基于費(fèi)用—效益分析棚戶區(qū)改造績(jī)效評(píng)估
——以蚌埠市棚戶區(qū)改造為例

□孟 凡宋 昱

（1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 安徽 蚌埠 233030；2.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

1 棚戶區(qū)改造背景

目前城鎮(zhèn)棚戶區(qū)的存在已經(jīng)成為阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素之一。解決好棚戶區(qū)問題，是政府完成“住有所居”的重要一步。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，國務(wù)院為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，啟動(dòng)了以棚戶區(qū)改造項(xiàng)目為重點(diǎn)的保障性安居工程。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是一項(xiàng)改善居民生活環(huán)境的民生工程，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的偉大舉措[1]。

為了保證棚戶區(qū)改造的有效實(shí)施，政府制定了城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年計(jì)劃，國家也出臺(tái)了很多法律法規(guī)來規(guī)范棚戶區(qū)的改造，加大改造和監(jiān)督力度，如《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于棚戶區(qū)界定標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》等。作為安徽省的老工業(yè)基地，蚌埠市棚戶區(qū)改造任務(wù)重、時(shí)間緊。蚌埠市在被確定為全省棚戶區(qū)改造試點(diǎn)城市后出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施，為全市的棚戶區(qū)改造工作提供了大量的政策支持。

為了規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作，國家發(fā)改委建設(shè)部于1987年頒布了《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》，并在后期進(jìn)行了完善，費(fèi)用—效益分析成為項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益分析的重要方法之一；2005年，高詠玲、賈元華等人建立了高速公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，利用模糊數(shù)學(xué)理論的方法，對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目帶來的社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)；2006年，賈麗麗站在國家的角度，從國家在鐵路建設(shè)項(xiàng)目付出的代價(jià)和鐵路項(xiàng)目本身對(duì)國家的貢獻(xiàn)兩個(gè)方面分析研究，以此來判斷項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性；2011年，羅文斌提出“雙層雙視角”績(jī)效評(píng)價(jià)分析框架，對(duì)中國土地整理項(xiàng)目進(jìn)行效益評(píng)價(jià)。可以看出，同樣是具有外部效應(yīng)的公共工程項(xiàng)目，費(fèi)用—效益分析在棚戶區(qū)改造方面的應(yīng)用較少，本文將利用這一方法，對(duì)蚌埠市的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益兩個(gè)方面的評(píng)價(jià)分析。

2 棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀

蚌埠市為了響應(yīng)并落實(shí)國家對(duì)于安居工程的相關(guān)要求與部署，改善老城區(qū)居民的居住條件，發(fā)布了《蚌埠市“十三五”住房保障規(guī)劃》，并整理規(guī)劃了各區(qū)的棚戶區(qū)改造任務(wù)。其中，蚌埠市2016—2020年期間需改造總項(xiàng)目個(gè)數(shù)104個(gè)，總戶數(shù)54 958戶，其中棚戶區(qū)25個(gè)，改造項(xiàng)目12 886戶，城中村項(xiàng)目71個(gè)，改造戶數(shù)36 333戶，危舊房項(xiàng)目8個(gè)，改造項(xiàng)目5 739戶。棚戶區(qū)就是所謂的“城中村”，棚戶區(qū)具有居住人口多、平房密度大、房屋年久失修、配套設(shè)施不健全及環(huán)境亂等特點(diǎn)[2]，對(duì)整個(gè)蚌埠市的城市印象都有影響。因此想要改善居民居住環(huán)境，提升蚌埠市整體生活水平，棚戶區(qū)改造這一改造任務(wù)勢(shì)在必行。

進(jìn)行改造前期和中期，蚌埠市政府從改造資金籌措、拆遷安置和改造方式等多個(gè)方面進(jìn)行了充分的考慮。當(dāng)前蚌埠市棚戶區(qū)改造多數(shù)已經(jīng)進(jìn)入重建階段，2017年，蚌埠市回遷安置棚戶區(qū)改造居民1.5萬戶。截至2018年初，蚌埠市已改造246個(gè)棚戶區(qū)，幫助12.8萬戶棚改居民實(shí)現(xiàn)了“安居夢(mèng)”。

