經濟欠發達地區農村“三留守”問題特點及對策建議

郭亞莉

（寧夏社會科學院綜合經濟研究所 寧夏 銀川 750021）

農村“三留守”群體一直是社會關注的焦點問題，并成為當前和今后一段時期內一個綜合性、整體性的社會問題。“健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系”是十九大報告針對“三留守”問題提出的重要環節。目前，全面建成小康社會已經進入“倒計時”，而寧夏仍有41.8萬貧困人口，其中，包含大量的“三留守”貧困人口，所以，解決好農村“三留守”問題已經成為十九大以來保障和提高民生水平的重要一環。

一、寧夏農村“三留守”群體現狀

“三留守”即農村留守兒童、農村留守婦女、農村留守老人群體。隨著城鎮化發展，農村人口大量向城鎮轉移就業，逐漸出現農村留守兒童、留守婦女、留守老人現象，并成為農村突出的社會現狀。本文在2016年民政部對農村“三留守”人員摸底排查范圍的界定以及大量的問卷調查和訪談的基礎上，對寧夏農村“三留守”人員進行界定和研究。

截至2016年7月，寧夏農村（除銀川市下轄三區兩縣外）共有“三留守”人員18095人。從群體規模看，留守兒童4749人，占三留守群體總人數的26.24%；留守婦女4420人，占24.43%；留守老人8926人，占49.33%。在三留守人員中，留守老人占比重最大。

（一）從區域分布看

三留守人口由貧困的中南部山區向川區遞減。固原市三留守人數最多，為6722人，留守人口主要分布在隆德縣、彭陽縣、西吉縣、原州區、涇源縣。中衛市三留守人口次之，共計5573人，主要分布在海原縣和中寧縣；吳忠市有4203人，主要分布在紅寺堡開發區、同心縣和鹽池縣；石嘴山市和銀川市的“三留守”人員較少，主要分布在移民遷入鄉鎮。

（二）從年齡構成看

留守兒童以6—16歲為主體，占留守兒童總數的77%，其中6—13歲占比最高，占64%，14—16歲兒童占留守兒童總數的13%，0—5歲（含5歲）兒童占23%。留守婦女年齡在35—45歲的婦女占33.5%，45—60歲和25—35歲的留守婦女人數幾乎一樣多。寧夏農村留守老人大多年齡在60—79歲之間，占93.5%，80歲以上的高齡老人僅占6.5%。

（三）從文化水平看

留守兒童主要以小學生為主體，占留守兒童總數的一半。留守婦女的文化程度較低，初中及以下學歷占99.3%，其中小學占66.5%，文盲占9.9%；高中及以上學歷僅占0.7%。留守老人受教育程度最低，文盲占比重達50.9%，小學文化程度占46.8%，初高中文化僅占2.7%。

（四）從收入來源看

寧夏農村的“三留守”群體主要集中生活居住在自然環境較差，生存條件惡劣、自然資源匱乏的中南部貧困地區，其家庭突出表現為收入低下。打工收入是“三留守”家庭收入的主要來源。

二、寧夏農村“三留守”問題的特點

（一）“未富先老”的特征明顯

在寧夏農村的三留守人員中，留守老人是最大的留守群體，占三留守總人數的49.33%；而且留守老人占同齡人比重也大，占1.8%，遠遠大于留守兒童（0.5%）和留守婦女（0.55%）占同齡人的比重。隨著城市化、工業化的發展，農村年輕勞動力以上學、就業、創業、務工等各種形式走出農村，其中大部分工作在城市，生活在城市，已經完全融入城市。農村則留下了文化素質偏低，年齡偏大的人群，造成了農村老年人口的比重遠大于城市的現實。據《2017年寧夏農村社會藍皮書》的研究成果顯示，2012年寧夏就已經進入人口老齡化社會，近年來，寧夏60歲以上人口增加速度加快，而農村經濟社會發展步伐遲滯，尤其是留守老人經濟收入低下，明顯呈現出未富先老的特征。

