網約車地方立法對上位法的抵觸之研究

楊美馨 丁雨涵 張瓊 秦彥

摘 要：自交通部頒布了網絡預約出租汽車的相關服務管理暫行辦法條例（下文簡稱為《暫行辦法》）后，在我國各地方紛紛出臺了網約車管制相關規則，但是其中所涉及的“三證制度”的設定及內容在學界引發爭議，地方網約車立法是否與法有據？本文將從以上實踐爭議入手尋找網約車地方立法相關上位法，分析網約車地方立法對上位法是否存在抵觸。

關鍵詞：地方立法；網約車；上位法；抵觸；共享經濟

一、問題的提出

交通運輸部聯合公安部等七部門于2016年7月28日公布，針對出租車行業健康發展的深化改革，所做出的指導意見（下文簡稱《指導意見》）和《暫行辦法》。然而在各地方進行管理網約車時，增設了《指導意見》與《暫行辦法》中沒有限定的條件。本文將從以上幾方面入手尋找地方立法的相關上位法，分析網約車地方立法對上位法是否存在抵觸。

二、網約車地方立法對上位法的抵觸分析

（一）三證制度的性質

在查找到的82份關于網約車經營管理的地方政府規章及規范性文件中，均規定了“三證制度”，即經相對人申請，地方出租汽車行政主管部門向合格的網約車平臺公司發放網絡預約車的經營許可證，并對符合發放條件且在相關考核中合格的駕駛員，發放網絡預約車的正規駕駛證、向符合條件并登記為預約出租客運的車輛發放《網絡預約出租車汽車運輸證》。平臺持證經營，司機持證上崗，車輛持證載客，網約車必須“三證”齊全才能合法上路。

筆者認為，“三證制度”實質是屬于一種行政許可。

根據《行政許可法》在條例中的第2條規定：“行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”因為“三證制度”具有行政相對人申請、行政機關可以對申請人進行依法審查，并對合格申請人從事的相關特定活動行為進行批準的特點，并且在流程和內容上符合行政許可的基本特征，所以“三證制度”實質是一種行政許可。

（二）三證制度的內容——司機戶籍限制抵觸上位法

1.規則抵觸

地方政府規章即規范性文件大多數都規定了戶籍限制或要求居民身份。如北京市規定①，在本市申請《網絡預約出租汽車駕駛員證》的駕駛員，應當是本市戶籍。上海市規定②：在本市從事網約車經營服務的車輛，除符合《辦法》規定的條件外，還應當在本市注冊登記。

其次，地方網約車司機戶籍限制與《行政許可法》抵觸。《行政許可法》第十五條第二規定具有以下情形時地方可以免去設定相關的行政許可“……應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質。不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務……”。

2.原則抵觸

第一，地方網約車司機戶籍限制與《行政許可法》的基本原則相抵觸。

首先，與行政法比例原則抵觸。比例原則的基本含義是“行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益”，如為實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內，保持二者處于適度的比例。

從目的正當性考量，網約車本地車輛和戶籍限制措施無法實現“規范網絡預約出租汽車經營服務行為”與“保障運營安全和乘客合法權益”的目的。在與安全相關的因素中，本地牌照和戶籍不是重要的影響因素。不符合比例原則中的妥當性審査標準。

從手段的必要性考量，針對禁止外地戶籍司機在本地，進行有關網約車服務的相關規定，在行政管理角度上來說，是對外地戶籍司機正當從業資格權利的侵害，是剝奪其正當從業權利的行為，并且在許多網約車的相關管制、治理和措施中，仍然存在著許多違背行政法中比例原則的相關規定。

第二，地方網約車司機戶籍限制與以下法律的平等原則相抵觸。

首先，根據《中華人民共和國憲法》第23條規定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等。第42條規定，中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。基于此，在地方政府對網約車相關治理規定的制定上，要嚴格執行和體現平等原則。無論是本地牌照的車輛，還是外地牌照車輛，都應該擁有相同平等的待遇，對于網約車治理中存在的不平等條款，要進行全面、詳細的整改和研究。

其次，根據《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）第3條③、第12條④規定，《勞動法》雖然沒有將戶籍歧視列入其中，但是該條的立法目的是保護勞動者平等就業不受歧視的權利，如果地方就戶籍和地域問題，對網約車司機從業資格進行限制，對于從事網約車工作的司機本身，就存在著不公正、不公平的地域歧視，并且對已經建立勞務關系的網約車司機，正常的工作和勞動形成了限制，使其喪失了平等就業和自由選擇職業的權利。

綜上所述，地方網約車司機戶籍的限制抵觸了行政許可法的比例原則以及憲法的平等原則。

注釋：

①《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則規定》。

②《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》。

③《勞動法》第3條規定，勞動者享有平等就業和選擇職業的權利。

④《勞動法》第12條規定，勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。

參考文獻：

[1]胡建淼.法律適用學[M].浙江大學出版社，2010.

[2]大橋洋一（日）.行政法學的結構性變革[M].中國人民大學出版社，2008.

作者簡介：

楊美馨（1997.7～ ），女，漢族，四川成都人，本科，在校學生，就讀于吉林大學法學院。