3 費(fèi)用—效益實(shí)證分析

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)惠民利民工程，最大特點(diǎn)就是持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，會(huì)耗費(fèi)大量人力物力，因此需要利用實(shí)證分析來確認(rèn)此項(xiàng)目可行與否。本文將采用費(fèi)用—效益分析法研究蚌埠市棚戶區(qū)改造的可行性。

3.1 費(fèi)用的衡量

3.1.1 衡量的標(biāo)準(zhǔn)

（1）直接費(fèi)用：建設(shè)中的總投資及項(xiàng)目費(fèi)用和建成后運(yùn)營期成本。

（2）間接費(fèi)用：大氣污染費(fèi)用和施工噪聲污染費(fèi)用。

3.1.2 費(fèi)用的計(jì)算

（1）直接費(fèi)用。棚戶區(qū)改造的直接費(fèi)用包括以下幾點(diǎn)：建筑工程安裝費(fèi)=建筑單位造價(jià)×建筑單位面積；設(shè)備購置費(fèi)=建筑工程安裝費(fèi)×5%；工程及其他費(fèi)用均按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算；預(yù)備費(fèi)是事先給定；建設(shè)期貸款利息看是否有貸款；銷售費(fèi)用=銷售收入×2%。

（2）間接費(fèi)用。①大氣污染費(fèi)用D1：棚戶區(qū)改造所造成的大氣污染費(fèi)用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：居民健康損失D1（人）和家庭清洗費(fèi)用D1（洗），即D1=D1（人）+D1（洗）。大氣污染對(duì)居民身體健康造成的經(jīng)濟(jì)損失包括以下方面：D1（人）=M1+M2+M3，M1（因大氣污染而生病死亡的損失）；M2（因大氣污染而生病的治療費(fèi)用）；M3（因大氣污染而生病造成的誤工損失）。家庭清洗費(fèi)用D1（洗）主要表現(xiàn)為車輛的清洗費(fèi)用，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目產(chǎn)生的大氣污染將會(huì)造成附近居民增加洗車次數(shù)：D1（洗）=nps，n（平均每輛車每年增加的清洗次數(shù)）；p（平均每次洗車的費(fèi)用）；s（受影響范圍的機(jī)動(dòng)車數(shù)量）。②噪聲污染費(fèi)用D2：棚戶區(qū)改造期間施工所產(chǎn)生的噪聲污染費(fèi)用D2應(yīng)以噪聲超標(biāo)后的排污費(fèi)用計(jì)算[3]。

3.2 費(fèi)用的實(shí)證研究

3.2.1 棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的直接費(fèi)用計(jì)算

該項(xiàng)目總投資估算如表1。

表1 總投資估算表

運(yùn)營成本計(jì)算如下：

（1）能耗成本（3 a）。項(xiàng)目改造完成后，預(yù)估居民新鮮用水量400 000 m3/a，非居民新鮮用水量17 000 m3/a，市政中心用水量18 000 m3/a，年用電量11 000 kW·h/a，年天然氣用量88萬m3/a。①水費(fèi)的計(jì)算。蚌埠市居民用水價(jià)格為2.5元/m3，非居民用水價(jià)格2.37元/m3，市政中心用水價(jià)格為2.27元/m3。水費(fèi)=400 000×2.5+17 000×2.37+18 000×2.27=450.4萬元。②電費(fèi)的計(jì)算。蚌埠市電費(fèi)價(jià)格平均0.455 3元/(kW·h)，電費(fèi)=11 000×0.455 3=0.5萬元。③天然氣費(fèi)的計(jì)算。蚌埠市天然氣費(fèi)的價(jià)格為3.52元/m3，天然氣費(fèi)=3.52×880000=309.8萬元。能耗成本=450.4+0.5+309.8=760.7萬元。

