對于環境糾紛多元解決機制的思考

侯雅文

摘 要：目前，我國進入環境污染高發期，由此引發的環境糾紛數量不斷增多，環境糾紛處理成為我國乃至全球面臨的一大挑戰，世界各國對環境糾紛解決機制的研究都如火如荼。在我國建設和諧社會的過程中，環境問題是一個相對特殊復雜的領域，雖然我國已經建立了多元化的環境糾紛解決機制，然而實踐中卻顯露出許多問題和缺陷。完善我國環境糾紛多元解決機制，是解決環境問題的必要措施。本文通過分析我國環境糾紛解決的現狀及問題，提出適用于我國環境糾紛解決多元機制的完善建議。

關鍵詞：環境糾紛；多元機制；完善

二十一世紀以來，隨著社會經濟不斷發展進步，我國各項事業都取得了舉世矚目的成就，但同時，工業發展與生態環境承受能力的沖突問題，也日益明顯，由此引發的環境污染問題，日益嚴重，出現由東部向西部、由發達地區向欠發達地區、由城市向農村轉移的趨勢，一些地區因為環境資源遭到破壞，不斷發生環境糾紛和群體性事件，影響社會穩定，危害到人民群眾的人身財產安全。

一、我國環境糾紛解決現狀

（一）立法

縱觀我國解決環境糾紛的法律依據，《環境保護法》為基本法，此外有《海洋環境保護法》《水污染防治法》《環境噪聲污染防治法》等污染妨害與治理的法律，還有《森林法》《草原法》《水法》《礦產資源法》《野生動物保護法》等自然保護法，《民事訴訟法》《行政訴訟法》《仲裁法》《人民調節法》等程序法。

（二）解決機制

我國已建立環境糾紛多元化解決機制，為公眾提供規范指引，按照合理預期，產生環境侵權糾紛時，公眾可以選擇協商、信訪、調解、仲裁、行政處理、訴訟等方式解決爭議。各種方式相互協調、相互輔助。理想狀態為一個銜接互補的有機體制，然而實踐中，我國并未達到理想狀態，不同方式相互沖突、銜接不好、產生資源浪費等問題屢見不鮮。

（三）公眾偏好

在GGSS2006中對遭受環境污染采取行動情況的調查①樣本中顯示，僅有1%的當事人選擇訴訟的方式捍衛權益，39.5%的人希望政府出面解決。由此可見，公眾在遇到環境糾紛時，大都選擇以非制度化的途徑解決糾紛，即私力救濟。這符合“糾紛金字塔”理論，即人們大部分會通過非正式途徑解決，越是規范、代價高昂的解決方式，越少人選擇。[1]

二、我國環境糾紛解決機制所面臨的問題和困境

（一）環境糾紛訴訟解決機制

以國家強制力為后盾的訴訟制度，是最權威的救助途徑，隨著社會發展，環境污染層出不窮、糾紛不斷，在解決諸多糾紛的同時，也不可避免地暴露出許多問題。

1.主體資格范圍受限

我國對訴訟原告資格，以“直接利害關系原則”為限制，理論界主張自身利益不受到損失就沒有權利提起訴訟，也就是說，對于大量尚沒有實際損害發生的、或者受害人不明的環境危害，諸多可能身處危害之中的公民、法人和其他組織不具有起訴資格。[2]這一事實阻礙了很多受害者選擇訴訟制度。盡管法律有規定環境公益訴訟，沒有利害關系也可提起訴訟，但《環境保護法》對可提出公益訴訟的主體有限制②，個人很難主張提起環境公益訴訟。

2.訴訟時效過短

新《環境保護法》中明確規定我國環境糾紛的訴訟時效為3年，即“因環境污染損害賠償提起訴訟時效為3年，從當事人知道或應當知道受到污染損害時起計算。”筆者認為，這一限制性規定僅對突發性的環境侵權適用，因為很多環境污染具有累積性和擴散性，其對損害結果的鑒定需要由專門的機構鑒定，需要較強的技術性和專業性，所以3年的訴訟時效不足以應付很多環境訴訟調查取證等一系列復雜、長時性的程序。

3.實施條件不足

除了訴訟救濟自身的缺陷和障礙外，就環境糾紛訴訟而言，影響其實施的還有兩大因素，即律師介入不足和訴訟費過高。環境侵權之訴，因其具有特殊性、專業性、復雜性等與其他民事訴訟不同的特點，所以對于舉證責任倒置、無過錯證明原則的選用等相關規定，當事人只有在律師的協助下才能在訴訟中取得優勢?？上г谖覈?，具備環境法知識并且專攻環境侵權與糾紛案件的專門律師卻屈指可數。

