中國特色小城鎮

孫軒 張曉歡 陳鋒

特色小城鎮的空間布局不僅能反映當前發展趨勢，還決定著空間經濟性和未來發展的可持續性

目前，中國各地發展特色小城鎮的熱情高漲，建設不斷提速。據統計，全國特色小鎮試點有403個，加上地方創建的省級特色小鎮，總數超過2000個。當前以及今后，特色小城鎮的空間布局都將對中國整體城鎮格局產生一定影響，如何理解當前特色小城鎮的分布空間格局以及發展趨勢，有助于在全國范圍內引導特色小城鎮發展。

中國特色小城鎮發展空間格局特征

1.從整體分布和發展趨勢看，呈現東部地區引領，西部、中部緊跟，東北發展較慢的趨勢。從第一批特色小城鎮的分布看，東部地區最多，其次為西部、中部、東北地區，數量比約為40%：30%：22%：8%，以秦嶺淮河為南北界，分布數量比約為59%：41%（南方比北方）。通過特色小城鎮的分布和密度分析，發現特色小城鎮集聚程度最高的區域為上海、蘇州、杭州形成的三角區域。從數量看，浙江省位居第一，共計入選8個，江蘇省、山東省及四川省分別入選7個，其余省份入選數量為3-4個。第二批特色小城鎮分布比例基本與第一批保持一致，東部地區仍為最多，西部、中部、東北其次，數量比約為38%：29%：25%：8%，南北分布數量比為58%：42%。第二批特色小城鎮在數量增加的基礎上，進一步強化了蘇南至浙北區域的特色小城鎮優勢，還出現了圍繞北京、成都、廣州等城市周邊的特色小城鎮集聚區域。從數量看，江蘇、浙江、山東、四川依然呈現強勢，其他省市均有所提升。結合兩批特色小城鎮分布情況來看，特色小城鎮分布格局呈現東部地區引領，西部、中部緊跟，東北發展較慢的發展趨勢；在空間變化中，南北相對平衡，長三角地區出現一個集聚程度相當高的區域，并且增長勢頭很強；廣州、北京、成都等城市所在區域特色小城鎮集聚程度隨時間發展不斷提高。

2.從分布特征看，長三角、珠三角、京津冀和成渝城市群的集中程度較高。特色小城鎮發展格局與城鎮化格局基本保持一致，但也存在差異。比如，西部地區的特色小城鎮發展趨勢好于中部地區，體現在數量分布和增長速度上。城市群內特色小城鎮的集聚程度較高，最明顯的是長三角、珠三角、京津冀和成渝四個城市群。另外，通過將特色小城鎮分布情況與中國小城鎮分布情況對比，還發現若干較為滯后的地帶：一是江西中南部、廣西中部和東部、湖南西部、安徽北部、四川西南部，這幾個區域都是小城鎮分布密度相對較高、具有人口基礎和一定發展區位條件的地區，但目前還沒有出現國家級特色小城鎮；二是邊境、邊疆地帶中，除云南中緬邊境和新疆中哈邊境的特色小城鎮發展帶外，其他都較弱。

3.從發展類型看，東部沿海地帶新興產業類較多，而中西部地區旅游類較多。從特色小城鎮與城市的區位關系來看，發展空間主要為城市街區、城市郊區、產業集聚區和農業地區。其中，在產業上聚焦金融、創業等服務業和輕工業的特色小城鎮大多選擇城市建成區內或近郊區域，這一類以新興產業為特色產業的特色小城鎮雖然占比較少，但卻是國家以及各部委宣傳特色小城鎮的“門面”和“品牌擔當”，地位相當重要。比如杭州的夢想小鎮、北京基金小鎮等。另外，則是以旅游產業或“旅游+農業”產業為特色產業的特色小城鎮，其數量也最多。

影響特色小城鎮空間格局特征的主要因素

1.地理環境和經濟社會基礎對特色小城鎮分布具有決定性影響。地理環境決定論在整個特色小城鎮空間布局的發展過程中始終存在。以第一批特色小城鎮為例，總數127個中有87個是國家級重點鎮，35個是全國特色景觀名鎮，24個是中國歷史文化名鎮，33個是全國環境優美鄉鎮，說明經濟社會條件較好的重點鎮，具有較大的可能性進入名單。而中國東部地區在城鎮化發展水平和質量上都處于最高水平，因此，東部地區發展特色小城鎮的基礎良好。同時，雖然中國在小城鎮發展過程中實施過區域平衡式的發展戰略，但人口與經濟空間格局差異仍然較大，從總體上看，依然沒有突破胡煥庸線（黑河-騰沖一線）。實際上，特色小城鎮的分布格局在空間上也基本與胡煥庸線相符，說明地理環境和經濟社會發展基礎依然是影響特色小城鎮產生和分布的最主要因素之一。

