認證認可在實施軍民融合發展戰略中的重要作用

宗習均

摘要：認證認可是軍民融合國家戰略的重要內容。本文深入分析了認證認可在實施軍民融合發展戰略中的重要作用，明確了認證認可發展水平與軍民融合深度發展要求存在差距，并就深入推進認證認可軍民融合跨越式發展提出了政策建議。

Abstract： Certification and accreditation is an important part of the national strategy of military-civilian integration. This paper deeply analyzes the important role of certification and accreditation in the implementation of the military-civilian integration development strategy， clarifies the gap between the certification and development level and the development requirements of deep military-civilian integration， and puts forward policy recommendations for deepening the leaping development of the certification and recognition in military-civilian integration.

關鍵詞：認證認可；軍民融合；重要作用

Key words： certification and accreditation；military-civilian integration；important role

中圖分類號：E25 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）29-0030-03

0 引言

認證認可是軍民融合國家戰略的重要內容。《國務院關于加強質量認證體系建設促進全面質量管理的意見》（國發〔2018〕3號）提出，構建服務軍民融合產業發展的通用檢驗檢測認證體系，打造軍轉民、民參軍的能力驗證“直通車”。我們應從服務軍民融合國家戰略的高度，強化認證認可能力建設，讓認證認可成為助推軍民深度融合的制度性基礎。

1 強化認證認可是堅定實施軍民融合發展戰略的必然要求

強化認證認可有利于提高軍民融合效率和效益。認證認可是市場經濟條件下加強質量管理、提高市場效率的基礎性制度。軍民融合使用認證認可工具，采信認證認可結果，既可以縮短軍品采購時間，降低軍品采購成本，也可以保障參軍企業的利益，提高企業的積極性。美國在國防工業轉軌過程中充分發揮了認證認可的作用。合格產品目錄制度（QPL）和合格供應商目錄制度（QML）就是美國國防部采信認證結果的典型制度安排。美國法典第10卷第145章2452節授予軍事部門建立、發布、評審和修訂QPL的權力。美國國防部文件DOD4120.3-M《國防標準化和規范大綱方針與程序》規定了QPL和QML的目的、用途、限制、程序和格式。采購進入QPL目錄的產品只須對產品的批質量進行檢驗，縮短了采購時間，節省了采購成本。同時，QPL目錄中的產品享有優先選用權，提高了制造商參與產品鑒定的積極性，也維護了軍品生產的連續性。美國還加大了對民用標準、成功認證項目的認可力度，利用市場手段為國防建設提供經濟、優質的技術和產品。在《“十三五”期間推進軍隊采購軍民融合深度發展意見》中，“實現軍地‘兩庫資源共享共用”，“引入國家節能、環保產品清單”，“完善軍隊藥材采購適用地方政府采購結果制度”等舉措，事實上就是軍隊采購采信政府認證的一種方式，既拓展了軍隊采購的范圍，也節約了軍隊采購成本。

強化認證認可有利于保障國防工業的質量。質量是國防工業的生命線，建立完善的安全審查、監管和質量保證制度，是防范和控制軍民融合質量安全風險的基礎。認證認可作為社會通用的現代質量管理手段，在國防領域發揮著敲門磚和通行證的重要作用。美國根據產品的技術復雜程度及其重要性將對承包商的質量保證要求進行分級管理。比如，復雜昂貴的武器系統執行MILQ9858A《質量大綱要求》，要求建立全面的質量保證體系；簡單的武器系統執行MILI45208A《檢驗系統要求》；對承包商規定的最低級控制要求是承包商承擔提供合格產品的職責，不提質量管理的要求。①美國從2004年開始開展“可信代工項目”，并拓展為“可信供應商”項目，以確保集成電路領域先進工藝可信賴和老舊工藝可獲得。認證也成為美國可信國防系統戰略的重要組成部分。②在軍民融合時代，民口企業參與國防建設的數量大幅增加。截至2017年4月末，國內已有2054家民營企業獲得武器裝備科研生產許可證，比2010年增長近3倍。2017年，在全軍武器裝備采購信息網注冊的企業已達到11791家，現場認證5716家，其中民營企業3709家，占64.9%。③在民營企業質量參差不齊的背景下，強化認證認可有利于提高民營企業的質量和技術水平，保障民參軍的質量。目前，承擔大量任務和重要任務的民口配套單位以傳統的老牌國有企業、院所為主，供應鏈管理相對落后和封閉。因此，強化認證認可能力建設，針對不同類型和層級的供應商建立適宜的準入要求和質量管理體系，有利于提高供應商的供貨水平。