此外，高昂的訴訟費也總是令受害者望而卻步。提起訴訟，需要一系列必不可少的受理費、律師費、鑒定費等花費，在農村及不發達地區等環境侵權糾紛多發地區，環境污染侵權事件的受害者更無此經濟實力以司法途徑解決糾紛。

（二）環境糾紛非訴訟解決機制

1.公正性難以得到監督和保障

在國家大力發展經濟的過程中，普遍出現外部行政權力干預糾紛解決、地方政府與行為人（企業、單位）利益合謀的現象，影響了環境糾紛解決的公正性。行政環保部門在處理糾紛時，不可避免地會受到當地政府的影響，導致不利于受害人的結果產生。

2.法律效力不強

“法律效力問題是迄今為止最讓非訴訟機制設計者、使用者都備感困擾的問題，是影響和制約非訴訟機制自身發展的主要瓶頸。”[3]我國現存法律僅承認人民調解委員會的調解協議的效力，其他類型的調解、和解的效力未得到法律保障，各類法律法規中也均未涉及環境糾紛非訴訟解決方式的法律效力問題，這會很大程度上影響民眾對非訴訟方式的信賴程度和非訴訟制度的健全與發展。

3.與訴訟制度的銜接問題

非訴訟制度與訴訟制度不能很好地銜接這一問題，導致非訴訟糾紛解決方式在公眾心中留下“非正式、非法律”的印象，造成諸多糾紛處理效率低、資源重復利用和浪費的問題。我們理想發展訴訟與非訴訟制度相互結合補充的有機多元解決環境糾紛的體制，而目前兩種制度有各自發展的趨勢，有背多元糾紛解決機制的本質，難以實現最大效益。

三、完善我國環境糾紛多元解決機制的建議

（一）立法

目前為止，我國尚未發布任何專門針對環境糾紛解決的法律。在《環境保護法》《森林法》《草原法》等有關環境保護的法律中，關于如何解決糾紛也只是十分簡略地提到一星半點。立法的不完備，使得對于環境侵權案件，無論采取司法審判的方式，還是行政處理等非訴訟手段解決，均有一定的隨意性和不公正性。

筆者認為，我們可以制定“環境糾紛處理法”，來彌補這一方面立法的空缺，對該法作出以下設想：

1.明確具體的環境糾紛解決途徑

在法律中應明確規定，環境糾紛解決有訴訟、仲裁、調解、行政處理、信訪、協商這六種途徑。各種糾紛解決途徑互相支持、互相補充，以便民眾在遇到糾紛時根據案件和自身情況選擇適合的解決方案。這一部分的內容首先確定，也有利于制定“環境糾紛處理法”后續工作的開展。

2.明確具體的環境訴訟程序

首先，要改變當事人適格，擴大原告的資格，不以“直接利害關系”為唯一衡量標準，即公民群眾只有在環境污染事件侵害到自己的權益時才有起訴資格。環境利益具有地域性、集體性、擴散性，只有擴大當事人適格，才符合環境訴訟的特點。其次，改變3年訴訟時效限制，由于環境污染糾紛案件的復雜性以及所造成侵害結果的漸進性和潛在性，以往3年的訴訟時效實在不足以全面完成訴訟及充分保護受害者利益，因此需要延長或取消3年的訴訟時效限制。最后，對于如何停止侵害、如何計算賠償損失、如何防止侵害的發生以及如何去除持續性、重復性侵害等諸多方面也做出明確規定。

（二）加強發展環境公益訴訟

環境公益訴訟是在美國產生并逐漸發展完善的一種新的訴訟形式。在這種訴訟中，原告不是因自身權益遭到侵犯損害，要求相應的賠償損失而提出訴訟，而是為避免社會公共利益因環境污染而遭到侵害，以行為人或許可該環境污染與破壞行為的政府為被告，所提出的訴訟。它除了具有一般公益訴訟的特點外，還具有生態聯系性、整體性。提出者可以是自然人（公民）和單位。

我國早在1989年的《環境保護法》中就明確規定：“一切單位和個人都有環境保護的義務，并有權對環境污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，這一法條，被視為環境公益訴訟的萌芽。1996年，國務院在其所發布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》中，鼓勵發展公眾參與機制，積極參與環境保護，對相應的違法行為進行檢舉。2002年的《環境影響評價法》第11條，首次提出“公眾環境權益”這一概念③2014年新修訂的《環境保護法》設“信息公開和公眾參與”一章，明確社會組織可以提起公益訴訟。在黨的第十八屆四中全會中，相關專家對“依法治國”的解讀，同樣反映出公益環境訴訟對解決環境糾紛的重大意義。④

雖然2014年的新《環境保護法》在第五章中提出社會組織具有提出環境公益訴訟的資格，但是筆者認為主體資格的范圍仍過于狹窄，故建議將環境公益訴訟的主體擴大至一切積極參與環境保護的社會團體、環保社團、環境專家以及個人。對于已經明確資格的環保組織，還應準許其提出環境行政公益訴訟，并明確其在環境保護和訴訟中的責任。

