新一輪脫貧退出中的問題與對策

郭曉鳴 曾旭暉

截至2017年底，四川省88個貧困縣中已有20個縣成功摘帽，全省脫貧攻堅工作取得了決定性進(jìn)展。但是，作為國家扶貧開發(fā)攻堅任務(wù)最繁重的地區(qū)之一，四川省依然面臨著貧困面寬、量大、程度深等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2018年初，習(xí)近平總書記來川視察期間，對四川脫貧攻堅取得的重大進(jìn)展給予了充分肯定，同時在專門召開的精準(zhǔn)脫貧座談會上，強(qiáng)調(diào)“要清醒認(rèn)識把握打贏脫貧攻堅戰(zhàn)面臨任務(wù)的艱巨性，清醒認(rèn)識把握實(shí)踐中存在的突出問題和解決這些問題的緊迫性”。當(dāng)前，在新一輪脫貧退出中，四川省2018年計劃摘帽30個縣，脫貧攻堅進(jìn)入了戰(zhàn)略關(guān)鍵期，迫切需要在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問題、研究問題和解決問題。

脫貧退出工作中的五個問題

——考核評估驗(yàn)收工作形式化。一是存在為應(yīng)付檢查而被動造數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。由于早期建檔立卡工作相關(guān)資料不完備或不規(guī)范，事實(shí)上很難完全按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊補(bǔ)全。但目前對縣對鄉(xiāng)都是統(tǒng)一要求，必須按時完成。結(jié)果逼使基層部門只能在評估驗(yàn)收前期以貧困戶現(xiàn)狀倒推往年數(shù)據(jù)的方式集中統(tǒng)一填寫表冊，這樣既使脫貧攻堅的歷史數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確性受到影響，也在一定程度上助長了“數(shù)字脫貧”現(xiàn)象的發(fā)展。二是考核評估存在走形式的現(xiàn)象。盡管設(shè)計了嚴(yán)格的考核評估機(jī)制，但是因?qū)嶋H操作中仍然存在評估程序規(guī)范性不夠、評估方式客觀性欠缺、評估指標(biāo)針對性不足等問題，導(dǎo)致評估工作雖然按部就班完成，無一環(huán)節(jié)遺漏，但實(shí)際上并不能反映真實(shí)情況，評估工作在評估方和被評估方的相互理解之下的合作走形式，難以達(dá)到通過評估總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題和校正政策的目的。

——行政壓力過度傳遞導(dǎo)致扶貧工作變形走樣。在脫貧攻堅進(jìn)入大決戰(zhàn)的關(guān)鍵期，客觀上要求各級基層工作人員必須凝心聚力和全力以赴。但現(xiàn)在的突出問題是超強(qiáng)度行政壓力層層放大式傳導(dǎo)，導(dǎo)致基層人員工作壓力劇增，疲于應(yīng)付，無所適從，進(jìn)而致使正常有序的扶貧工作在重壓之下發(fā)生變形走樣。一是脫貧任務(wù)層層加碼，減貧標(biāo)準(zhǔn)重數(shù)量而輕質(zhì)量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級政府向下級部門下達(dá)目標(biāo)任務(wù)時，傾向于加重任務(wù)量，造成了脫貧時間逐級加碼提前的現(xiàn)象。同時主要關(guān)注脫貧人口減少數(shù)量和貧困發(fā)生率下降比重，對怎么解決臨界貧困戶問題和如何建立更穩(wěn)定的脫貧長效機(jī)制則明顯重視不夠。二是以非正常工作方式完成脫貧任務(wù)。如以各種臨時性補(bǔ)貼或惠民政策“換”取貧困戶的認(rèn)可度和滿意度，或者對特定扶貧村以“吃偏飯”的方式集中資源支持，打造脫貧樣板。三是政府職能過度發(fā)揮。部分地區(qū)從扶貧項(xiàng)目規(guī)劃、運(yùn)行管理到監(jiān)督檢查等幾乎全由政府部門大包大攬地承擔(dān)，在一定程度上替代了原有社會組織和社區(qū)的功能，導(dǎo)致運(yùn)行成本不合理增大，管理效率顯著降低。

