中心鎮建設的制約因素、 經驗借鑒及對策

葉生

黨的十九大報告指出：以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。中心鎮上接縣城，下聯鄉鎮，作為農村區域性的經濟中心，是推動城市和小城鎮聯動發展的關鍵環節和重要載體。近年來，自上而下，中心鎮建設越來越引起關注和重視。從認識定位看，由建設小城鎮到建設中心鎮，反映了對城市化認識的深化和提升。隨著城市化的發展，中心鎮必將承擔起城市的部分功能，成為中心城市之間的副增長極。從目標任務看，江蘇各縣域都把城鎮化作為發展的重要戰略。截止2017年末，南通城鎮化率達到58.73%，并正以每年1—2個百分點的速度推進。如此迅速龐大的城市化發展趨勢和任務，僅僅需要中心城市的規模擴張是不夠的，必定需要中心城鎮來完成部分城市化的任務。

一、中心鎮建設面臨的問題

1.集聚和輻射能力不強。目前南通中心鎮規模普遍較小，集聚和輻射能力不強。筆者在南通市如東縣作了調研，該縣栟茶、河口、岔河三個首批市級中心鎮，2017年，平均每個中心鎮的總人口為 6.9 萬，鎮區人口為 1.6 萬，中心鎮鎮區人口占全鎮人口比重為 27.2 %，城市化水平為 27.2 %，與全市城市化平均水平還有一定差距。研究表明，中心鎮鎮區人口5萬以上，才能產生一定的集聚效應；鎮區人口10 萬以上，才能滿足城鎮基礎設施配套經濟型的要求。城鎮規模小必然造成發展空間和輻射區域狹小，難以把周邊鄉鎮的資源集聚起來，對鎮域經濟也無法起到輻射作用。就南通而言，目前全市中心鎮處于非均衡發展狀態，呈現大規模和小規模并存的格局。南通傳統鄉鎮企業在發展過程中走的是分散發展的道路，相當一部分鄉鎮企業不是集聚在鎮區，而是分散布局在村落。對于那些規模偏小的中心鎮，因基礎薄弱、規模偏小、產業層次低，輻射帶動能力弱，集聚力不強。

2.基礎設施建設嚴重滯后。相當一部分中心鎮基礎設施建設水平跟不上經濟發展的要求，城鎮基礎設施和公共服務設施建設長期依賴政府投資的狀況一直沒有改變。鎮區內部和外部交通道路布局不合理，導致區域內外通達性不暢；水、電、污水排網的建設跟不上城鎮發展的需要；通訊信息網絡體系發展滯后；忽視生態環境保護，生活配套設施投入不足。中心鎮建筑設計水平和工程質量不高，存在多鎮一面、缺少自身特色的問題。受傳統運行機制和思維的影響，鎮政府的機構設置、管理體制等都按照原有小城鎮模式運行，很少承擔起城市管理、社會服務等職能，在服務方式上呈現出單一性、分散性、低效性特征，醫療、教育、文體、衛生等社會事業滯后，公共服務機制不健全，整體服務水平較低，無法滿足群眾日益增長的多層次、多樣化的服務需求。

3.發展要素嚴重匱乏。不少中心鎮反映，目前建設用地不足、人才匱乏和資金缺口已成為制約中心鎮發展的三大瓶頸。第一，土地資源緊缺。大部分中心鎮的經濟發展仍很大程度依賴勞動密集型產業，對土地的需求較多，不少中心鎮建設用地總量嚴重不足，非農經濟的發展對土地的需求與基本農田保護之間的矛盾日益突出。第二，人才難以積聚。流入中心鎮的人員以低素質、低技能的外來務工人員為主，高層次人才不愿意向中心鎮流入，城市規劃建設和經濟管理等專業人才匱乏。第三，建設資金缺乏。現有各級財政支持加快中心鎮發展投入普遍較低。融資渠道不暢，財力薄弱，缺乏穩定規范的資金來源，負債多，資金投入明顯滯后于發展需求。

4.中心鎮政府責權不匹配。近幾年，中心鎮經濟社會快速發展，鎮政府承擔的職能逐漸擴大到經濟、政治、文化、社會和生態建設等各個領域，但是小城鎮的管理權限尤其是城市管理權限缺乏嚴重，客觀上要求增加鎮級管理權限和綜合服務能力。現行的“條塊”管理體制中公安、工商、稅務等具有行政執法權的部門實行的是垂直管理，鄉鎮政府缺乏法律賦予的執法權和主體資格，形成了“市一級的工作要求，縣一級的經濟地位，鎮一級的管理權限”的局面。鄉鎮政府沒有行政執法權和決策權，在當前依法行政的環境背景下，導致“權在部門，事在基層”，“看得見的管不了，管得了的看不見”，權限和職能與鄉鎮實際承擔的管理服務任務極不協調。

5.中心鎮布局還需進一步完善。中心鎮的選取標準主要基于兩個準則，一是看該中心鎮的經濟社會綜合實力能否帶動其周圍鄉鎮的發展，二是看其地理位置是否為周邊地區的中心。一般情況下，中心鎮的選擇應采取“非均衡模式下的相對均衡”模式，以縣域為基本的選擇單位，以避免中心鎮的不平衡分布。根據城市地理學的最小六邊形網絡模型，兩個中心鎮之間的距離應為26公里。從目前確定的19個中心鎮來看，中心鎮的空間分布與經濟發展水平的不一致性，要求中心鎮布局應依據經濟發展水平、交通區位條件、產業聚集程度、均衡輻射半徑區域，通過區劃調整，實現中心鎮空間結構的優化重組。

