開放數據背景下的文檔管理探析

周文泓

摘要：立足開放數據背景探索文檔管理發展旨在明確檔案領域數字轉型方向與策略。本文以理論構建法基于開放數據內涵，明確對文檔管理的主要影響點，并通過梳理相應的文檔管理研究與實踐明晰尚需完善之處。由此，本文提出開放數據背景下的文檔管理應當拓展對數據的管理、建設參與協作并行的主體機制、基于開放數據本質優化文檔管理模式、為適應開放數據的文檔管理提供保障措施。

關鍵詞：開放數據文件管理檔案管理檔案利用

Abstract： Study on archives management in the background of open data aims to identify direc？ tions and strategies of digital transformation of ar？ chives field. The paper took the method of theory building to understand effects open data have on records management. With analysis of research and practice progress of records management for open data， some disadvantages were discovered. Thus， the paper proposed that records manage？ ment adapting to open data should expand manage？ ment of data， establish more participation and col？ laboration mechanism， optimize records manage？ ment based on essence of open data， and take measures to support records management adapt？ ing to open data.

Keywords： open data； archives managements； records management； archives access

引言

當前，開放數據已成為我國政府基于政務信息資源提升國家治理能力的關鍵行動，無論是信息資源的維護還是相應管理工作的開展無一不與文件、檔案部門的工作密切關聯。這在檔案領域有了一定程度的實踐，例如英國國家檔案館在公共部門信息開放中強調要將數據納入，也有專門的數據庫檔案專題；美國國家檔案與文件署也將開放數據作為其開放政府計劃中的重點任務。

研究領域亦有一定成果。一方面，圍繞政府信息公開和大數據的相關研究為將文檔管理與開放數據關聯奠定了基礎，例如倡導在大數據背景下文檔管理應有的新型管理思維[1]，信息公開方面的研究也為在開放政府框架下優化檔案機構工作提供建議[2]。另一方面，也有部分研究直指開放數據背景下的文檔管理。這類研究主要從兩大層面提出檔案領域應當充分參與開放數據的項目與行動：一是指出數據應當納入文檔管理的范疇。[3]二是提出文檔管理的理論與方法可為開放數據提供有效指導，這既包括在開放數據過程中幫助構建真實可靠、高價值的數據資源體系[4]，也涉及檔案部門積極將檔案進行數據挖掘以參與開放數據行動[5]。這一部分的研究未成系統，但也顯示了開放數據背景下探索文檔管理的必要性與空間，有待進一步明確開放數據是什么、與文檔管理的相互關系、如何在開放數據的框架下開展文檔工作等。

因而，本文將基于開放數據的內涵梳理開放數據與文檔管理的相互關系，應用文獻調研與案例研究呈現開放數據框架下的文檔管理行動進展，最后立足當前開放數據提出的挑戰來探討文檔管理發展方向。

一、開放數據對文檔管理的影響

（一）開放數據內容概覽

開放數據是開放政府的組成，它不僅是開放政府的行動構件，也秉承了開放政府透明、參與、協作的理念。[6]隨著理論研究與實踐的深入，開放數據頗具規模，從概念層到行動層都形成相對統一的認識與實踐，主要體現為：

1.以數據為核心，即開放數據要共享和利用的是一手的原始記錄，這就將其同信息公開區分開來。從數據屬性來看，其內容、形式、背景都與信息有一定區別，也在是否加工與解讀上與信息形成差異。

2.開放擁有雙層含義，既是屬性也是行動。一方面是指數據要具有開放的特征，從內容到形式保證數據能夠在合法合規框架內得到最大的共享與利用。例如，依據開放政府工作組的提議，開放數據應當具備八項特征才能稱之為開放：完整、一手、及時、可獲取、可機讀、非歧視性、非私有、免于授權。另一方面則指開放行動，開放不僅要共享數據，而且要實現數據的開發與利用。[7]

3.開放數據已形成相對一致的行動框架：第一，制度建設，包括國家戰略、行動計劃、管理規范等從頂層設計到具體規范對開放數據予以規劃、協調和指導。第二，組織架構優化，例如設置數據管理機構以統籌與落實開放數據行動。第三，數據平臺建設，以作為共享與開發數據資源的入口以及互動交流平臺。

