唐代如何通過考課制度改善吏治

杜文玉

【摘要】唐代考課制度在中國歷代最為完善，重視考核官員德行，屬于職官管理制度的一部分。唐代考課制度將所有的官與吏均納入到考課范圍之內；等級與標準明確、客觀，便于執行；制度嚴密而公正。其以考等定獎懲，有力推動了吏治的改善，使得唐代良吏不斷涌現，對于當代社會極具借鑒意義。

【關鍵詞】唐朝 考課制度 吏治 【中圖分類號】K242 【文獻標識碼】A

唐代考課制度具有嚴密而公正的標準

唐朝的考課每年進行一次，稱為小考，每三至四年（指一個任期）舉行一次大考。小考考核官員當年的政績優劣，大考則考核官員任期內的政績。

考課要遵循一定的程序，先由應考者寫出本人當年的功過行能，然后由本部門或者當地長官匯總，評定出等級，并當眾宣讀。應考者如有異議，允許提出復議。唐朝規定，在京諸司應于當年九月底前結束本部門考課工作，十月一日前申報尚書省。各地官府的考簿通常在十月二十五日前由朝集使攜帶入京，并報送尚書省，故朝集使亦稱“考使”。

唐朝主管考課的最高機構是吏部考功司，“掌內外文武官吏之考課”，由考功郎中判京官考，員外郎判外官考。京師諸司及地方官府的考簿皆匯總于考功司，由其司人員分類整理登錄，進行初步審核，并分別評出考課等級。考功司的工作主要是基礎性的工作，內外官員最終考等的審定是由校考使評估的。唐初就規定，以京官望高者二人分校內外官考，稱校考使；又以中書舍人、給事中各一人充監內外官考，稱監考使，意在保證考課的公平。每年校考工作結束后，要予以公布，并給所考之官發考牒，作為其官職遷降的依據之一。

至于在京諸司長官與地方長官的考課，或由皇帝親自主持，或另行指派他官主持，稱為內考、內校，宰相、諫官、御史及翰林學士等官員的考課均屬于內考范圍。需要說明的是，唐前期諸州刺史、都督皆為內考，唐后期實行藩鎮制，則由觀察使、節度使負責刺史的考課，并呈報朝廷。

唐代官員的考課等級共分九等，即上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下，每個等級都有相應的考課標準和獎懲辦法，按標準定等級，按等級定獎懲。唐代官員考課標準分為“四善”與“二十七最”。“四善”是：德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈，這是對官員品德、作風以及工作態度的要求；“二十七最”則是針對不同工作性質，提出對官員職責和政績的原則要求，比如對諫官、言官，要求勤于“獻可替否”，即敢于就政事提出有益的建議；對銓選官員，則要求“擢盡才良”，即要求把德才兼備的人才提拔上來；對考課官員，要求“褒貶必當”，即做到公平公正，等等，此處不一一列舉。《舊唐書·職官志》載：“一最以上，有四善，為上上。一最以上，有三善，或無最而有四善，為上中。一最以上，有二善，或無最而有三善，為上下。”以此類推，最后兩等是：“背公向私，職務廢闕，為下中。居官諂詐，貪濁有狀，為下下。”對地方官員考課時，除了按照以上標準外，還要參照土地開墾、戶口增減、農業豐欠、賦稅征收等情況，進行獎勵或者懲罰。

唐后期實行藩鎮制，對節度使、觀察使、團練使、防御使、經略使等官員，另外制定了一套考課標準。《新唐書·百官志》中對此有詳細記載，即“銷兵為上考，足食為中考，邊功為下考。觀察使以豐稔為上考，省刑為中考，辦稅為下考。團練使以安民為上考，懲奸為中考，得情為下考。防御使以無虞為上考，清苦為中考，政成為下考。經略使以計度為上考，集事為中考，修造為下考”。

可見，唐代的考課制度有三大主要特點：一是覆蓋廣泛，把所有的官與吏均納入到考課的范圍內；二是等級與標準明確、客觀，便于執行；三是制度嚴密，既有專門負責此事的機構，又有明確的考課時限，既有校考使，又有監校使，相互制約、相互監督。

以考等定獎懲，有力推動了吏治的改善

根據考課結果，唐朝制定了嚴格的獎懲辦法，規定獲得中上以上等級者，每進一等，加祿一季；獲得中中者，保持本祿不變；中下以下等，每退一等，減祿一季。五品以下官員，四年之內，皆獲中中者，可以晉升一階。四考中獲一中上考，則可再晉升一階；四考中獲一上下考，則再晉升二階。由于官員任期內每年的考等高低不同，如果期間有比較低的考等，則“以一中上覆一中下，以一上下覆二中下。上中以上，雖有下考，從上第”。（《新唐書·百官志》）如果有下下考者，則解除其官職。可見官員能否升遷與考課成績關系密切，這就促使官員不得不做好本職工作，不敢稍有松懈。