強化認證認可有利于增強軍民融合市場的開放性和包容性。軍民融合要求建設系統集成商、專業承包商和市場供應商體系，大力推動競爭性采購。發達國家注重通過營造公平、公正、公開的競爭環境，調動廣大承包商的積極性和創造力。比如，美國國防部采取“承包商身份識別、自由注冊，國防部分類審查”的方式，確保了創新型企業能夠公平進入武器裝備市場，有效破除了武器裝備市場的“彈簧門”、“玻璃門”和“旋轉門”。截止2013年11月，美國小企業承擔的新興戰略領域項目約占國防部項目總數的15%，2012年約占20%。我國武器裝備科研生產絕大部分由國有軍工企業完成，軍民間尚未建立權威、暢通的信息交互機制，民營企業對市場、產品需求信息掌握不足或滯后，裝備采購部門則不了解民營企業科研生產能力。權威統一的認證認可體系能夠有效傳遞企業的質量狀況和管理水平，為軍民融合發展提供真實、可靠的質量信息，有效解決軍民融合領域存在的信息不對稱難題。推進認證認可軍民融合，事實上在軍民系統間開辟出一個開放平臺，讓更多軍民企業同臺競技，在客觀上形成了一種同等能力同等對待的公平競爭機制和公開透明的市場競爭環境，為進一步深化軍民融合體制機制改革創造有利條件。

2 認證認可發展水平與軍民融合深度發展要求存在差距

近年來，我國認證認可發展突飛猛進，在服務軍民融合方面發揮了重要作用，但是與全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展要求相比，我國認證認可軍民融合還存在短板和不足。

一是碎片化的認證管理增加企業運行成本。“武器裝備質量管理體系認證”與“裝備承制單位資格審查”兩證融合管理，簡化了企業的準入流程，降低了企業的準入門檻。但是，阻礙軍民深度融合的制度障礙依然存在。《中國人民解放軍裝備條例》規定，軍品承制組織必須通過軍工質量體系認證，質量體系評定不合格的單位不能承擔裝備科研、生產和維修任務。國軍標質量體系認證具有事實上的強制性，不認證就不能承擔軍品任務。除了“軍工四證”以外，各領域、各部門乃至軍工企業也都設置了相應的門檻，審查和認證多頭管理，認證范圍不兼容、不通用，認證程序復雜，增加了企業負擔。④對于從事軍民兩用產品的生產企業而言，除了建立軍工質量體系以外，還要建立適應市場需求的質量管理體系，雙體系或者多體系并行，增加了企業質量管理的復雜度和管理成本。20世紀90年代以前，美軍采辦當局根據項目來要求承包商選用何種質量管理體系，也造成在同一個承包商的企業中運行不同質量管理體系的問題。l995年國防部頒布了“通用系統/ISO/EBC”備忘錄和“單一程序建議”備忘錄，要求在同一承包商范圍內采用單一質量管理程序，避免在同一企業范圍內，為了相同的質量目標運行多種質量管理體系。⑤英國國防部推行“適宜的認證”政策，國防部要求與其有業務往來的承包商必須獲得一種質量管理體系認證證書，但對具體執行的質量管理體系標準沒有做統一的、唯一性的規定。我國軍民融合深度發展需要進一步推動不同領域質量管理體系的精簡、融合，最終形成權威、高效的質量認證制度。