（2）管理成本。本項(xiàng)目預(yù)估管理成本按150萬元/a計(jì)算。

（3）維護(hù)成本（30 a）。維護(hù)成本預(yù)估按40萬元/a計(jì)算。在運(yùn)營期內(nèi)水電費(fèi)等費(fèi)用由居民承擔(dān)，所以只在建設(shè)期3 a內(nèi)算非居民新鮮用水量和電量。假設(shè)該項(xiàng)目水電費(fèi)占全市的10%，可計(jì)算出能耗成本為（5 000+17 000×2.37）×0.10=4 529元。將以上計(jì)算出的費(fèi)用填入表2。

表2 棚戶區(qū)改造項(xiàng)目費(fèi)用分析調(diào)整表

3.2.2 棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的間接費(fèi)用計(jì)算

（1）大氣污染費(fèi)用D1。首先要計(jì)算附近居民健康損失D1（人）。在本項(xiàng)目中，施工揚(yáng)塵中的PM10是主要影響人體健康的大氣污染因子[4]。蚌埠市各個(gè)地區(qū)500 m范圍區(qū)域的受影響的人口共計(jì)10 032人。由于相關(guān)方面的數(shù)據(jù)較難得到，根據(jù)受影響的人口根據(jù)上面的公式對(duì)人體健康損失做了估算接近30萬元/a。再者計(jì)算家庭清理費(fèi)用D1（洗）。本項(xiàng)目中影響的家庭戶數(shù)有5 000戶，按平均每戶1輛汽車，則受影響的汽車總數(shù)為5 000輛。按照每年增加的清洗次數(shù)為24次，車輛的清洗費(fèi)用為25元/次。則可以算出家庭清理費(fèi)用=25×24×5 000=300萬元。合計(jì)，大氣污染費(fèi)用=D1（人）+D1（洗）=30+300=340萬元。

（2）施工噪聲無人費(fèi)用D2。本項(xiàng)目建設(shè)施工期間一般為露天作業(yè)，在施工地點(diǎn)，白天的施工噪聲一般能夠滿足《建筑施工場(chǎng)界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的施工場(chǎng)界噪聲限值；而晚上的施工噪聲會(huì)超標(biāo)，但是根據(jù)環(huán)控[1997]066號(hào)文中相關(guān)要求：夜間禁止施工，故 D2=0。

3.3 效益的衡量

3.3.1 衡量的標(biāo)準(zhǔn)

衡量的標(biāo)準(zhǔn)：

（1）直接效益：棚戶區(qū)改造所獲得的銷售收入；

（2）間接效益：棚戶區(qū)改造后的生態(tài)效益（居民居住環(huán)境的改善）；社會(huì)效益。

3.3.2 效益的計(jì)算

效益的計(jì)算：

（1）直接效益的計(jì)算。棚戶區(qū)改造后的直接效益來源與銷售收入，而銷售收入取目前蚌埠市的平均房?jī)r(jià)并扣除相應(yīng)稅金，即：直接效益=房地產(chǎn)銷售收入-相應(yīng)稅金支出。

（2）間接效益的計(jì)算。環(huán)境效益計(jì)算：采用綜合評(píng)價(jià)法，將環(huán)境效益進(jìn)行貨幣化。由于環(huán)境效益主要由居民的滿意度來表現(xiàn)，因此采用問卷調(diào)查的方式對(duì)居民滿意度進(jìn)行調(diào)查。通過居民對(duì)該環(huán)境所意愿支付的酬金來作為環(huán)境改善產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本，即給居民帶來的效益值：

式（1）中，BE為棚戶區(qū)帶來的環(huán)境效益；N為棚戶區(qū)總?cè)丝冢籆為每位居民意愿支付的平均酬金；η為調(diào)整系數(shù)；S為居民意愿支付率。

社會(huì)效益計(jì)算：由于社會(huì)效益帶來的影響是無形，由于棚戶區(qū)的改造將會(huì)改變?cè)搮^(qū)域環(huán)境，優(yōu)化區(qū)域形象，從而提升該區(qū)域的城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。所以假設(shè)社會(huì)效益產(chǎn)生的間接影響能夠提升間接效益，影響率為α：

