PPP模式：探索適度化解地方政府債務的新路徑

劉勇

摘要：本文章圍繞著PPP模式化解地方政府債務風險這一論點，從PPP模式表現、PPP模式開展辦法、PPP模式下地方政府債務現狀進行分析，從制度、機構、政府三方面對PPP模式開展必要性進行分析，以期能夠為我國地方政府債務控制及PPP模式發展提供有價值的理論依據。

Abstract： This article revolves around the argument that the PPP mode resolves the local government debt risk， analyzes from the PPP mode performance， the PPP mode development method， the PPP mode local government debt status， and analyzes the necessity of the PPP mode from the system， institution and government，in order to provide a valuable theoretical basis for the development of local government debt control and PPP mode.

關鍵詞：PPP模式；地方政府債務；債務控制

Key words： PPP model；local government debt；debt control

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）28-0046-03

1 PPP模式概述

1.1 PPP模式定義

PPP模式，全稱為Public - Private- Partnership。其指的是政府與私人組織之間，為了建設城市基礎設施而合作的項目。或者是政府與私人組織為了提供某項公共服務和產品，通過將特許經營權協議作為基礎，來達成的合伙模式，并通過合同明確雙方權利和義務，以保障合作活動能夠順利的完成。對于PPP模式而言，不同的部門對其定義也有所區別，表1中，筆者就對PPP模式在不同部門中定義進行列述。

1.2 PPP模式的目標

PPP模式的組織形式比較復雜，其可能包括私人營利企業、私人非營利組織、政府。在PPP模式下各方之間的合作往往會存在一些利益和責任上的分歧。只有政府與私人企業能夠形成良好的合作機制，才能夠確保各方分歧模糊化得到有效的控制，并有效的實現項目目標。就PPP模式的機構而言，其層次結構比較立體化，通常我們將其稱為金字塔結構（見圖1）。在整個結構層次的頂端為政府，其主要作用是對基礎設施建設項目進行實施策略的制定和監管。金字塔中部為項目政府參與機構，主要負責對政府政策指導方針的解釋和落實，并以此來形成項目目標。金字塔的底層為項目私人的參與者，其主要通過相關部門簽署長期協議或合同來進行相互之間的約束，以確保參與的各方之間能夠達到預定的目標。

PPP模式中較為顯著的特點就是項目政府或所屬機構的投資者與經營者往往需要相互協調并實現最終作用的發揮。PPP模式，從其理念上來看，是一種較為完整的項目融資概念，其只是圍繞著項目周期活動來進行模型建設。基于此表2中的目標層次，我們可以將其看作運作思路。

2 PPP模式開展的優勢

PPP模式能夠讓政府部門和私人部門之間將自身優勢進行最大化利用。從具體表現上來看，就是政府將社會責任、協調能力、規劃能力與私人部門的創業、資金、管理進行結合。總體來說，PPP模式的優勢可以從以下幾方面來概述：

首先，對成本費用的控制。公共部門和私人部門在起始階段私人部門與政府相互共同進行項目的識別、研究及設施和融資活動的開展，從技術和經濟角度上確保了項目開展的可行性，并在合作下有效的降低了工作周期，讓項目整體的費用降低。PPP模式下，在項目完成并得到政府許可之后，私人部門開始進行收益，因此，在開展過程中私人部門會注重對工程造價及工程施工效率的提升，以此來降低自身的完工風險和資金風險。從圖2和圖3中，我們從支出時間分布上也能夠看得出，PPP模式下對成本費用的良性控制，及對利益和風險良性分擔。

其次，轉換政府職能，緩解財政壓力。在PPP模式下，政府能夠從反復的建設事務之中抽離出來，并從最早的執行者轉為基礎設施公共服務的監管者。從財政角度上來看，引入私人部門注資，政府的財政壓力就會明顯降低。

第三，多元化投資主體建設。在PPP模式下，私人部門來進行資產和服務的提供，使得政府部門的資產和服務更加豐富，并且推動了政府的融資體系改革。在私人部門的導入下，在項目設計、項目管理等方面也極大程度上得到了推動，使得整體的辦事效率和管理理念得到較好的提升。

