法治鄉村建設“村官”貪腐治理

付 焱，賈 念

（湖南師范大學，湖南 長沙 410006）

1 問題的提出

習近平總書記在黨的十八屆四中全會上明確提出要建設社會主義法治國家，全面推進依法治國戰略部署形成一個全民守法的國家面貌。同時，黨的十八屆四中全會決定提出，要深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀依法嚴懲，既要打老虎，也要打蒼蠅。鄉村作為法治中國建設的重要一環，更要加強法治建設。推進鄉村法治建設，是依法治國戰略實施的重點，同時也是難點。其原因在于，作為人情與熟人社會，鄉村法治環境缺乏，村民法治意識不強，“信訪而不信法”的現象極為嚴重。同時作為鄉村治理的村干部，存在大量的嚴重不符合法律法規、黨風黨建的行為，導致鄉村法治建設的根基不牢，難以有效全面推進法治中國的建設。因此，建設法治中國，建設法治鄉村，懲治“村官”貪腐與破壞黨風廉政行為迫在眉睫。

文章通過對湖南省監察委員會官網中的監督哨一欄中公布的兩千多個有關村官貪腐的事例進行比較分析（2018年的數據不夠完整，未納入表格內容），找出村官貪腐所存在的問題，并通過對問題進行分析，找出懲治“村官”貪腐，推動法治中國，法治鄉村建設建設的路徑。

表1 2014～2017年“村官”貪腐事例分析

表1中，違反工作職責作為一個大類，主要包括優厚親屬、濫用職權、失職瀆職、違規辦理農村低保、擅自發放補貼、違規收費、為謀私利給群眾辦假證等行為；侵犯集體財產包括私分村集體財產、侵占村集體所有的土地違規建私房等行為；財務違紀包括未將有關款項及時入賬、套取截留民政特困補助，利用自購收據收款，用白條做支出憑證、私設“小金庫”自行賬外列支等行為；貪污行為包括貪污危改資金、貪污社會撫養費、貪污征地補償款、貪污惠農改廁建廁工程款、危房改造補助金、民政救災補助金、貧困戶補助金等行為；其他包括破壞社會管理秩序、酒駕、雇兇傷人等行為。

在湖南省紀檢監察網監督哨欄目中公布的典型案例中，超過80%的案例涉及“村官”的貪污腐敗問題與違反黨風廉政問題。其存在的問題有，首先，從上面的表格也可以看出“村官”貪腐的形式多種多樣，如違法工作職責、侵占集體財產、貪污、財務違紀、違規操辦酒席等行為頻發。其中尤以與財產有關的違法違紀行為最為突出，包括侵占集體財產、貪污、財務違紀、挪用資金等行為。其次，村官的貪污和腐敗行為多集中在扶貧領域，如在貪污行為中，貪污危改資金、貪污社會撫養費、貪污征地補償款、貪污惠農改廁建廁工程款、危房改造補助金、民政救災補助金、貧困戶補助金。涉及扶貧項目多，涉案資金大，且與群眾切身利益息息相關，危害最大。再次，對于違法違規主體，有村黨支部書記、副書記、村支部委員、村秘書、村委會主任、副主任、村會計、村婦女主任、村委委員、村治違專干、村小組組長等。涉案主體的類型也是多樣，存在相互合作，協同作案的情形。其中，村委會主任和村黨支部書記涉案數目最多，存在村支部書記和村主任協同作案、村黨支部書記和村秘書協同作案、村黨支部書記和村委委員協同作案、村會計和村委會主任協同作案、村會計和村婦女主任協同作案的情形。最后，對于涉案的金額來說，大小不一。如在財務違紀類行為中，懷化市接龍鎮臥龍村，私設小金庫，賬外總支出達到64.0376萬元；而在湘鄉市栗山鎮大順村村主任黃建高的財務違紀中，在2009年至2014年違反財經紀律累計達3萬元。在貪污類行為中，湘鄉市棋梓橋鎮泥溪村黨支部書記萬國平將本應該由自己支出的5000元由村上抗旱經費中支出，構成貪污；而在韶山市楊林鄉石屏村村主任胡紅軍的貪污案中，胡紅軍采用不法手段，為石屏村多補償征拆款30多萬元，并以感謝費為由，用白條從村財務支出14萬元，胡紅軍將其中5萬元收入自己口袋，構成5萬元的貪污金額。