環境公益訴訟若想發展，還需要與之順應的環境司法制度的同步完善，構建民、政、刑三位一體的環境保護審判機制，規范并統一環境訴訟的標準，可有效地攻克環境訴訟的復雜性問題。

（三）優化行政處理

民眾在環境糾紛中普遍表現出對行政處理的偏好，有數據表示，平均每年的環境投訴超過十萬件，合理并高效的處理這些投訴，便可很大程度上緩解環境糾紛壓力，防止糾紛擴大，防止外部干預。

1.豐富行政處理方式

我國的環境行政處理以行政調解、行政裁決為主要方式，除此外，還可增加行政斡旋和行政指導的途徑，處理解決糾紛。所謂行政斡旋，即當事人進行協商，由行政機關提供意見，幫助協商達成和解的處理方式。適用于解決小額的環境糾紛。該方式特點為在不介入談判的前提下，為當事人的協商提供條件和服務。日本已在《日本公害對策基本法》中明確規定：“政府必須采取必要措施，確立公害發生糾紛時的斡旋、調解等的糾紛處理制度?！蔽覈形磳⑵浞ǘɑＶ劣谛姓笇?，是指行政主體為實現行政管理目的基于在國家法律、政策的作用下作出的關于指導行政相對人以資源的形式采取一定的作為或不作為的一種非職權的行為[4]。其優勢在于為當事人提供多種救濟途徑，充分運用行政機關的專業知識，引導人們采取資源的方式而非強制，縮小糾紛發生的概率，防患于未然。

2.設立環境糾紛處理機構

大多數國家都采取設置專門的環境糾紛處理機構的做法，例如日本設有公害調整委員會，其性質相當于一個獨立的行政委員會，獨立、公正的行使職權。目前我國的環境糾紛處理只是環境部門的附帶職能，并未設立具有針對性的糾紛解決處理機構。我國可在縣級以上的環保部門內細化出此機構，對環境糾紛進行調節、仲裁和裁決。以調節為原則，由專業從事此項工作的人員對糾紛先行調節，最終做出相應的被賦予強制執行力的行政處理。也可學習、借鑒日本及臺灣的立法與制度，建立不從屬于環保部門的、獨立的環境糾紛處理機構。

3.確認行政處理效力

在我國，公眾普遍認為以行政手段解決環境糾紛，作用效果不明顯，對當時人利益影響不大。行政處理好像成為一紙空文。陳漢光教授也對此表示贊同，提出“法律不賦予一定的強制力，當事人均對該處理決定產生質疑即可不執行處理意見”“這種意見既沒有約束力也沒有執行力”的觀點。這也說明我國在環境解決機制與司法解決機制的設計中沒有很好的處理兩種機制的銜接關系。[5]筆者認為，行政裁決必須具有強有力地約束力和執行力。美國和臺灣的相關法律中均有規定關于行政處理結果具有法律效力的條文，部分國家許可公開行政調解結果，將其作為行政處理結果的一種形式，并且賦予當事人向法院申請強制執行的權利，這一做法十分值得借鑒。

（四）發展環境仲裁制度

仲裁制度因其具有高效性和公正性，被眾多國家確認為解決環境糾紛的有效途徑。從理論上看，環境仲裁將協商和協調的精神與訴訟的嚴謹和效力完美融合。[6]隨著環境糾紛的數量日益增長、復雜性逐漸加大，且行政機關處理效力不強的現象屢見不鮮，我們不難發現，在《仲裁法》中增設有關環境糾紛仲裁制度的內容可謂迫在眉睫。

1.修改完善《仲裁法》

擴大現存仲裁機構受理案件的范圍，將環境糾紛加入仲裁制度體系，便于仲裁委員會受理該類案件有法可依。此外，筆者認為還可制定《環境糾紛仲裁條例》，在條例中明確規定仲裁范圍；設置跨行政區域的仲裁機構；培養具有專業素養、高超技術性的處理環境糾紛的仲裁員，提高仲裁效率。

2.實行地域管轄

我國《仲裁法》規定仲裁不實施級別管轄和地域管轄，以糾紛當事人自愿為原則。但基于環境污染的地域性考慮，環境糾紛的處理具有一定的地域限制性，因此筆者認為，環境仲裁可優先考慮地域管轄，一改《仲裁法》中的原有規定，此做法不僅方便當事人參與仲裁，也有助于調查取證。

