工作職責(zé)、侵占集體財(cái)產(chǎn)、貪污、財(cái)務(wù)違紀(jì)、違規(guī)操辦酒席等行為頻發(fā)。其中尤以與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的違法違紀(jì)行為最為突出，包括侵占集體財(cái)產(chǎn)、貪污、財(cái)務(wù)違紀(jì)、挪用資金等行為。其次，村官的貪污和腐敗行為多集中在扶貧領(lǐng)域，如在貪污行為中，貪污危改資金、貪污社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、貪污征地補(bǔ)償款、貪污惠農(nóng)改廁建廁工程款、危房改造補(bǔ)助金、民政救災(zāi)補(bǔ)助金、貧困戶補(bǔ)助金。涉及扶貧項(xiàng)目多，涉案資金大，且與群眾切身利益息息相關(guān)，危害最大。再次，對(duì)于違法違規(guī)主體，有村黨支部書記、副書記、村支部委員、村秘書、村委會(huì)主任、副主任、村會(huì)計(jì)、村婦女主任、村委委員、村治違專干、村小組組長(zhǎng)等。涉案主體的類型也是多樣，存在相互合作，協(xié)同作案的情形。其中，村委會(huì)主任和村黨支部書記涉案數(shù)目最多，存在村支部書記和村主任協(xié)同作案、村黨支部書記和村秘書協(xié)同作案、村黨支部書記和村委委員協(xié)同作案、村會(huì)計(jì)和村委會(huì)主任協(xié)同作案、村會(huì)計(jì)和村婦女主任協(xié)同作案的情形。最后，對(duì)于涉案的金額來說，大小不一。如在財(cái)務(wù)違紀(jì)類行為中，懷化市接龍鎮(zhèn)臥龍村，私設(shè)小金庫，賬外總支出達(dá)到64.0376萬元；而在湘鄉(xiāng)市栗山鎮(zhèn)大順村村主任黃建高的財(cái)務(wù)違紀(jì)中，在2009年至2014年違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律累計(jì)達(dá)3萬元。在貪污類行為中，湘鄉(xiāng)市棋梓橋鎮(zhèn)泥溪村黨支部書記萬國平將本應(yīng)該由自己支出的5000元由村上抗旱經(jīng)費(fèi)中支出，構(gòu)成貪污；而在韶山市楊林鄉(xiāng)石屏村村主任胡紅軍的貪污案中，胡紅軍采用不法手段，為石屏村多補(bǔ)償征拆款30多萬元，并以感謝費(fèi)為由，用白條從村財(cái)務(wù)支出14萬元，胡紅軍將其中5萬元收入自己口袋，構(gòu)成5萬元的貪污金額。

2 “村官”貪腐問題的成因分析

2.1 內(nèi)在原因

法治思維和法治傳統(tǒng)的缺失。大師費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》有一章“無訟”中談到，在鄉(xiāng)土社會(huì)中，人們之間發(fā)生糾紛時(shí)，不主張采用法律和訴訟來解決問題，而是利用鄉(xiāng)土社會(huì)中有威望，道德高尚的“長(zhǎng)者”利用倫理和道德來進(jìn)行調(diào)解。訴訟至法院，是人情冷漠，有違祖宗教導(dǎo)的體現(xiàn)，不符合人情社會(huì)和熟人社會(huì)解決問題的方式。這一思想，在現(xiàn)在的農(nóng)村社會(huì)依舊存在?！按骞佟弊鳛楝F(xiàn)代農(nóng)村中有威望的“長(zhǎng)者”，在村里享有很大的威望，人們遇事喜歡先找村委會(huì)進(jìn)行調(diào)解和協(xié)商，由村委會(huì)進(jìn)行決斷。帶來的弊端是對(duì)于村委會(huì)的行為，無從監(jiān)督和規(guī)制。在出現(xiàn)”村官”貪腐問題時(shí)，村委會(huì)既是裁判又是運(yùn)動(dòng)員，村民無從監(jiān)督村委會(huì)的行為。并且受到傳統(tǒng)思想的影響，村民遇到自己的權(quán)益受到損害時(shí)，要么選擇向“強(qiáng)權(quán)”低頭，息事寧人，要么去政府部門上訪。