2.政策基于空間公平的原則導向，是區域間能保持相對平衡的重要原因。從當前特色小城鎮的空間布局看，雖然東部地區領先，中西部地區相對落后，但差值如果以省、自治區、直轄市為單位來衡量，總體上還是相對平衡的。也能反映出相關政策基于空間公平的原則導向。如果以國家部委對特色小城鎮的核心理念要求作為標準來看，中西部以及東北地區入選的特色小城鎮中，還有不少存在差距。特別是在地方層面，出現過將一些新規劃的產業園區、農業、旅游、教育、工業、拆遷安置等項目冠以特色小城鎮的名義來開發，甚至還包括房地產項目和遠未達到規劃條件的項目。而另一方面，像東部這種較多小城鎮能達到特色小城鎮選擇標準的地區，則采用設置上限的方式，維持相對平衡。

3.特色小城鎮與大城市的關系，決定了特色小城鎮在大城市群內部或周邊具有較高的集中性。特色小城鎮是城鎮化發展到一定階段的產物，是以一定條件作為前提的。第一，特色小城鎮要求培育特色鮮明的產業形態。特色小城鎮要求以戰略新興產業、傳統產業改造升級等產業類型為重，而大城市、城市群在資本、技術、人才、服務、市場等產業發展要素方面的優勢，決定了特色小城鎮必然在接近城市的區域內發展較快。

第二，特色小城鎮發展對交通、基礎設施和公共服務有較高要求。特色小城鎮的建設標準遠超一般小城鎮，規模相當的特色小城鎮投資額往往是一般小城鎮的幾倍甚至幾十倍。特色小城鎮在城市基礎設施輻射網絡中建設，則可依托城市自身作為區域多類型基礎設施和功能布置節點的優勢發展，極大節省以市場為主體的特色小城鎮開發方的開發成本。

第三，特色小城鎮對外向型發展和對接外部消費市場有更高要求。特色小城鎮因產業選擇與以往小城鎮的差別，導致外向型經濟發展程度更高。相對于一般小城鎮來說，特色小城鎮能提供更豐富、更高端的產品供給，這與現代城市居民的消費要求和能力更吻合。

第四，特色小城鎮發展對創新體制機制的要求。特色小城鎮的創建涉及政府服務模式、社會治理參與模式等多方面的改革突破，而城市群和大中小城市自身也是改革的重點區域，因此，對特色小城鎮體制機制創新的理解和寬容度較大。

4.東部和中西部地區特色小城鎮類型的差異反映區域產業網絡環境的巨大差異。特色小城鎮的主導產業選擇與城鎮發展類型息息相關，直接反映了東部和中西部地區產業網絡環境的巨大差異。

第一，特色小城鎮在中西部地區發展以文化旅游小鎮的形態為主，反映了中西部小城鎮在轉型發展中對自然資源和外部游客市場依賴性較強的特征。中西部地區第一批旅游類型特色小城鎮占比超過七成。因此，在國家級第二批特色小城鎮認定工作中，住房城鄉建設部提出了“以旅游文化產業為主導的特色小城鎮推薦比例不超過1/3”的明確要求。

第二，農業類型小鎮在中西部地區增長較快，反映了區域鄉鎮經濟的實際特點。

第三，東部出現的工業和新興產業類型特色小城鎮，反映了東部較高的要素和產業基礎。東部的工業和新興產業類型特色小城鎮已經涉及互聯網、云計算、金融等高端技術和服務。這些一般概念中的“城市產業”選擇特色小城鎮為發展載體的現象說明，東部地區在資源要素、人口流動、城鄉統籌、信息網絡、交通互聯等多方面已進入較高發展水平。

優化中國特色小城鎮空間布局的政策建議

1.客觀看待特色小城鎮的空間格局分布，適當調整基于建制鎮要求和公平性原則的選擇標準。首先，特色小城鎮在空間格局以及變化趨勢中已經顯示出了政策引導的積極意義。實際上，中國人口向規模較大的城市遷移的特征明顯，而規模小的城市、城鎮發展困難，已成為阻礙城鎮體系協調發展的重要問題之一。特色小城鎮的提出以及相關政策的出臺，有效刺激了各區域小城鎮的發展。