（二）留守群體與當地經濟發展水平呈負相關關系

寧夏農村的“三留守”人員主要集中中南部貧困地區，即固原市的五個縣區、中衛市的海原縣及中寧縣的移民遷入鄉鎮，吳忠市的紅寺堡開發區、同心縣及鹽池縣等貧困縣區。這些區域自然環境差，資源匱乏，經濟社會發展滯后、農民人均收入水平低，年輕勞動力更多選擇外出就業以增加家庭收入，所以，這些區域的“三留守”人口比重較大。充分說明區域經濟社會越落后，三留守群體越大。

寧夏農村“三留守”情況統計表單位：人，%

（三）留守家庭多為貧困家庭

寧夏尤其是中南部山區是資源約束性地區，也是三留守人員較為集中的地區。調查發現，農村留守家庭突出表現是家庭收入低下。問卷統計顯示，42%的留守婦女家庭、64%的留守兒童家庭和34.9%的留守老人家庭經濟收入來源主要都依靠打工收入獲得。“三留守”貧困戶在農村精準扶貧建檔立卡中占比高、困難多。

（四）潛在的性別比失衡

據研究表明，從父母帶子女外出務工性別選擇看，父母外出務工如果有能力帶孩子一同前往，他們更傾向于帶男孩。從寧夏農村留守兒童性別看，男性留守兒童占53.6%，男孩占比重較大。主要原因是傳統觀念男孩偏好對生育的持續影響，可以肯定地說，未來的“男光棍”更加集中于偏遠貧困地區，將強化貧困群體的弱勢地位，影響人口與經濟、社會、資源、環境協調和可持續發展。

（五）留守家庭的成員始終處于缺席、流動和分離狀態

留守群體的家庭始終處于不完整狀態，家庭形態表現為流動性、多樣化特點。其中多樣化主要表現為1.父母均缺席，由留守兒童和老人共同組成的隔代家庭；2.父或母有一人留在家鄉，另一人在就業地與家鄉來回跑動的流動家庭；3.純粹的留守兒童家庭或留守老人家庭，等等。流動性不僅僅表現為空間上的家庭遷徙含義，即家庭在流出地和流入地之間，或者在不同打工城市之間的空間流動，也表現為時間上和形式上的家庭變動含義，

例如家庭成員分批、分時段向流入地的遷移，以及家庭成員根據在城市的就業狀況、流入地生活成本以及孩子和老人的照料需求、孩子上學的政策和目標取向等而在不同城市間遷移，或者在城鄉之間候鳥式往返而形成的彈性或鐘擺式的家庭流動形式[1]。

（六）落后的文化倫理觀念對留守婦女的影響明顯

隨著大規模的農村剩余勞動力外出打工，大部分女性受“男主外、女主內”傳統性別分工模式的影響，滯留在農村，女性勞動力成為農業生產的主要承擔者。越是貧窮的地區，資源環境的承載能力越弱，男性勞動力外出人數越多，農村經濟女性化越明顯。

留守婦女長期受落后的文化倫理觀念的影響，已經形成自己特定的行為規則、生活方式和價值觀念，且不容易改變。這種聽天由命的消極無為人生觀；安貧樂道、得過且過，“等、靠、要”的生活觀；重男輕女、多子多福的生育觀等等文化論理傳統不僅有強大的影響力與代際傳遞性，而且對社會生活的各個方面產生直接作用和影響，甚至影響社會經濟、政治和文化的快速發展。

（七）貧困代際傳遞的可能性

社會化伴隨每個人的一生，兒童成長期是社會化過程的關鍵時期，社會化過程在兒童啟蒙成長階段角色認知、角色表現以及價值觀念的形成，對一生的發展具有極其重要的作用。肖富群通過實證研究認為，留守兒童與非留守兒童總體上沒有顯著性差異，但“留守”經歷在個別社會化指標上給留守兒童帶來了較大影響。民族地區留守兒童因生長環境的特殊性，其社會化過程面臨著一些令人擔憂的困境。[2]社會結構性的差距在貧困家庭非常顯著，留守兒童在起點就出現了無可挽回的劣勢。如果不能從根本上保障留守兒童的權益、解決留守兒童的問題，貧困將可能代代傳遞。