“村官”自身素質(zhì)不高。從以上表格可知，”村官”還存在涉毒和涉賭的行為，且該行為在”村官”貪腐行為中所占比例并不低。這一現(xiàn)象說明了一部分”村官”自身素質(zhì)并不高。由于鄉(xiāng)土傳統(tǒng)，”村官”往往有村莊中有一定威望和影響的人擔(dān)任，而所謂的威望和影響并不是指能力，指的是與多數(shù)村民之間的關(guān)系以及家族的影響力相關(guān)。導(dǎo)致選出來的”村官”更注重的是謀一己之私利，利用手中掌握的權(quán)利為自己的親朋好友大開方便之門。群眾意識(shí)的缺乏，為人民服務(wù)的意識(shí)自然減弱，導(dǎo)致村民權(quán)利受損，法治中國和法治鄉(xiāng)村的建設(shè)受阻。

2.2 外部原因

立法規(guī)定不夠完善。首先，是對(duì)于”村官”的選舉，盡管法律規(guī)定村民委員會(huì)是村民通過民主決議大會(huì)選舉產(chǎn)生。但是對(duì)于具體的操作程序并無明確規(guī)定，對(duì)于具體的操作流程、公式要求、對(duì)被選舉”村官”的要求都無具體規(guī)定。法律對(duì)鄉(xiāng)村的財(cái)務(wù)管理制度缺乏規(guī)定，沒有健全和完整的鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理制度。造假賬、白條入賬等財(cái)務(wù)違紀(jì)現(xiàn)象嚴(yán)重。即使村民對(duì)”村官”違法行為有所意識(shí)，但是很難找到證據(jù)來進(jìn)行證明。對(duì)于具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民，法律規(guī)定是年滿十八周歲沒有被剝奪政治權(quán)利的人。但是，在實(shí)際選舉過程中，選民名單公示中，也并未嚴(yán)格依照該規(guī)定來執(zhí)行。對(duì)于符合上述條件卻并未納入選舉人員中的村民，如何維權(quán)、救濟(jì)自己的選舉權(quán)，法律也并無具體規(guī)定。

監(jiān)管體系不夠完備。首先是法律監(jiān)督存在漏洞，”村官”作為基層群眾自治組織中的管理者，不隸屬于公務(wù)員系統(tǒng)，不受《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》的約束。事前法律規(guī)定存在的漏洞，導(dǎo)致事前監(jiān)管不到位，只能是在村民利益受到損害情況下，對(duì)于”村官”的某些違法行為司法部門才能進(jìn)行法律制裁。其次，與”村官”行為直接掛鉤的是村民的利益。但是，在鄉(xiāng)土社會(huì)中，受傳統(tǒng)文化的影響，人情比利益更重要。而且在農(nóng)村地區(qū)，存在許多的留守老人和兒童或者是一些自身文化素質(zhì)并不高的年輕人，相對(duì)于”村官”來說，處于弱勢(shì)地位，維權(quán)意識(shí)缺乏和維權(quán)能力不足。導(dǎo)致其本應(yīng)行使的監(jiān)督職責(zé)如同虛設(shè)。最后是作為直接監(jiān)管者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對(duì)村里事務(wù)缺乏了解，甚至是為了使自己的命令能夠得到落實(shí)和謀取自身的利益情況下，存在于”村官”相互勾結(jié)的情況。