3.鑒定部門合法化

我國《仲裁法》和《民事訴訟法》在鑒定方面的規定相異，《仲裁法》充分尊重當事人意愿，規定“仲裁庭對專門性問題需要鑒定的，可以交由當事人約定的鑒定部門鑒定，也可以由仲裁制定的鑒定部門鑒定”而《民事訴訟法》規定“由法定鑒定部門鑒定，沒有法定部門鑒定的，由法院指定的鑒定部門鑒定”。環境糾紛的判斷需要科學的鑒定結果作支撐，考慮到法定鑒定部門的專業性和公正性均強于其他鑒定機構，筆者認為在環境糾紛仲裁中，采用《民事訴訟法》的相關規定更為適宜。

（五）改善制度運行環境

1.促進糾紛解決機制獨立化

外界干預和缺乏法律認識是影響環境糾紛多元制度運作的最重要的兩大原因，若想規范及優化該項制度的運行，推進糾紛解決機制的獨立化，是必要條件。所謂糾紛解決機制獨立化，是指人、財、物的獨立以及在一定程度上制約地方政府權力，避免發生不公正、利益共謀的行為發生。

2.加強對公眾的環境教育

加強法律宣傳和環境公民教育可以有效的增強公眾的法律認同感。[7]環境教育可謂環境糾紛解決的根本辦法，是對“預防為主”的運用。缺乏環境教育，必然導致公眾缺乏環境意識，進而引發環境污染問題和相關糾紛的擴張。實行環境教育，首先要確定教育目標，就是需發生思想的轉變，將過去“以犧牲環境來發展經濟”的人與自然沖突的對立思想，轉變經濟、社會、環境共發展的和諧統一思想。

我國部分地區還相繼出臺了一些地方性環境教育條例，筆者認為這種方法十分可取，這有助于將法律強制力與約束力作為環境教育的堅強后盾，促使環境教育真正落到實處。例如《寧夏回族自治州環境教育條例》、《天津市環境教育條例》等⑤。

四、總結

我國強調依法治國，自然對于環境的治理來說，也要遵循“環境法治”這一原則，環境法治需要合理的政策做指引，更需要相應完備的法律制度作保障。環境糾紛是否能處理妥當，是環境法治的關鍵，也是一大難題。

生態文明建設面臨的環境糾紛的復雜性除了表現為產生的原因具有復雜性、主客體復雜性外，[8]還具有突出的社會性、易反復性和跨行政區的普遍性。針對我國國情，完善具有中國特色的環境糾紛多元解決機制，對環境法治、推動生態文明建設有巨大的價值。

我們不能渴求所有的糾紛都能被妥善處理，但應順應時代潮流，完善環境多元糾紛解決機制，爭取為更多的糾紛解決需求者提供更好的服務。

注釋：

①部分數據來自中國人民大學中國調查與數據中心主持之《中國綜合社會調查（CGSS）2006》項目。

②新《環境保護法》第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄，符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法處理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取經濟利益。

③該法條規定“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，采取其他形式，征求相關單位、專家和公眾對環境影響報告草書的意見。”

④據最高人民法院環境資源審判庭副庭長林文學介紹，至2014年9月，全國已有20個省、自治區、直轄市設立了365個環境資源法庭、合議庭或巡回法庭。2014年6月，最高人民法院成立了環境資源審判庭，專司環境資源民商案件的審理和業務指導等工作。最高人民法院明確提出，要本著有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環境資源專門審判機構。中級人民法院應當在高級人民法院的統籌指導下，根據環境資源審判業務量，合理設立環境資源審判機構，案件數量不足的地方，可以設立環境資源合議庭。

⑤如《天津市環境教育條例》第一條：為了推動環境教育，增強公民環境保護意識，促進生態文明建設，根據有關法律、法規的規定，結合本市實際，制度本條例。第2條：本條例縮成環境教育，是指通過多種形式向公民普及環境保護的基本知識，培養公民的環境保護意識，提高公民環境保護技能，樹立正確的環境價值觀，自覺履行保護環境的義務。第11條：各級國家機關及各部門主要負責人在任職期間，應當帶頭接受環境教育培訓。

參考文獻：

[1]孟甜.環境糾紛解決機制的理論分析與實踐檢視[J].法學評論，2015.

[2]彭麗娟.論環境糾紛非訴訟解決機制生態化[J].吉首大學學報（社會科學版），2016（9）.

[3]呂忠梅.環境法[M].北京：高等教育出版社，2009.

[4]牛博.環境糾紛解決機制研究[J].2012.

[5]蔡守秋.從我國環境環境保護處理環境民事糾紛的性質談高效環境糾紛處理機制的建立[J].政法論壇，2003（5）.

[6]彭麗娟.論環境糾紛非訴訟解決機制生態化[J].吉首大學學報（社會科學版），2016（9）.

[7]孟甜.環境糾紛解決機制的理論分析與實踐檢視[J].法學評論，2015.

[8]齊樹潔.論我國環境糾紛解決機制之重構[J].法律適用，2006（9）.