2 “村官”貪腐問題的成因分析

2.1 內在原因

法治思維和法治傳統的缺失。大師費孝通在《鄉土中國》有一章“無訟”中談到，在鄉土社會中，人們之間發生糾紛時，不主張采用法律和訴訟來解決問題，而是利用鄉土社會中有威望，道德高尚的“長者”利用倫理和道德來進行調解。訴訟至法院，是人情冷漠，有違祖宗教導的體現，不符合人情社會和熟人社會解決問題的方式。這一思想，在現在的農村社會依舊存在。“村官”作為現代農村中有威望的“長者”，在村里享有很大的威望，人們遇事喜歡先找村委會進行調解和協商，由村委會進行決斷。帶來的弊端是對于村委會的行為，無從監督和規制。在出現”村官”貪腐問題時，村委會既是裁判又是運動員，村民無從監督村委會的行為。并且受到傳統思想的影響，村民遇到自己的權益受到損害時，要么選擇向“強權”低頭，息事寧人，要么去政府部門上訪。

“村官”自身素質不高。從以上表格可知，”村官”還存在涉毒和涉賭的行為，且該行為在”村官”貪腐行為中所占比例并不低。這一現象說明了一部分”村官”自身素質并不高。由于鄉土傳統，”村官”往往有村莊中有一定威望和影響的人擔任，而所謂的威望和影響并不是指能力，指的是與多數村民之間的關系以及家族的影響力相關。導致選出來的”村官”更注重的是謀一己之私利，利用手中掌握的權利為自己的親朋好友大開方便之門。群眾意識的缺乏，為人民服務的意識自然減弱，導致村民權利受損，法治中國和法治鄉村的建設受阻。

2.2 外部原因

立法規定不夠完善。首先，是對于”村官”的選舉，盡管法律規定村民委員會是村民通過民主決議大會選舉產生。但是對于具體的操作程序并無明確規定，對于具體的操作流程、公式要求、對被選舉”村官”的要求都無具體規定。法律對鄉村的財務管理制度缺乏規定，沒有健全和完整的鄉村財務管理制度。造假賬、白條入賬等財務違紀現象嚴重。即使村民對”村官”違法行為有所意識，但是很難找到證據來進行證明。對于具有選舉權和被選舉權的村民，法律規定是年滿十八周歲沒有被剝奪政治權利的人。但是，在實際選舉過程中，選民名單公示中，也并未嚴格依照該規定來執行。對于符合上述條件卻并未納入選舉人員中的村民，如何維權、救濟自己的選舉權，法律也并無具體規定。

監管體系不夠完備。首先是法律監督存在漏洞，”村官”作為基層群眾自治組織中的管理者，不隸屬于公務員系統，不受《公務員法》和《行政監察法》的約束。事前法律規定存在的漏洞，導致事前監管不到位，只能是在村民利益受到損害情況下，對于”村官”的某些違法行為司法部門才能進行法律制裁。其次，與”村官”行為直接掛鉤的是村民的利益。但是，在鄉土社會中，受傳統文化的影響，人情比利益更重要。而且在農村地區，存在許多的留守老人和兒童或者是一些自身文化素質并不高的年輕人，相對于”村官”來說，處于弱勢地位，維權意識缺乏和維權能力不足。導致其本應行使的監督職責如同虛設。最后是作為直接監管者的鄉鎮政府。對村里事務缺乏了解，甚至是為了使自己的命令能夠得到落實和謀取自身的利益情況下，存在于”村官”相互勾結的情況。

懲處措施不夠完善。對于國家工作人員和國家機關工作人員的貪腐行為，《刑法》以及黨章黨規作出了規定，具有極強的威懾力。但是對于”村官”違法違規行為，一無明確具體的法律規定，二是懲罰措施過于松散，不能體現威懾效果。如在上述”村官”違紀違法的典型案例中，只有觸犯了貪污犯罪，才有可能將其涉嫌的犯罪問題移送司法機關。而在其他類型的犯罪中，如違反工作職責、違規操辦酒席，一般是予以黨內警告處分，更進一步則是撤銷黨內職務、開除黨籍、罷免其職務的處罰，并未涉及到司法措施。由于農村財務制度不明確，相關違法違紀涉案金額不高，導致案情復雜，取證較難，往往無法對其實施處罰，更加助長了一部分”村官”實施違法違紀行為的囂張氣焰。更有甚者，對于一些非黨員”村官”，實施了違法違紀之后，并無相應有威懾性的措施予以制裁，最多是返還財務、罷免其職務。懲罰力度不夠完善，導致違法的成本過低，”村官”違法現象屢禁不止。

3 法治鄉村建設的治理路徑

3.1 提升”村官”自身文化素養和法律素養

對于選拔上的”村官”，要加強自身文化素養的培育，加強高尚文化素養建設。在處理村務之余，多花時間在讀書上面，培養自己高尚的節操和人文關懷。通過在村內開展學習和研究落實習近平新時代中國特色社會主義思想的活動，加強黨風廉政建設，樹立正確的權力觀，培養為群眾服務的精神。同時，也要提高選舉”村官”的門檻，鼓勵和支持有志有識青年入村發揮才干，建設新農村。實施法律下鄉進村戰略，擴大普法宣傳，定期開展法治宣傳教育，可以采用模擬法庭的模式，生動形象再現違法”村官”違法后果，讓“村官’直面感受違法所帶來的后果，更加促進其尊法守法的自覺性。