懲處措施不夠完善。對(duì)于國家工作人員和國家機(jī)關(guān)工作人員的貪腐行為，《刑法》以及黨章黨規(guī)作出了規(guī)定，具有極強(qiáng)的威懾力。但是對(duì)于”村官”違法違規(guī)行為，一無明確具體的法律規(guī)定，二是懲罰措施過于松散，不能體現(xiàn)威懾效果。如在上述”村官”違紀(jì)違法的典型案例中，只有觸犯了貪污犯罪，才有可能將其涉嫌的犯罪問題移送司法機(jī)關(guān)。而在其他類型的犯罪中，如違反工作職責(zé)、違規(guī)操辦酒席，一般是予以黨內(nèi)警告處分，更進(jìn)一步則是撤銷黨內(nèi)職務(wù)、開除黨籍、罷免其職務(wù)的處罰，并未涉及到司法措施。由于農(nóng)村財(cái)務(wù)制度不明確，相關(guān)違法違紀(jì)涉案金額不高，導(dǎo)致案情復(fù)雜，取證較難，往往無法對(duì)其實(shí)施處罰，更加助長(zhǎng)了一部分”村官”實(shí)施違法違紀(jì)行為的囂張氣焰。更有甚者，對(duì)于一些非黨員”村官”，實(shí)施了違法違紀(jì)之后，并無相應(yīng)有威懾性的措施予以制裁，最多是返還財(cái)務(wù)、罷免其職務(wù)。懲罰力度不夠完善，導(dǎo)致違法的成本過低，”村官”違法現(xiàn)象屢禁不止。

3 法治鄉(xiāng)村建設(shè)的治理路徑

3.1 提升”村官”自身文化素養(yǎng)和法律素養(yǎng)

對(duì)于選拔上的”村官”，要加強(qiáng)自身文化素養(yǎng)的培育，加強(qiáng)高尚文化素養(yǎng)建設(shè)。在處理村務(wù)之余，多花時(shí)間在讀書上面，培養(yǎng)自己高尚的節(jié)操和人文關(guān)懷。通過在村內(nèi)開展學(xué)習(xí)和研究落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的活動(dòng)，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，樹立正確的權(quán)力觀，培養(yǎng)為群眾服務(wù)的精神。同時(shí)，也要提高選舉”村官”的門檻，鼓勵(lì)和支持有志有識(shí)青年入村發(fā)揮才干，建設(shè)新農(nóng)村。實(shí)施法律下鄉(xiāng)進(jìn)村戰(zhàn)略，擴(kuò)大普法宣傳，定期開展法治宣傳教育，可以采用模擬法庭的模式，生動(dòng)形象再現(xiàn)違法”村官”違法后果，讓“村官’直面感受違法所帶來的后果，更加促進(jìn)其尊法守法的自覺性。

3.2 建立完備的立法體系

首先是明確”村官”的法律地位，是將其類比于公務(wù)員進(jìn)行管理，類比于黨員進(jìn)行管理，還是另設(shè)一種制度專門管理”村官”，在所不問，重點(diǎn)是要將”村官”納入法律明確規(guī)制的范圍中來，使得法治中國和法治鄉(xiāng)村的建設(shè)落到基層、落到實(shí)處。其次是對(duì)于村官的選舉制度與罷免制度進(jìn)行一個(gè)明確而又具體的解釋，可以是在《中華人民共和國村委會(huì)組織法》中加入新的內(nèi)容，也可以是采用司法解釋的形式進(jìn)行明確，明確選舉程序具體流程和選舉權(quán)受到侵害時(shí)采用何途徑進(jìn)行救濟(jì)。最后是要健全法律對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)制。絕大部分與”村官”有關(guān)的犯罪其產(chǎn)生的原因都在于鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)制度規(guī)定不明晰。依靠法律加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理，要做到對(duì)何人管賬、如何管賬、對(duì)村集體的每一筆的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行明細(xì)和公開。只有建立起完整的鄉(xiāng)村法治的選舉機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和管理機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)好法治鄉(xiāng)村的建設(shè)。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)督制約體系的建設(shè)