第四，風險的良性分配。PPP模式能夠實現項目初期就進行風險的分配和控制，并使得早期全部由政府承擔的風險，發散到了政府和企業之間，讓整體的風險水平降低，同時也使得企業的融資難度降低，極大程度上提高了融資成功率。

3 PPP模式對地方政府債務的化解表現

3.1 化解地方政府債務壓力

在PPP模式下，通過導入社會資金及市場化的操作模式，將有效化解目前地方政府的舉債壓力。

首先，從項目建設上來看，在PPP模式下通過以政府和社會資本進行共同出資建設代替傳統的政府全部出資模式，將政府的出資壓力化解。

其次，從項目資金使用上來看，傳統模式下政府高成本和低效率是地方政府存在的普遍性問題，因政府活動成本與收入之間的分離是導致這一問題產生的重要因素，而在PPP模式下，政府通過市場化建設，能夠將成本和收入進行密切聯系，進而形成良性的政府活動體系，并在社會資本的導入下，通過利益共享和風險共擔來實現資金使用效率的提升。

3.2 對地方政府融資模式進行優化

傳統的政府公共項目融資主要通過BT融資途徑進行，即政府發起，社會資本負責建設。BT模式下，就存在著制度缺失和規范文本缺失的問題，導致融資操作專業化失調，進而使得融資模式存在問題。而在PPP模式下，通過引導社會資金全程參與，能夠有效對政府政策及社會資金資源進行調動和發掘，進一步的實現社會資本效率優勢的發揮。

3.3 化解目前地方政府債務期限錯配問題

目前地方政府債務主要以中長期為主，資產回報率往往比較長，長投期限錯配風險比較明顯。從目前的地方政府債務資金來源和舉債期限上來看，我國地方政府宗債中，銀行貸款占比較大，通常期限為五年左右。此外，還包括一些地方政府債券、融資平臺債券、BT融資等，通常周期在三年左右。在PPP模式下，合同周期較長，通常為20-30年，這就相當于政府在這一期間內進行項目分期付款，使得債務風險降低，并化解政府的一次償債壓力。

4 保障PPP模式良好開展的必要條件

4.1 政府部門方面

在PPP模式下，政府與私人合作的角色和責任會隨著項目的不同而產生細微的變化。但就政府而言，其總體角色和責任是相對保持不變的，即為社會公眾提供優質設施和優質服務。PPP模式，其實是一種提供公共設施和服務的高效方式，但其不能取代政府的治理和決策。在PPP模式的開展過程中，政府需要堅定立場，要始終將公共利益作為首位，通過對參與機構進行協調和規范，做好項目總策劃，以此來確保項目的良性開展和風險降低。

4.2 法律法規方面

PPP模式的良性運作需要基于良好的法律保障基礎上進行。對于政府而言，通過法律法規建設來對各部門責任、義務、風險進行界定，能夠更好的保障雙方的利益得到實現。在PPP模式下，通過完善的法律法規約束，能夠最大限度的發揮出PPP模式的優勢作用，并彌補目前我國政府與私人合作下市場化項目建設中存在的不足。

4.3 機構專業化建設

PPP模式作為一種較為新型的運作模式，其在進行結構融資、運作開展過程中，需要專業化的人才來予以保障和專業化的機構來予以協調，因此，在開展PPP模式時，相關機構要注重自身專業化建設，通過培養專業人才隊伍來確保項目運作能夠規范化、標準化運行，并確保項目運作過程中能夠有良好的技術指導支撐和人員操作保障。

5 總結

在本文章的研究和論述中，筆者就PPP模式對我國地方政府債務化解效用及PPP模式相關理念進行簡單的分析和論述。作為化解我國地方政府債務問題的新路徑，未來還需要我們在不斷的實踐和應用過程中來進行補充和完善，我國政府部門和研究學者一定要積極的對PPP模式的應用現狀和國外先進理念進行掌握與分析，在不斷的學習和補充過程中，讓PPP模式能夠更好的服務于我國公共基礎設施和服務建設。

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