二、蘇南中心鎮建設的經驗凝練及對南通的啟示

蘇南在推進中心鎮建設中，充分發揮本地區地理環境、人文歷史、產業特色的優勢，逐步解決小城市化過程中存在的問題，走出了一條特色發展之路。概括起來，一是以產業集聚推動城市發展，以城市發展帶動產業升級。依靠產業集聚的優勢，積極實施投融資體質改革，大膽嘗試“民資造城”，通過民間資本投資建設教育文化體育等公共設施。二是以體制改革促進機制創新。按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵企業投資，吸引社會力量參與城市公共基礎設施和公益事業建設，拓展城市建設融資渠道。創新行政管理機制。成立了工商、城管等分局，以更加適應城市化發展需要。創新社會保障機制。積極推進社會養老保險、新型農村合作醫療保險、特困戶最低生活保障等社會保障制度。三是以文化旅游帶動產業和城市集聚發展。整合鎮域山水、歷史、非物質文化遺產等民俗文化資源，加大歷史遺存保護，復興古鎮形態和意境。比如，昆山充分利用陽澄湖、巴城、周莊等生態景觀資源，加快建設“產業新城、文化名鎮、人居花園”，打造經濟、文化、旅游中心。四是以高起點規劃帶動中心鎮建設。以花橋為例，先后聘請上海城規院、新加坡邦城、日本野村、英國阿特金斯、香港易道等國內外著名機構聯合編制完成了具有前瞻性和國際水準的總體規劃、功能分區劃、控制性規劃和城市設計等不同層次、不同深度的規劃600余項，基本做到了規劃全覆蓋，為商務城空間布局、產業發展、基礎設施建設提供科學指導。

三、加快中心鎮建設的政策建議

1.完善規劃體系，加強對中心鎮建設的規劃指導。目前各地的中心鎮規劃已經全面啟動，并在適時結合實際情況動態調整。在規劃編制過程中，首先要抓好中心鎮總體規劃的修編，必須按照建設小城市和特色鎮的目標定位和城鄉統籌發展的新要求，著眼于整個鎮域范圍甚至周邊更大區域來研究城鎮的發展戰略和空間布局；明確強制性內容，努力提高總體規劃的前瞻性和超前性；突出中心鎮在縣（市）域總體規劃中的地位，高起點、高標準地規劃中心鎮的發展。其次，加強近期建設規劃、控制性詳細規劃、基礎設施和公共設施規劃的編制。在總體規劃修編完善的基礎上，中心鎮要突出抓好近期建設規劃、各功能區的詳細規劃以及交通、給排水、供電、環保、垃圾等基礎設施和公用設施的專業規劃。在總體規劃指導下，對鎮五年內的重要基礎設施、公共服務設施、中低收入居民的住房建設以及生態環境保護等內容進行統籌安排，合理布局；對中心鎮規劃區內的重要區塊，如舊城改造、產業園區等都要編制控制性詳細規劃；對中心鎮重要地段、重要節點做好城市設計，控制其平面布局、建設容量和風貌特色，提升建設品位，既要體現出時代氣息，又要保護好具有地方特色的自然人文景觀，切實處理好經濟和社會發展與保護自然、人文環境的關系。

2.加速產業集聚，培育中心鎮的特色經濟。產業發展是城鎮建設的基礎和基本動力，中心鎮要實現城鎮化就必須獲得產業支撐。加快產業集聚，主要有三種途徑：一是特色集聚，即主導產業集聚。二是生產要素集聚，即鄉鎮企業規模集聚。三是現代農業的產業化集聚，形成集約發展優勢。建議今后要對技術改造和創新、結構調整、農業產業化、市場建設的項目安排和資金扶持，應優先向中心鎮傾斜。中心鎮應積極培育城鎮特色經濟和優勢產業，根據自身的功能定位，培育各具特色的工業重鎮、商貿集鎮、旅游古鎮等。應該用產業集群思想指導中心鎮的經濟發展，政府的首要任務是在對當地企業發展、要素供給、市場需求等狀況綜合分析論證的基礎上，選擇出某一根植性較強、關聯作用較大的核心產業加以培育和扶持。

3.加強城鎮基礎設施建設，改善生產生活環境。與城市比較而言，中心鎮的基礎設施條件很不完善，這是制約中心鎮發展的重要障礙。在中心鎮建設中要堅持統一規劃、綜合開發、配套建設的原則，按照“先地下、后地上”，“先基礎設施、后主體建筑”的操作程序，重點解決好供電、供水、道路和通訊等設施的配套建設。中心鎮的基礎設施和公共設施的建設水平關系到中心鎮的造血功能和社會承載能力。依據城鎮基礎設施與公共設施配置水平需適度超前的原則，應按照中小城市的要求配置中心鎮的基礎設施與公共設施，加強中心鎮的環保、綠化、道路、給排水、信息網絡等基礎設施和公共設施的建設，加快城鎮教育、文化、衛生、體育、廣播電視、社會福利和就業保障等社會公共設施的建設。

（作者單位：江蘇省南通市云頂實業總公司）