強(qiáng)化監(jiān)督制約體系的建設(shè)重點(diǎn)有三，其一是加強(qiáng)上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委、紀(jì)委對(duì)”村官”的監(jiān)督，實(shí)行責(zé)任倒追制度。作為上級(jí)機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)確保自己下達(dá)的命令得到落實(shí)，并對(duì)反饋的結(jié)果及時(shí)進(jìn)行檢查監(jiān)督，明確落實(shí)好資金使用情況、項(xiàng)目的落實(shí)情況，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域的資金使用情況進(jìn)行公示。對(duì)于黨委和紀(jì)委，要敢于履行自己的職責(zé)，進(jìn)行黨風(fēng)廉政建設(shè)，對(duì)于出現(xiàn)的”村官”腐敗案件，要敢于與惡勢(shì)力斗爭(zhēng)，要敢于進(jìn)行查處，要敢于追究責(zé)任，并將相關(guān)違法違紀(jì)情況和處理結(jié)果進(jìn)行公示，對(duì)于履職不力的有關(guān)人員，要進(jìn)行責(zé)任追究和處分。其二是村內(nèi)監(jiān)督，村內(nèi)監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。落實(shí)村內(nèi)監(jiān)督最有效的辦法是增強(qiáng)村民的法治觀念和權(quán)利觀念，培育村民的法治思維。讓村民真切感受到選舉”村官”的行為與自己的切身利益息息相關(guān)。從而行使好自己的選舉權(quán)。采用合法又合理的方式行使監(jiān)督權(quán)，需要在村內(nèi)設(shè)立村民監(jiān)督委員會(huì)，由不在村內(nèi)擔(dān)任任何職務(wù)的村民組成。村民監(jiān)督委員會(huì)的成員要敢于為了自己和他人的利益行使好監(jiān)督職權(quán)。這樣便于監(jiān)督權(quán)的高效行使。其三是自我監(jiān)督和”村官”之間相互監(jiān)督。自我監(jiān)督是首要監(jiān)督，對(duì)”村官”道德要求極高。要求”村官”不僅要不斷加強(qiáng)自身的黨風(fēng)廉政建設(shè)，而且要不斷增強(qiáng)自律意識(shí)。加強(qiáng)”村官”之間的監(jiān)督，要做到加強(qiáng)民眾黨員、村支部黨員對(duì)黨支部書記的監(jiān)督。加強(qiáng)外駐”村官”和本村”村官”之間的監(jiān)督。

3.4 完善預(yù)防機(jī)制，加大懲治力度

無懲戒措施或懲戒措施不力，都將導(dǎo)致”村官”違法的情形泛濫。首先要對(duì)”村官”違法的定罪和量刑進(jìn)行法律上的明確規(guī)定?？梢酝ㄟ^具體的法律規(guī)定也可以通過司法解釋的形式明確”村官”違法的后果。法律就好比一把利劍，時(shí)刻懸在”村官”頭頂，提醒”村官”違法違紀(jì)所帶來的嚴(yán)重后果。其次要對(duì)”村官”違法違紀(jì)行為”零容忍“，發(fā)現(xiàn)一起，懲治一起，并且要及時(shí)進(jìn)行處理和曝光，加大對(duì)將要想要違法”村官”內(nèi)心的威懾作用，加大上級(jí)政府和黨委、紀(jì)委對(duì)”村官”違法違紀(jì)行為的重視。最后，對(duì)于已經(jīng)查處的”村官”違法違紀(jì)行為，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，要制定有針對(duì)性的整治計(jì)劃。對(duì)于達(dá)到一定數(shù)量和金額的違法違紀(jì)行為，不能只給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告、開除黨籍、撤銷黨內(nèi)職務(wù)的的懲處，更要毫不手軟的移送司法部門進(jìn)行法律制裁。只有加大對(duì)”村官”違法的懲戒力度，才能使”村官”從內(nèi)心敬畏法律、尊重法律、遵守法律，發(fā)揮法治的威懾作用，才能真正將法治鄉(xiāng)村和法治中國的建設(shè)落到實(shí)處。

作為農(nóng)業(yè)大國，立國之本在于農(nóng)。在當(dāng)今時(shí)代，要屹立于世界民族之林，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域又在于鄉(xiāng)村振興，而鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)法治鄉(xiāng)村的建設(shè)。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，關(guān)鍵在于，懲治”村官”貪腐。本文立足于全面推進(jìn)依法治國的背景，從案例入手，理清”村官”貪腐類型和存在的問題。通過對(duì)”村官”貪腐形成的內(nèi)外部原因進(jìn)行分析，提出要從”村官”自身文化素養(yǎng)和法治素養(yǎng)、立法體系的完善、監(jiān)督制約體系的建設(shè)和對(duì)”村官”加大懲處力度四個(gè)方面推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的法治化。