據搜狐教育《為什么民工的孩子還是民工？斯坦福經濟學家告訴你真相！》一文提到“一半的農村兒童智力發育遲緩”、“一半的中國的小孩在農村，那么以后就有三成的勞動力智力發展緩慢。這些智力偏低的人，他們念完或者念不完初中，即使念完認知程度也維持在小學畢業之下”，“因為認知不夠！不懂得繼續讀書、學習、查資料，沒有與時俱進更新知識的意識，只能依靠老輩子傳下來的方法。這就是死循環”[3]。筆者認為調查結果雖然危言聳聽，但是，這種現象在農村確實存在，貧困的代際傳遞可能性確實不容忽視。

三、解決農村“三留守”問題的對策建議

（一）加快推進城鄉一體化改革

推進城鄉一體化改革是解決農村留守群體問題的根本。各級政府要抓住城鄉綜合改革的有利時機，積極推進城鄉一體化。尤其是要加快教育、衛生、文化、社會保障等基本公共服務城鄉統籌改革，不斷改善農村經濟社會環境，緩解農村“留守群體”問題。

1.深化戶籍改革，淡化由戶籍身份帶來的一系列城鄉居民區別待遇，以公平為核心制定有關各項政策，降低農民工和家屬進入城市和在城市居住、生活、就學、就業、就醫等的經濟成本，促進農民工由個體轉移向舉家轉移的轉變。

2.深化農村土地制度改革。在完成農村土地確權工作的基礎上后，健全農村土地規范流轉機制，促進土地適度規模經營。建立農村產權自愿有償退出轉讓機制。積極探索推進農村宅基地改革、農村集體土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市制度改革，以促進土地節約集約利用。

3.進行農民工進城創業就業政策改革，實現農民工由季節性轉移向永久性轉移的轉變。深入推進城鄉統籌社會保障制度、醫療制度、工資制度、補貼制度改革，實現農民工身份、職業和地位的轉變。

4.進行城鄉公共資源配置改革，實現城鄉教育、衛生、文化等基本公共服務一體化。只有實現了城鄉一體化發展，才能使農村農村“三留守”群體的數量減少，讓進城農民工有一個完整的家庭。

（二）推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置

改革開放以來，我國農村的土地、勞動力、資金等要素向城市單向流動。農村逐漸成為兒童、婦女、老人留守的家園，農業規模難以擴大，綜合效益難以提高。所以要促進城鄉要素雙向流動。

1.推動公共服務均等化。各級政府要加大對農村教育、文化、交通、水利、醫療等投入，根據美麗鄉村、全域旅游等項目建設，開展新農村建設。

2.引導精英能人返鄉，強化人才保障。西方人口遷移理論重視勞動者自身在整個轉移、流動過程中的地位和角色。從微觀層面上解釋了影響勞動力轉移的內在因素和外在因素。勞動力內在因素的影響主要有，一是人的個性差異是形成收入差別的潛在力量。二是性格和思維方式在改變生活地域的判斷上同樣起作用。三是勞動者自身的能力和素質會從主觀上影響勞動力轉移的結果，一般而言，能力強和綜合素質高的人傾向于轉移和流動。在外出創業的人士中不乏成功的精英能人，若能引導他們回鄉創業不僅可以帶來投資、信息和經驗，而且能帶領農民脫貧致富，振興農村經濟。所以，要進一步完善返鄉農民創業扶持優惠政策，注重發揮農村致富能人的示范作用，各級組織要善于發現、培養、宣傳一批有經濟頭腦、勇于創業、善于經營的能人，加大對能人的培養和扶持力度，帶領更多的貧困農村走上脫貧致富的路子。

3.鼓勵農民成立農村綜合性合作經濟組織。在解決農村經濟中生產和流通深層次矛盾、提高農民進入市場的組織化程度、增加農民收入等等方面發揮不可替代的作用。

（三）大力發展縣域經濟和農村經濟

調查發現，留守群體普遍希望農村經濟和縣域經濟有較大發展，留守老人的子女，留守兒童的父母親、留守婦女的丈夫均能就近務工就業，既保證了家庭收入的增加，又能保證家庭的完整性，減少因長時間遠距離外出務工給家庭帶來的各種問題。所以，加快縣域經濟和農村經濟發展是解決農村留守群體問題的根本舉措。