——扶貧資源配置不合理的矛盾仍然突出。一些地方扶貧資源的配置缺乏規(guī)范性指導(dǎo)原則，往往是跟著目標(biāo)任務(wù)走和跟著部門走，缺乏整體規(guī)劃，對資源分配中的公平、公正問題關(guān)注不夠。一是貧困戶與臨界貧困戶之間政策嚴(yán)重失衡。貧困戶在增收、住房、醫(yī)療等方面均能獲得較高保障，一些地方甚至出現(xiàn)超水平扶貧資源供給情況，而數(shù)量龐大的臨界貧困戶則處于政策“真空”地帶，家庭經(jīng)濟(jì)狀況相近但政策支持反差巨大，由此產(chǎn)生強(qiáng)烈的不平衡和抱怨心理。在區(qū)域性整體貧困較為突出的區(qū)域，這一矛盾已經(jīng)表現(xiàn)得十分尖銳。二是部分地區(qū)貧困村與非貧困村之間矛盾顯現(xiàn)。許多地區(qū)將大部分財政資源都投向貧困村，而非貧困村能夠獲得的政策支持明顯減少，不管是產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，許多非貧困村已明顯落后于貧困村。這種因?yàn)橥獠啃姓苑龀终邘淼陌l(fā)展落差，使非貧困村的工作推動難度加大，不滿情緒也普遍滋長。三是專項(xiàng)扶貧資金使用存在低效供給現(xiàn)象。由于缺乏實(shí)施細(xì)則和明確的權(quán)責(zé)界定，縣級部門對專項(xiàng)資金的整合面臨較大困難和風(fēng)險，導(dǎo)致一些地方項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、資源分散投入的問題依然存在。

——貧困人口福利依賴現(xiàn)象加劇。近年來，扶貧政策和扶貧資源投入力度空前增大，財政、部門、社會多種扶貧資源集中向建卡貧困戶傾斜，而實(shí)踐中由于政策的時序變化與貧困戶獲得政策優(yōu)惠多少成正比，這在很大程度上加劇了貧困人口的“福利依賴”。一是幫扶政策經(jīng)常性調(diào)整提高了貧困人口的福利預(yù)期。扶貧政策缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，一方面增大了政策實(shí)施的難度和成本，往年脫貧戶因享受扶貧政策優(yōu)惠較少而不滿的矛盾難以化解。另一方面在貧困戶中形成了脫貧越晚、實(shí)惠越多的認(rèn)知。一些貧困戶認(rèn)為自己不解決的問題都會得到政府幫助，強(qiáng)化了“等靠要”思想。二是政策導(dǎo)向出現(xiàn)的偏差形成負(fù)向激勵。貧困是多種因素影響的結(jié)果，既有因生產(chǎn)條件惡劣致貧，也有因病因殘致貧，但同時也有因懶惰不思進(jìn)取致貧，如果凡是窮困就不加區(qū)分地不斷給錢給物，勢必不僅弱化貧困人口通過自我發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫貧增收、改善生活條件的意愿，而且挫傷勤勞致富農(nóng)戶的積極性，助長消極性貧困文化蔓延。

——脫貧退出措施存在短期化現(xiàn)象。隨著扶貧任務(wù)目標(biāo)考核期的迫近，為完成脫貧任務(wù)而采取短期化行為的現(xiàn)象在少數(shù)地區(qū)再度抬頭，使扶貧長效機(jī)制的建設(shè)面臨挑戰(zhàn)。一是產(chǎn)業(yè)選擇重當(dāng)前收入增長而輕綠色發(fā)展。在工作中單純追求短、平、快項(xiàng)目，無視貧困地區(qū)大多是生態(tài)脆弱區(qū)的現(xiàn)實(shí)約束，產(chǎn)業(yè)推進(jìn)中只看經(jīng)濟(jì)效益而不顧生態(tài)保護(hù)，對貧困地區(qū)可持續(xù)的綠色發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。二是重物質(zhì)投入而輕能力建設(shè)。不少地方以短期成效顯著的物質(zhì)投入式幫扶為主，對貧困人口自我發(fā)展能力建設(shè)、實(shí)用專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等關(guān)注不夠。三是重行政手段而輕市場機(jī)制。以政府行政主導(dǎo)的扶貧模式短時間調(diào)動大量資源，并迅速取得成效，但是由于缺乏市場主體的參與，導(dǎo)致不少產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目水土不服，后期運(yùn)營難以為繼。

脫貧退出工作五點(diǎn)建議

——改進(jìn)考核評估機(jī)制，優(yōu)化驗(yàn)收工作程序。應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化考核評估機(jī)制，根據(jù)脫貧攻堅進(jìn)展情況不斷完善工作程序。建立起更加規(guī)范的考核評估程序，提高基層工作效率。一是建立常態(tài)化的扶貧信息收集制度。發(fā)揮縣脫貧攻堅辦公室的統(tǒng)籌能力，將貧困戶、貧困村的基礎(chǔ)信息與各行業(yè)部門、幫扶單位互通共享，搭建扶貧信息平臺。建立貧困戶收入和支出的監(jiān)測制度，按季度進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。二是增強(qiáng)脫貧驗(yàn)收評估工作的專業(yè)性、規(guī)范性和客觀性。建立評估人員（包括第三方和行業(yè)部門）的培訓(xùn)機(jī)制，通過理論和實(shí)踐學(xué)習(xí)讓評估人員掌握統(tǒng)一的評估要求、評估步驟和評估方法，減少評估人員主觀評判的隨意性，形成系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的脫貧評估工作程序。優(yōu)化評估指標(biāo)設(shè)計，適度減少考核評估中貧困戶和非貧困戶主觀意愿指標(biāo)，增加對脫貧穩(wěn)定性和長效性的考核。