其次，適當調整基于建制鎮要求和區域公平性原則的選擇標準。不少城市群內、大城市周邊的特色小城鎮屬于“非建制鎮”，應鼓勵這些能在幾平方公里土地上集聚特色產業，且能實現生產生活生態空間相融合的創新創業平臺申報特色小城鎮。在評選國家級特色小城鎮時，要尊重區域差異和客觀發展規律，對小城鎮發展基礎較好的地區，則要適當放開名單數量。同時，選擇特色小城鎮要從各地區實際出發，真實體現區域差異性，提倡形態多樣性，不搞區域平衡、產業平衡、數量要求和政績考核，防止盲目發展、一哄而上。

2.特色小城鎮建設必須尊重客觀規律，大城市群內部和周邊是小城鎮發展的有利空間。首先，應尊重客觀規律和發展趨勢，鼓勵大城市群內部或周邊的特色小城鎮發展。從目前的特色小城鎮分布來看，向城鎮群集聚的趨勢明顯。因此，在未來的特色小城鎮培育工作中，理應將區位條件放在更高的位置，優先選擇大城市群內部和周邊發展。在發展距離城市較遠區域的特色小城鎮時，則必須對改善交通條件提出更高要求。

其次，城市群和城市要利用特色小城鎮增強整體競爭力。把特色小城鎮作為城市群發展戰略中的重要一環，利用特色小城鎮疏解特大城市等城市的人口、產業以及非核心功能，緩解空間過度集中導致的大城市“城市病”等問題。

最后，積極鼓勵區位和基礎良好，有潛力的小城鎮創建“特色小城鎮”。要進一步完善對特色小城鎮選取標準的科學評價，將區位、交通等因素納入特色小城鎮選擇標準，挖掘出有潛力開發的小城鎮。

3.產業是特色小城鎮的原動力，不能因為沒有特色產業就轉向看似門檻較低的旅游業。首先，特色小城鎮要重視特色產業的培育。要準確理解特色小城鎮的內涵特質，立足各地區要素稟賦和比較優勢，挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業，打造出具有核心競爭力和可持續發展特征的獨特產業生態。要避免區域內特色小城鎮類型高度相似，同質化嚴重、區域競爭加劇的現象。在發展特色小城鎮中，要牢記特色資源不等同特色產業，進一步強化特色資源開發。

其次，預防地產化風險。堅持原則，合理引導地產企業參與投資建設?？陀^看待房地產企業對特色小城鎮的投資行為，鼓勵房地產企業轉型發展，改變發展理念、運營能力和發展的模式。在企業參與特色小城鎮建設中，要求長期參與，加強政府對特色小城鎮發展的持續監管，警惕打旅游、養老等名號，實際進行地產化開發的特色小城鎮，避免出現特色小城鎮在獲得認定后房地產化的發展趨勢。正確處理地產企業投資特色小城鎮建設，不僅能防止特色小城鎮房地產化風險，還將帶動引領地產等行業轉型。

4.特色小城鎮政策需要進一步完善，注重分類、分區引導。首先，注重分類引導。從空間上看，中國特色小城鎮包括“特色小城鎮”和“特色小鎮”兩種形態。從長期看，兩者在城鎮體系中的職能、功能等方面都會趨于相同。但在短期內，因為兩者在提出背景、目標、措施等方面還存在不同，因此建議分類施策。

其次，注重區域差異，適當對中部、西部、東北加大政策支持力度。東部相對發達地區可以多考慮非建制鎮形式的特色小城鎮建設，尤其是大城市周邊的適合疏解大都市功能的發展平臺和一些經濟體量及規模已接近中小城市的城鎮。中部、西部地區以及東北地區可以適當多考慮具有資源優勢、具有就地城鎮化潛力的建制鎮進行培育。從全國特色小城鎮整體布局來看，建議適當加大中西部地區的吸引力，通過政策引導，吸引投資主體找到有特色資源、特色產業和具有發展潛力的鎮，撬動中西部、東北以及邊疆地區的特色小城鎮發展。

5.充分發揮特色小城鎮的空間集約經濟效應和產業升級作用，促進區域和城鎮體系協調發展。首先，特色小城鎮豐富了小城鎮在城鎮體系中的功能作用。小城鎮是城鎮體系的重要組成部分，特色小城鎮作為新型城鎮化格局中的活力點，將逐漸影響更多數量的小城鎮發展，促進形成以城市群為引領，大中小城市與小城鎮協調發展的格局，對完善中國“金字塔型”城鎮體系具有重要的意義。

其次，特色小城鎮是中國新型城鎮化道路的重要探索，但不是唯一模式。對于還不具備特色小城鎮發展條件的大多數小城鎮來說，要堅決避免盲目模仿抄襲。立足自身范圍做好相應的基礎建設、配套服務，實現與城鎮體系的有機協調，將是更加務實的選擇。

（作者單位為國研中心公共管理與人力資源研究所）