1.統籌城鄉發展。縣域要促進新型城鎮化、工業化、信息化和農業現代化同步發展。積極發展高新技術產業、第三產業、現代農業等。將南部山區的自然地理資源、歷史人文資源和綠色生態資源轉化為休閑旅游產業。引導農村發展現代農業、休閑觀光農業及鄉村旅游，讓農民家庭在自家門口、自家土地上掙到錢。

2.建立綠色發展。綠色發展是發展方式和生活方式的轉變，要樹立生態環境就是財富的理念。在推進工業化的同時，重點進行生態工業園區的建設和發展，通過循環經濟實現污染零排放。強調人與自然和諧共生，加大力度保護青山綠水的自然環境。

3.實現共享發展。堅持“以人為本”的理念，以共建促共享。實現基本公共服務均等化，努力通過教育等實現機會平等。縮小收入差距，通過精準扶貧，促進貧困地區與全國同步建成小康社會。

4.探索培育康養小鎮。康養是健康、養老的統稱，康養小鎮是指以康養產業為中心形成的關聯城市建設、生態環境、民風民俗、科技信息、文化教育、社會安全等行業的綜合產業小鎮，是人類精神文明和物質文明發展的集中體現。[4]充分發揮寧夏的生態資源，選擇生態條件優越的小村鎮培育生態養生型康養小鎮，以生態環境為基礎，以健康養生、休閑旅游為核心，重點建設養生養老、休閑旅游、生態種植等健康產業。[4]不僅可以解決寧夏本地養老問題，也可以吸引外地養老產業進入，從而帶動當地經濟發展，解決農村“三留守”問題。

（四）加強協作，建立留守群體關愛服務長效機制

針對農村留守人員，建立政府督導驗收、相關部門分工協作，社會參與的關愛服務長效機制，是解決農村留守群體問題的基礎。當前農村留守群體的工作主要由民政、婦聯、教育、財政、衛生、公安、文化等部門承擔，經常會出現職責不清、落實不力的現象。因此，要加強統籌，建立起政府主導、各部門協作的聯動機制，長期、穩定、有效地進行關愛服務行動，有效解決“三留守人員”所面臨的困境及突出問題。例如，目前，村里雖然建立了“兒童之家”、“老飯桌”，單憑現在的運作和管理方式，根本無力解決留守兒童的學習問題和留守老人的吃飯等等類似問題，農村留守問題均需要有關部門同力協作，建立留守群體關愛服務長效機制。

（五）全方位實施精準扶貧

留守家庭的產生大多是因為家庭經濟窮困，外出務工就是為增加家庭收入。因此，針對貧困的留守家庭要實施更加有力的扶貧政策，其一，扎實做好精準施策，因村因戶因人制定幫扶措施，多給貧困群體致富的政策和建議，調動他們的主觀能動性。其二，扎實做好產業扶貧，通過生態特色產業發展，增強貧困群眾造血能力，帶動貧困群眾增收致富。其三，通過信貸支持、普惠服務、創新扶貧產品等方式，扎實開展精準扶貧。其四，扎實推動健康扶貧，著力解決群眾看病貴、看病難以及因病致貧問題。其五，進一步完善貧困村基礎設施、改善農村生產生活環境。其六，解決好貧困村集體經濟空殼化的問題，增強村級組織的凝聚力和服務群眾的能力。

（六）充分開發利用農村留守婦女人力資源

新農村就要培養新型農民，促進農民的全面發展。面對農業女性化的現實，重視開發利用留守婦女人力資源，對農村經濟社會的建設發展將會產生積極的影響。

必須增強婦女的主體意識和參與能力，最充分地調動廣大婦女建設新農村的積極性、主動性和創造性，讓她們轉變“自我邊緣化”觀念，推動貧困地區農村經濟社會的持續快速發展。要把全面提高婦女素質、促進婦女全面發展作為新農村建設的重點。既要不斷提高婦女的文化教育水平和勞動技能水平，又要提高婦女參政議政的水平，同時還要注意培養和提高婦女的思想道德素質、民主法制意識等，