（二）開放數據對文檔管理的影響要點

開放數據由此影響著文檔管理的發展變化，這些影響點也成為文檔管理在開放數據背景下的探索方向。

一方面，隨著數據成為業務活動形成與利用的重要形式的記錄，那么在全程管理框架下，同樣處于信息管理領域，開放數據既可能拓展文檔管理范疇并促進其優化發展，也可能給予弱化文檔管理的話語權。由此，需要考慮：（1）隨著數據成為業務活動中重要形式的記錄，文檔管理是否需要將數據作為更重要的那部分記錄進行管理，如何升級對檔案的認知與界定，這些數據的形成、采集、整合、鑒定、開發、利用如何同現有的文檔管理的流程如捕獲、歸檔、鑒定等相融合，文檔管理如何促進數據資源的建設以及開放，文檔管理方法是否也會受到數據管理的影響發生變化以及如何變化；（2）隨著開放數據的深入，各地紛紛成立數據或數據管理部門，機構內也在建立數據中心。在這種背景下，檔案機構與數據機構能否建立更好的協作以及競爭關系，檔案機構是否會獲得數據歸檔管理的權力，如若可以，那么和數據機構如何協同，如若不能，檔案機構是否面臨危機以及如何解決？例如，2016年2月 18日浙江省的《浙江省促進大數據發展實施計劃》，其示范工程之一由檔案局牽頭，提出加強大數據歸檔管理，制定大數據歸檔范圍、標準，建立統一歸檔平臺，促進大數據證據保全、長期保存和再利用，這需要檔案部門探索如何升級優化相應的歸檔框架、機制與方法。

另一方面，檔案機構也是需要開放數據的主體，如何開放數據也是促進其業務工作的重要方面。那么，在開放數據背景下：（1）檔案機構如何以數據形式提供檔案利用，是僅針對檔案資源中本身就以數據形式存在的那部分記錄還是要將檔案進行數據化處理以提供更加豐富的數據資源；（2）檔案工作中會形成哪些數據，檔案機構的開放數據包括這些數據的共享嗎，開放數據平臺與檔案信息資源平臺是什么關系；（3）隨著要求以數據形式來開放信息資源，那么是否在檔案資源的建設中會要求在接收之前就盡量以數據形式形成？前文所提的浙江省檔案局也提出加強數字檔案館（室）建設，推進檔案數據聚合，構建查閱利用檔案數據服務平臺，完善檔案數據共享開放標準。

二、開放數據驅動下的檔案研究與實踐

上述的那些問題在檔案領域已有一定程度的探索，這在理論與實踐層面均有成果。

（一）理論研究進展

理論層面已有研究提出，開放數據優化有賴于數據資源的質量，亦要檔案機構作為開放主體參與開放數據行動。在開放數據資源的構建上，文檔管理理論與方法可以幫助從管理原則、流程、架構、規范等方面提升數據質量，這需要文檔管理充分參與到開放數據的全生命周期。國外學者認為盡管開放數據的政策中更多地使用信息和數據這樣的提法，但這些信息與數據理當納入文檔管理的框架。[8]數據應用層面，可通過文檔控制的方法提供高質量和可信任的數據，例如基于ISO15489標準等以文檔管理的要求提供數據的位置、背景和歷史等信息來提升數據質量。[9]再如，開放數據將促進數據資源的增長，這些資源的保存與處置提出諸多管理挑戰如保管期限的設定，文檔的有機聯系以及可靠性、準確性、真實性要求都可為數據保管期限表的制定提供借鑒：不會保存所有數據；期限的設定要依賴對業務流程的分析，可推薦使用《ISO/TR 26，122：信息與記錄——文檔的工作流程分析》[10]。

同時，檔案機構成為開放數據的主體也得到倡導，這開放政府框架下開展檔案工作的延伸[11]。研究提出，由檔案館、圖書館等公共事業單位搜集、整理和保管的信息也是重要的一部分，這些單位要積極開放數據[12]。一方面，基于開放數據、大數據、數字人文提出檔案信息資源的開發與利用的策略，數據形式的資源構建與管理方法得到提倡。另一方面，聚焦當前檔案機構的開放數據實踐，從制度建立、平臺建設、數據資源構建等方面解析美國、英國、新西蘭等國的開放數據案例，從而相應優化策略[13]。

總的來說，目前的理論探索有一定成果，但如何基于開放數據要求做好數據的檔案化管理有待頂層設計、組織架構、系統開發、流程再造等更多方面的明確與設計。升級優化檔案開放利用工作的研究也尚需形成相對全面系統的實施方案。

（二）實踐探索的成效

實踐層面，多個國家的檔案機構都在探索開放數據的最佳實踐。以NARA為例，其聯邦公報辦公室致力于形成和公開高品質的元數據，為了最終用戶能賦予其新的用途。在和政府出版局的合作中，發行了聯邦法規的電子代碼的XML版本。在和總務管理局的合作中，聯邦注冊登記局將得到機構組織目錄，因此他們可以創建和發布與美國聯邦政府一致的機讀原格式數據。