式（2）中，N為總的專家打分人數(shù)；ω為指標(biāo)體系所占權(quán)重；F為專家打分?jǐn)?shù)。

社會(huì)效益為：

3.4 效益的實(shí)證研究

3.4.1 直接效益計(jì)算

根據(jù)蚌埠市棚戶區(qū)改造計(jì)劃中，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目為12 886戶，目前蚌埠市房?jī)r(jià)均價(jià)在6 584元/m2，通過查閱《建筑項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）可知房屋的換算的影子系數(shù)為1.1，相關(guān)稅率按10%計(jì)算。則直接效益代入數(shù)據(jù)得：

直接效益=12 886×6 584×1.1×(1-10%)

=83 993 009.76

3.4.2 間接效益的計(jì)算

環(huán)境效益：棚戶區(qū)總?cè)丝?2 886戶，調(diào)整系數(shù)為0.8，問卷調(diào)查結(jié)果整理如表3。

表3 問卷調(diào)查結(jié)果

經(jīng)計(jì)算可知，BE=12 886×208×0.8×0.716

=1 535 268.97。

3.4.3 社會(huì)效益影響系數(shù)的確定

在費(fèi)用效益分析中，直接效益在項(xiàng)目開始時(shí)便一次性結(jié)清，而間接效益會(huì)在未來產(chǎn)生現(xiàn)金流形式進(jìn)行回流，假設(shè)折舊率為0.2（即在未來每年間接效益以0.2的折舊進(jìn)行遞減），棚戶區(qū)改造后到完全失去間接效益時(shí)限為30 a。

4 結(jié)束語

基于以上對(duì)費(fèi)用和效益的分析，得出EPV=1 341.4萬元＞0，因此政府通過擬建該項(xiàng)目獲得符合或超過社會(huì)折現(xiàn)率的社會(huì)剩余，因此可考慮本項(xiàng)目的接收。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目將會(huì)極大地促進(jìn)蚌埠市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)蚌埠市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展也具有重要意義。根據(jù)實(shí)證研究可以看出棚戶區(qū)改造的影響因子分為社會(huì)技術(shù)進(jìn)步、招商引資與景觀和諧度等。因此，在改造期間政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做到以下3點(diǎn)：

（1）在棚戶區(qū)改造前期，政府部門應(yīng)做好與拆遷戶的協(xié)商工作，針對(duì)不愿意搬遷、乘機(jī)想賺取錢財(cái)?shù)脑簦畱?yīng)當(dāng)積極與其協(xié)商，使前期工作順利開展；另外，在政府規(guī)劃棚戶區(qū)改造工作時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌兼顧時(shí)間布局和空間布局，有關(guān)部門需要從宏觀上把握時(shí)間布局和空間布局，這是高效率完成棚戶區(qū)改造的前提；在融資方面，政府可以采取多渠道融資模式，這里可以參考銀團(tuán)貸款的運(yùn)作方式進(jìn)行融資[5]。

（2）在棚戶區(qū)改造中，政府應(yīng)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改善群眾住房條件是棚戶區(qū)改造的出發(fā)點(diǎn)和落地點(diǎn)，蚌埠市可以在棚戶區(qū)進(jìn)行改造的過程中完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（3）在棚戶區(qū)改造完成后，政府要做好環(huán)境美化工作。棚戶區(qū)改造的目的不是簡(jiǎn)單的拆除重建工作，而是建立一個(gè)適宜居住的生態(tài)體系，一切的出發(fā)點(diǎn)都是以人為本[6]，因此政府應(yīng)當(dāng)注重環(huán)境美化工作，做到棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境美化三位一體，有效地去推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作。

目前，全國多地都在進(jìn)行棚戶區(qū)改造工作，因此蚌埠市相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)積極與其他進(jìn)行棚戶區(qū)改造的城市交流，學(xué)習(xí)其他地區(qū)的先進(jìn)之處，對(duì)本市棚戶區(qū)改造過程中的不合理之處及時(shí)進(jìn)行改良，使棚戶區(qū)改造工作能夠高效完成。