唐前期，地方官員如獲上考（指獲中下考以上者），除了可進階外，也有經濟獎勵。貞觀時規定，地方官獲上考，給祿一季。因為這一時期京官有祿，地方官無祿，所以才對獲上考的地方官額外給祿，以示獎勵。對于考績特別優異的，則直接升其官職。開元中，盧從愿任豫州刺史，考課天下第一，皇帝不僅賜其絹百匹，還將其升為工部侍郎。縣令如果獲下考，則直接免官。因其為親民官，直接與百姓打交道，如果無所作為，則百姓受累，故對其格外嚴厲。對于政績突出的縣令，當然也會給予額外的獎勵。如睿宗時任長安令的李朝隱，不畏權貴、政績突出，獲得中上考，進一階，授太中大夫銜，皇帝還特意賜絹百匹。

有唐一代，始終鼓勵官員關心政事、積極進諫，這一點在考課中亦有體現，據《新唐書·百官志》載：“凡制敕不便，有執奏者，進其考。”對于刺史類的地方大員，雖然也要考課，但卻沒有進階的規定，而是在任期滿后根據其政績優劣以確定其官職的改轉升降。

唐朝前期對官員的考課等級控制得頗嚴，最高為中上考，未有獲上下以上考者。如狄仁杰，在高宗時任大理丞，一年斷案17800件，無一人訴冤，年終考課僅獲中上考。即使如此，校考使劉仁軌仍認為其為新官，不可能有多大的成績，遂將這一考等否定了，經大理卿張文瓘據理力爭，于是將其考等改為上下。這在當時已經是了不起的等級了。永徽中，滕王李元嬰任金州刺史，驕縱逸游、不理政事，考課時被定為下上考。李元嬰乃唐高宗叔父，在宗室中地位尊貴，即使如此，也難以稍獲寬縱。直到天寶時期，考課仍然比較嚴格。韋堅在天寶元年（742）任陜郡太守、水陸轉運使，改革漕運，每年運輸到長安的糧米、財寶不計其數，也僅獲得了一個中上的考等。

唐朝考課的原則，只看政績優否，不論官職高下，即使宰相也是如此。如長慶元年（821），考功員外郎李渤給宰相蕭俛、段文昌、崔植三人以及翰林學士杜元穎等人并書中下考，這在當時算是比較低的考等，故《唐會要》卷八一《考上》直接寫道：“長慶元年正月，考功員外郎李渤書宰相等下考。”作為朝官均有勸諫皇帝的責任，這一年御史大夫李絳、左散騎常侍張惟素、右散騎常侍李益等人因諫阻皇帝游幸驪山，年終考課時便被考功司定為上下考。可見考功司并非僅僅匯總天下考課資料，亦有權決定被考官員等級的升降。如果其工作中出現失誤，也要受到追究。如崔元略在元和十五年（820）的考課中，本來應為上下考，但因為其以前在考功司工作時，曾給奉天縣令于翚上下考，這一年查出了于翚貪臟之事，于是便將崔元略的考等降為中中。

有唐一代的考課制度本身變化不大，其內容、標準為廣大官吏所熟知，便于執行，有利于吏治的改善。開元十七年（729），左丞相張說校京官考，確定其子中書舍人張均為上下考，當時人不以為私。之所以出現這種情況，根本原因就在于考課標準與過程是公開的。盧邁任給事中時，負責監京官考課，由于其能做到公開、公正，當時準備給其上考，但盧邁卻認為自己任此職時間不長，政績不算突出，“不敢當上考，時人重之”。再比如陽城任道州刺史時，由于當地環境惡劣、土瘠民貧，陽城不愿加重百姓負擔，以至于不能完成賦稅的征納，受到觀察使的指責。于是在考課時，自署其考等為下下，下下是要解除官職的，陽城不等朝廷批準，自行離職而去。陽城為了百姓利益，固然應該得到贊揚，然其舉動卻反映了當時的官員嚴于執行制度規定的史實。由于嚴格執行了考課制度，唐朝的吏治得到了很大的改善，良吏不斷涌現。雖然不乏酷吏、貪官的存在，但卻從未出現過大面積的貪腐現象。一直到唐朝末年，貪腐現象始終控制在一個有限的范圍內。