二是認證認可權威性和公信力不足。近年來，我國民參軍企業數量快速增加，但是在參與廣度和深度方面依然受限。民營企業主要承擔軍工裝備部分元件或外圍設備的制造，扮演著為國有大型軍工集團提供輔助功能的角色。民營企業參與廣度深度受限，除了自身規模小、人才技術儲備不足、企業發展不穩定等因素以外，信任傳遞機制缺乏也是重要原因。我國長期形成了國企、民企分離的二元結構，國企是國防建設的主力軍，民營企業則不被信任。軍民融合深度發展必須解決橫亙在國防建設與民營企業之間的信任傳遞問題。在國際上，認證認可是傳遞信任的重要手段。目前，我國認證認可的權威性和公信力嚴重不足。無論是自愿性的還是強制性的認證都沒有國外的認可度高，在自愿性認證方面存在的問題尤為突出。深入推進軍民融合，必須解決認證市場存在的部分認證機構重利輕責，虛假證明泛濫；部分企業重證輕質，管理體系運行低效；市場規制重準入輕監管，企業違法成本低；認證人員能力不足，責任不強等問題。

三是高端認證認可供給能力不足。在國家深度推進軍民融合發展的背景下，越來越多的民口配套單位參與到國防經濟建設，并逐漸成為了一個重要組成部分。民口配套單位在裝備配套產品的研制、生產成本構成中有超過60%的是來自外部供應商的原材料和組件，因此，配套產品的原材料采購和供應商、供應鏈管理對民口配套單位產品質量、進度的保證、持續供應能力、成本的降低極其重要。⑥隨著技術、產品日益復雜和全球化生產，供應鏈的質量管理問題更加突出。近年來，美國國防部、美國商務部等部門發布的報告認為，偽冒元器件已大量進入美軍武器裝備。2012年美國參議院軍事委員會發布的《國防供應鏈偽冒元器件調查》報告中稱，其調查的1800件偽冒元器件案件中，發現總數超過100萬片的偽冒元器件已進入美軍現役裝備。⑦目前，我國國防信息化是軍工需求最大和民企參與最多的領域。在國家軍民融合公共服務平臺發布的181項軍民融合的需求中，航空、電子和信息化方面的需求分別為54、48和44項，合計占到總需求項目的70%。我國的先進工藝線以外資、合資為主，并且缺乏可信認證，掩膜版制備、封裝和測試過程中暗藏巨大安全隱患。⑧倪光南院士就曾呼吁加強網絡安全相關的評測認證，確保供應鏈的自主可控。⑨軍民融合急需加快網絡安全等特殊領域認證認可能力、認可項目建設，增加高端認證認可能力供給。

四是認證認可軍民融合法律法規不健全。認證認可活動有一套嚴格的國際標準和國家標準要求，其從業機構、人員、工作程序都必須嚴格遵守相關標準的規定，并承擔相應的法律責任。但是，作為我國認證認可領域全局性和基礎性法律依據的《認證認可條例》是一部行政法規，法律位階較低，對軍民融合也缺乏明確的規定。在法律責任方面，如果在企業認證過程中，出具了虛假證明或者出現了證明不實的情況，獲得認證資格的企業生產的產品實際不符合該標準，產品存在缺陷，處罰力度也不夠，違法成本過低，不利于發揮認證法律制度的作用。

3 深入推進認證認可軍民融合跨越式發展

一是強化認證認可軍民融合頂層設計。《產品質量法》《軍民融合促進法》等國家法律法規的制修訂要以提升認證認可的公正和公信力為核心，強化對質量認證體系建設的統籌規劃和頂層設計，形成有利于認證認可軍民融合的標準體系、組織體系、監管體系和公共服務體系。爭取5到10年內逐步實現面向社會的第三方技術評價活動逐步向國家統一的認證制度轉變，遵循通用準則和標準，避免多頭管理和重復評價，維護質量認證制度的統一性和權威性，降低企業認證認可成本。發揮軍品認證和民品認證的優勢，建立互認體系。加強政府、軍隊采購領域認證認可的采信制度設計，健全政府、行業、社會等多層面的認證采信機制。