加大教育培訓力度，提高婦女綜合素質。從調研可以看出，留守婦女文化程度比較低，對現狀很無奈，也很茫然。要改變這種現狀，一是要從教育入手，以村民小組為單位開辦文化課培訓班，向她們傳授文化知識，提高文化素質，增加留守婦女對社會的了解和認識程度，為她們打開認識社會的窗戶，從而改變她們的思維方式和思維習慣。二是要扎實開展技能培訓，針對農村留守婦女業余時間和農業季節變化特點，制定專項培訓計劃，安排專項經費，把婦女培訓與陽光培訓、農業生產實用技術培訓、職業技能培訓、就業培訓、生態移民區勞動力培訓和農村轉移勞動力培訓結合起來，分類、分層次舉辦一些適合當地特色的實用技術培訓班，讓留守婦女掌握專業知識和技能，增強自我發展的能力。

（七）重視教育對留守兒童的重要性

農村留守兒童的教育、生活、發展問題是當前和今后一段時期內存在的一個嚴重問題。目前，政府對留守兒童教育問題仍然重視不夠，一些對農村留守兒童的關心、關愛和關注僅僅表現在形式上和口號上，對實質性的問題解決依然不足。我們必須要重視和實現城鄉教育資源公平，教育是孩子未來的希望和機會。

要充分發揮學校教育的主體作用。保證留守兒童公平接受教育，學校要加強對留守兒童學習、生活、安全等方面的管理。其一，對留守兒童進行日常管理。從留守兒童的學習、心理健康、衛生習慣和體質等各方面加強管理。其二，開展豐富多彩的各項的活動，豐富留守兒童的生活。其三，加強與留守兒童的家長的聯系，及時發現和解決留守兒童家庭變化對孩子的影響。其四，為了激勵教師對留守兒童教育付出的努力，農村學校應該將留守兒童教育工作納入績效考核管理中，對工作突出的班主任、教師和其他工作人員要給予一定的物質獎勵。加強農村寄宿制學校建設。繼續加大對農村學校寄宿條件改善的投入力度，建設中要切實按照教育部、衛生部聯合印發的《農村寄宿制學校生活衛生設施與管理規范》中規定的農村寄宿制學校建設標準建設。按一定比例配備專門的生活教師。同時加大對農村貧困寄宿生資助的力度，

建立協作機制。對農村留守兒童的幫助和輔導是專業化的工作，并不是每個成年人都能勝任的工作，應該有專業人士去開展。目前，寧夏以政府購買服務的方式引入專業社工的形式，并沒有達到預期的效果。建議由民政與教育部門協同為各村的“兒童之家”配備老師，加強對留守兒童學習、生活、安全等方面的管理，教育部門負責派出合格的教師，民政部門可以按留守兒童學生人數給輔導教師付一定津貼，以破解各村只有場地無輔導能力的窘境，真正解決留守兒童的需求。積極組織“青年志愿者”和大中專學生參與農村留守兒童的教育工作。只有政府、部門、社會和家庭各方協同努力才能為留守兒童創造一個健康成長的良好環境。

（八）深入創新探索農村養老機制

目前，農村的老齡化程度遠高于城市，而且農民工老齡化趨勢明顯。據寧夏統計局研究顯示，2016年，寧夏40歲以上農民工所占比重比2013年上升了8.6個百分點。近年來，全國多地在探索推進農村綜合改革試點的進程中，將農村老年人“以地養老、以權養老”作為農村土地經營管理制度改革試驗的重要內容。2017年8月16日，中央電視臺對山東濱州博興縣的農村“以地養老”的創新實踐進行了報道，說明農村養老問題的緊迫性。寧夏平羅縣從2014年開始，在農村探索“以地養老”、“以權養老”的養老機制，目前已經取得了一系列的經驗，下一步需要繼續探索創新完善各項保障機制，各級政府不僅要加大對農村養老改革的支持力度和投入力度，繼續完善養老設施，而且在農村養老創新探索中一定要防范經營風險，以破解農村養老難題。同時，在有條件的地方，探索培育以健康養老為特點的康養小鎮，以解決寧夏本地養老問題。