唐代考課制度具有鮮明的特點，極富借鑒意義

其一，重視考核官員德行。唐朝考課標準中的“四善”，可以簡化為德、慎、公、勤四字，這實際上都是強調官員的德行。考課標準中的“二十七最”，是對官員工作業績的要求，排在“四善”之后。在評定官員的考等時，首先強調的也是道德，如上上的標準是一最四善，上中是一最三善或無最四善，上下是一最二善或無最三善。中等以上的考級可以無最，但不能無善，善的多少決定了官員考等的高低，可見唐制對官員德行的重視。

其二，考課工作透明公正。唐制規定，每年考課由本部門長官初步評議，當眾宣讀，“議其優劣”。考第的確定，并非出自本司長官的個人意愿，而是由眾人共同議定的，這體現了考核的透明公正。唐宣宗六年（852）還規定：考等確定后，要把相關情況懸掛于本部門、本州官署大門外三日，外縣要當日通知本縣，如果考課不公，必須改正考等，沒有歧義后才能申報考功司。考功司負責審核整理報上來的考課資料，然后分類呈報給校考使，由其最后確定考等。從前述李渤之事看，考功司有權定考等，但終審權在校考使。即便如此，這一程序仍然非常透明，《唐六典》卷二載：“京官則集應考之人對讀注定，外官對朝集使注定訖，各以奏聞。”即對京官當面宣讀考課結果，外官由于分散在各地，故只能對本州朝集使宣讀。這里所謂“對讀注定”，并非僅僅宣讀結果，而是當眾議定考等。據《唐會要》卷八一《考上》記載：開元十四年（726），御史大夫崔隱甫掌校外官考事，“舊例皆委參問，經春未定。隱甫召天下朝集使，一時集省中”，當眾議定，“時人伏其敏斷”。從“參問”二字可知，諸州朝集使實際上是參與了這項工作的。監考使的設置也是為了保證考課的公正。

其三，考課主體多元。多元化的考課主體有利于相互監督，避免一個主體說了算的弊端。從史書記載看，校考使并不一味遵從呈報上來的考等，而是有所辨別。如開元中，刑部尚書盧從愿任校考使時，御史中丞宇文融“以括獲田之功”，被本司評為上下考，但盧從愿卻認為此舉加重了百姓負擔，遂壓低了其考等。貞元七年（791），尚書左丞趙退翁主動提出將自己的考等降低，原因是其推薦的果州刺史韋誕犯贓，但校考使劉滋因其敢言自己的過失，仍給中上考。次年，右仆射崔寧評定兵部侍郎劉乃為上下考，但是校考使班宏認為虛高，“因削去之”。至于因校考使評議不公而提出異議的也是有的，茲不贅述。

其四，考等評定呈中等化趨勢。唐朝前期的考課標準很嚴，高者不過中上。貞觀時，馬周認為這種情況不利于鼓勵官員積極施政，提出每年應評出上上考一二人，依次應有上中、上下、中上等不同等級，以鼓勵官員積極進取，然而這一建議似乎并未被接受。自安史之亂以來，被定為中上考的人越來越多，遂使考課的積極作用有所降低。這是因為按照唐制，只要獲得中中考就可以保持本祿不變。五品之官，如果四年之中皆獲中中，就可以進階一級，所以這一等級是決定官祿增減以及官階升降的關鍵。于是官員遂竭力追求中中以上的考等，在政局不穩的情況下，給予官員中上考的現象便越來越多了。需要說明的是，以上所論只是就整體趨勢而言，在唐后期也不乏考課嚴格的時期或者忠于職守的官員。

唐后期，隨著中央權威的衰弱，各種制度的執行力度有所下降，考課制度亦是如此，出現了各部門按官職高下確定考等的現象。據《因話錄》卷三載：“（裴充任太常寺太祝時）年甚少。時京司書考官之清高者，例得上考，充之同儕，以例皆止中考。訴于卿長曰：‘此舊例也。充曰：‘奉常職重地髙，不同他寺，大卿在具瞻之地，作事當出于人。本設考課，為獎勤勞則書，豈系于官秩！若一一以官高下為優劣，則卿合書上上考，少卿合上中考，丞合中上考，主簿合中考，恊律合下考，某等合吃杖矣。”這是唐后期考課流于形式的表現。這種情況并非一時之現象，其歷史教訓是非常深刻的，需要認真汲取。

（作者為陜西師范大學歷史文化學院教授、博導）

【參考文獻】

①（宋）歐陽修、宋祁：《新唐書》，北京：中華書局，1975年。

②（宋）王溥：《唐會要》，上海：上海古籍出版社，2006年。

責編/王妍卓 美編/宋揚