——完善干部培訓(xùn)和績效考核機(jī)制。脫貧攻堅是貧困縣領(lǐng)導(dǎo)干部的中心任務(wù)，也是干部考核的重要指標(biāo)。應(yīng)通過考核機(jī)制的引導(dǎo)，避免各地以單純累加任務(wù)的方式進(jìn)行競爭。一是建立多維度的績效考核體系。注重對工作機(jī)制和管理效率的考核，而不僅僅是對任務(wù)完成量的考核。合理分解減貧任務(wù)，建立以脫貧人口數(shù)量、貧困人口收入增加幅度、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況等為內(nèi)容的多維度考核指標(biāo)體系。二是組織干部輪訓(xùn)。對縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)是提高思想認(rèn)識，引導(dǎo)樹立正確政績觀，掌握精準(zhǔn)脫貧方法論，培養(yǎng)研究攻堅問題和解決攻堅難題能力。對基層干部，重點(diǎn)是提高實(shí)際能力，培育懂扶貧、會幫扶、作風(fēng)硬的扶貧干部隊(duì)伍。

——構(gòu)建兼顧精準(zhǔn)性與整體性的利益均衡機(jī)制。在各項(xiàng)扶貧政策制定和實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮貧困戶與非貧困戶、貧困村與非貧困村之間的利益均衡，建立起精準(zhǔn)與均衡相結(jié)合的扶貧政策體系。一是加強(qiáng)對臨界貧困戶的幫扶。在扶貧政策操作指標(biāo)和程序上預(yù)留一定調(diào)控空間，允許基層政府因地制宜地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，讓政策盡可能惠及更多的臨界貧困戶。二是適度擴(kuò)大扶貧政策惠及范圍。對整體性貧困地區(qū)增加部分普惠性政策，加大對地區(qū)教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施的投入，使貧困戶和非貧困戶均能夠享受同等的公共服務(wù)。三是探索貧困村與非貧困村的協(xié)同發(fā)展路徑。通過統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局建立貧困村與周邊非貧困村產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)支持、金融支持等項(xiàng)目。

——優(yōu)化扶貧政策體系，增強(qiáng)政策的正向激勵。建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的扶貧政策體系，注重激發(fā)貧困戶內(nèi)生動力和主動性。一是增強(qiáng)扶貧政策的銜接性和協(xié)同性。對于目標(biāo)相近的幫扶政策，通過適度歸并和整合，減少政策分化。如整合住房建設(shè)項(xiàng)目，減少不同項(xiàng)目間政策補(bǔ)貼差異。二是增強(qiáng)扶貧政策穩(wěn)定性，減少政策調(diào)整頻率。一旦政策出臺，嚴(yán)格執(zhí)行政策要求，禁止為爭取資金或完成任務(wù)而放寬限制條件，把為解決特殊群體問題的政策演變?yōu)楦采w所有貧困戶的福利性政策。盡量避免同類政策的大幅度調(diào)整，避免政策內(nèi)容前后不一致，使基層和貧困群體形成穩(wěn)定的政策預(yù)期。三是改進(jìn)幫扶方式，營造勤勞致富、光榮脫貧氛圍。貧困戶在享受幫扶資源和幫扶政策的同時，應(yīng)明確自身的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。應(yīng)給予幫扶人員一定的裁量權(quán)，以鼓勵勤勞、鞭策懶惰。

——建立脫貧攻堅工作的長效機(jī)制。脫貧攻堅工作要有前瞻性，關(guān)注農(nóng)戶生計和未來發(fā)展。探索建立具有可持續(xù)性的扶貧攻堅長效機(jī)制。一是建立以政策長期效果為目標(biāo)導(dǎo)向的項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制。構(gòu)建能夠持續(xù)運(yùn)行和持續(xù)帶動脫貧的扶貧項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制，同時，建立短期與長期效果相結(jié)合的項(xiàng)目驗(yàn)收制度，加強(qiáng)對項(xiàng)目可持續(xù)性和長期實(shí)際減貧效果的目標(biāo)考核。二是引導(dǎo)部門幫扶更加關(guān)注對口貧困地區(qū)的長期持續(xù)發(fā)展能力。引導(dǎo)各部門自主探索與貧困群體的長期合作模式，允許并鼓勵幫扶部門與對口貧困村建立多種形式的發(fā)展共同體。三是注重培育貧困地區(qū)市場主體。引導(dǎo)貧困地區(qū)市場主體發(fā)育，鼓勵貧困戶參與扶貧項(xiàng)目運(yùn)行。創(chuàng)新合作扶貧機(jī)制，通過政府購買服務(wù)等多種形式引導(dǎo)企業(yè)、社會組織等參與扶貧。減少金融扶貧行政性干預(yù)和指標(biāo)性任務(wù)，政府重點(diǎn)做好監(jiān)管和風(fēng)險控制工作。