在我國，北京、浙江、貴州、深圳、青島、武漢、濟南、哈爾濱、佛山、東莞都在各地的開放數據平臺上線了相關數據，或是關于檔案機構本身的數據如館藏地址、三公經費一類的數據集，或是以數據形式共享一些檔案資源如館藏目錄，涵蓋公共服務、機構團體、教育科技、社保就業、企業登記監管、社會發展、資質認定等主題。

然而，當前各檔案機構的開放數據并不成熟。一方面，開放數據行動并不全面：（1）制度建設不完善，未形成立足文檔管理的開放數據的頂層設計、行動規劃、具體方案、規范指南等。（2）檔案館藏中數據形式的記錄沒有全面的共享，這很大程度上受限于數字化工作，11個地方只開放了75個數據集。例如，北京市檔案局在目前北京市整體的開放數據中只提供了關于北京市國家綜合檔案館的數據集，這并沒有做到以開放數據的形式共享檔案信息資源。（3）開放數據沒有在檔案平臺建設中凸顯，未提供方便的入口獲取開放數據。另一方面，開放數據的成效有限，體現為沒有得到用戶足夠的關注和利用。例如，11個地方的75個數據集截止2018年4月15日只有2052次的下載量。

三、開放數據背景下文檔管理的適應性策略

目前，文檔管理與開放數據的結合較為有限，從上述的分析與總結來看，還需在如下方面深入探索以更好適應開放數據這一大趨勢：

第一，拓展對數據的管理。開放數據呈現的是數據在社會發展過程中發揮著越來越大的作用，在互聯網、物聯網等技術推動下持續增長的數據正從數量和價值上成為越來越重要的記錄，數據亟待可信管理。這意味著文檔管理需要將數據作為重要對象，一方面，拓展對數據的檔案化管理范圍，從業務價值以及未來的研究價值等多方面考察當前數據資源從背景、形式與內容，擴大對數據的歸檔管理范圍。另一方面，在全程管理框架下及時參與數據管理，將文檔管理的要求嵌入于數據的形成、采集、處理、整合等全流程中。

第二，建設參與協作并行的主體機制。隨著數據科學逐漸成為一門學科，實踐中數據機構與部門紛紛設立，文檔管理如何同數據管理形成良好的協作與競爭關系需要多方面的探索，開放數據是重要方向。文檔管理在開放數據中應當明晰同數據管理的界限，明確理論與方法上的交集以及差異，從而在實踐中明晰二者在組織架構中的權責與相互關系。例如，數據部門可主要支持現行數據的采集和挖掘，檔案部門可提供價值判定標準、方法以及保管方面的支持以積極參與開放數據資源的建設工作，甚至可在數據質量的管控上起一定的主要作用。此外，在信息資源平臺建設上，開放數據平臺與檔案信息資源平臺可相互補充。

第三，基于開放數據本質優化文檔管理模式。開放數據是共享與利用的統一，它以多元特征的數據資源為基礎。對文檔管理而言，不僅是通過參與數據治理來促進開放數據工作，亦可通過開放數據在管理、技術、文化等方面的要求來實現文檔管理的優化升級。例如，以完整、一手、及時、可獲取、可機讀、非歧視性、非私有、免于授權為要求的開放數據將促進文檔管理在保障數據真實性、完整性、安全性、有用性上進行更多研究，以利用為目的的開放數據是促進文檔管理如何在更加開放的框架下進行流程再造，及時參與數據的檔案化管理更是為檔案資源建設提供了數據化的基礎以促進資源的豐富化和深度的價值挖掘。

第四，為適應于開放數據的文檔管理提供保障措施。從我國國家層面的戰略來看，開放數據已在局館長會議等報告中得到倡導，成為國家檔案局科技項目2018選題之一。從制度層面來看，在這樣的趨勢下，除戰略引導，還需從政策到規范指南的保駕護航，從而可幫助檔案工作人員明確文檔管理在開放數據背景下文檔管理工作需要調整之處，更能明晰如何在實際工作中如何參與開放數據工作。例如，數據歸檔指南的制定或是檔案機構開放數據目錄清單的確認都是需要落實于制度中。同時，技術層面的保障亦是必要，這需要從平臺建設、系統開發、輔助工具設計上基于已有的文檔管理系統針對開放數據的要求進行一定調整與優化。

1本文在全程管理理念之下將文件、檔案進行整體論述，為方便表述，統稱文檔.

參考文獻：

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作者單位：四川大學公共管理學院