3.2 建立完備的立法體系

首先是明確”村官”的法律地位，是將其類比于公務員進行管理，類比于黨員進行管理，還是另設一種制度專門管理”村官”，在所不問，重點是要將”村官”納入法律明確規制的范圍中來，使得法治中國和法治鄉村的建設落到基層、落到實處。其次是對于村官的選舉制度與罷免制度進行一個明確而又具體的解釋，可以是在《中華人民共和國村委會組織法》中加入新的內容，也可以是采用司法解釋的形式進行明確，明確選舉程序具體流程和選舉權受到侵害時采用何途徑進行救濟。最后是要健全法律對鄉村財務管理制度的規制。絕大部分與”村官”有關的犯罪其產生的原因都在于鄉村財務制度規定不明晰。依靠法律加強對鄉村財務管理，要做到對何人管賬、如何管賬、對村集體的每一筆的財務收支進行明細和公開。只有建立起完整的鄉村法治的選舉機制、運行機制和管理機制，才能實現好法治鄉村的建設。

3.3 強化監督制約體系的建設

強化監督制約體系的建設重點有三，其一是加強上級鄉鎮政府和黨委、紀委對”村官”的監督，實行責任倒追制度。作為上級機關，鄉鎮政府應當確保自己下達的命令得到落實，并對反饋的結果及時進行檢查監督，明確落實好資金使用情況、項目的落實情況，對重點項目和重點領域的資金使用情況進行公示。對于黨委和紀委，要敢于履行自己的職責，進行黨風廉政建設，對于出現的”村官”腐敗案件，要敢于與惡勢力斗爭，要敢于進行查處，要敢于追究責任，并將相關違法違紀情況和處理結果進行公示，對于履職不力的有關人員，要進行責任追究和處分。其二是村內監督，村內監督是最有效的監督。落實村內監督最有效的辦法是增強村民的法治觀念和權利觀念，培育村民的法治思維。讓村民真切感受到選舉”村官”的行為與自己的切身利益息息相關。從而行使好自己的選舉權。采用合法又合理的方式行使監督權，需要在村內設立村民監督委員會，由不在村內擔任任何職務的村民組成。村民監督委員會的成員要敢于為了自己和他人的利益行使好監督職權。這樣便于監督權的高效行使。其三是自我監督和”村官”之間相互監督。自我監督是首要監督，對”村官”道德要求極高。要求”村官”不僅要不斷加強自身的黨風廉政建設，而且要不斷增強自律意識。加強”村官”之間的監督，要做到加強民眾黨員、村支部黨員對黨支部書記的監督。加強外駐”村官”和本村”村官”之間的監督。

3.4 完善預防機制，加大懲治力度

無懲戒措施或懲戒措施不力，都將導致”村官”違法的情形泛濫。首先要對”村官”違法的定罪和量刑進行法律上的明確規定。可以通過具體的法律規定也可以通過司法解釋的形式明確”村官”違法的后果。法律就好比一把利劍，時刻懸在”村官”頭頂，提醒”村官”違法違紀所帶來的嚴重后果。其次要對”村官”違法違紀行為”零容忍“，發現一起，懲治一起，并且要及時進行處理和曝光，加大對將要想要違法”村官”內心的威懾作用，加大上級政府和黨委、紀委對”村官”違法違紀行為的重視。最后，對于已經查處的”村官”違法違紀行為，及時總結經驗和教訓，要制定有針對性的整治計劃。對于達到一定數量和金額的違法違紀行為，不能只給予黨內嚴重警告、開除黨籍、撤銷黨內職務的的懲處，更要毫不手軟的移送司法部門進行法律制裁。只有加大對”村官”違法的懲戒力度，才能使”村官”從內心敬畏法律、尊重法律、遵守法律，發揮法治的威懾作用，才能真正將法治鄉村和法治中國的建設落到實處。

作為農業大國，立國之本在于農。在當今時代，要屹立于世界民族之林，經濟發展是關鍵。經濟發展的重點領域又在于鄉村振興，而鄉村振興關鍵在于實現法治鄉村的建設。建設法治鄉村，關鍵在于，懲治”村官”貪腐。本文立足于全面推進依法治國的背景，從案例入手，理清”村官”貪腐類型和存在的問題。通過對”村官”貪腐形成的內外部原因進行分析，提出要從”村官”自身文化素養和法治素養、立法體系的完善、監督制約體系的建設和對”村官”加大懲處力度四個方面推動鄉村治理的法治化。