二是實施通用檢驗檢測認證軍民融合工程。政府和軍方聯合實施通用檢驗檢測認證軍民融合工程，建立認證認可軍民融合長效機制，加快形成服務軍民融合產業發展的通用檢驗檢測認證體系。圍繞半導體集成電路、北斗衛星導航等重點領域，開展軍民通用檢驗檢測認證體系建設。開展軍民共用質量技術指標的檢測、試驗、鑒定與評價。完善裝備科研生產許可證制度和質量認證體系，確保民營企業所生產裝備的質量符合軍隊要求。開展軍民通用基礎產品認證，建立健全合格產品目錄動態調整機制和合格供應商分類分級管理模式，優化認證程序，降低企業制度性交易成本。加強質量基礎建設，推廣質量管理標準和質量認證手段，鼓勵認證機構為軍民融合企業提供“一體化”解決方案和“一站式”服務。建立軍民互用質量人員鑒定體系。建立網絡空間安全的職業培訓、認證和評價體系。

三是加強認證活動事中事后監管。完善“法律規范、行政監管、認可約束、行業自律、社會監督”五位一體監管體系。加強認證監管能力建設，充實軍民融合認證監管力量，推進部門聯動監管。清理、整合、規范現有認證事項，取消不合理收費，堅決治理認證亂象。加強對檢驗檢測認證機構和獲證企業、產品的聯動監管，嚴厲打擊非法從事檢驗檢測認證活動和偽造、冒用、買賣認證證書或者認證標志等行為，確保認證有效性和公信力。

四是嚴格落實從業機構及人員責任。嚴格落實從業機構對檢驗檢測認證結果的主體責任、對產品質量的連帶責任。健全對參與檢驗檢測認證活動從業人員的全過程責任追究機制，建立出證人對檢驗檢測認證結果負總責制度，落實“誰出證，誰負責；誰簽字，誰擔責”。推行從業機構公開承諾和信息公示制度，建立從業機構及從業人員的誠信檔案，完善永久退出和終身禁入等失信懲戒機制，提高違法失信成本。

注釋：

①莫年春.美國國防部采辦質量政策研究.2004年10月20日.http：//www.defence.org.cn/article-13-47228.html。

②張倩，馮園園.《GAO報告指出美國防可信先進微電子制造能力前景不明》，載于《防務視點》，2016年6期。

③北廣投發展.軍民融合上升為國家戰略，產業進入紅利釋放期—軍民融合專題報告.http：//www.weinvestmentdevelopment.com/index.php/yanjiu/detail/id/444。

④梁文艷.軍轉民還需“接地氣”，民轉軍待破“三重門”，2015年10月3日http：//chuansong.me/n/420542651161。

⑤韓曉光：《美軍裝備質量管理體系透視》，載于《國防技術基礎》，2004年3期。

⑥張俊禹：《關于推進建立民口配套單位合格供應商體系的思考與建議》，載于《全國流通經濟》，2017年11期。

⑦張倩，劉智成：《美國如何保證國防電子元器件供應鏈安全》，載于《現代軍事》，2017年10期。

⑧劉從，馬亭：《集成電路產業軍民融合深度發展路徑探索》，載于《中國電子科學研究院學報》，2017年12卷第5期。

⑨丁丁.倪光南：加強評測認證，防止假國產威脅國家安全，2015年7月17日.http：//www.sohu.com/a/23209613_115561。

參考文獻：

[1]許增德.國家質量基礎：認證認可事業的發展[J].上海質量，2015（12）.

[2]高國鈞.強制性產品認證制度的創新與完善[D].西南政法大學，2016.

[3]游光榮，閆宏，趙旭.軍民融合發展政策制度體系建設：現狀、問題及對策[J].中國科技論壇，2017（01）.