高校基礎設施建設PPP模式的應用研究

陳超超

(西華師范大學 后勤處，四川 南充 637009)

PPP(Public-Private-Partnership)模式是公共單位和社會資本為共同完成有關公用事業項目的投資、建設及運營，而建立的一種長期的合作關系。PPP 管理模式的運行具有三個重要特征 ：伙伴關系、利益共享和風險分擔[1]。長期以來，高校基礎設施建設存在巨大的資金缺口，政府預算內投資無異于杯水車薪；另一方面，社會資本的迅速發展為其參與高校基礎設施項目的建設奠定了物質和技術基礎。如何將PPP模式更好的應用到高校基礎設施建設中，改變政府投資的單一模式，實現政府主導下社會資本的廣泛參與，使高校和社會資本各自發揮其優勢和經驗為高校師生提供服務，是我們需要研究的問題。“推廣運用PPP，既涉及到理念、觀念的轉變，又涉及到體制機制的變革，這本身就是一個難活，也是一個細活，需要我們花費大的力氣去推動它、創新它、實踐它”[2]。

1 高校基礎設施建設選擇采用PPP模式的適用條件

1.1 項目的性質適用于PPP模式

準經營性項目是指具備收費機制和現金流，并能提供潛在利潤的公共項目。這類項目的特點是具有公益性和經濟型[3]。高校基礎設施屬于準經營性產品，介于經營性與非經營性產品之間，比如高校的學生公寓空調安裝和熱水系統項目為學生提供了公共服務，具有公益性質。與此同時，學生使用付費，存在資金流動，具有經濟性質。該項目屬于兼具公益性與經濟性的基礎設施改造項目，不能完全交由市場自由運營，需要政府或主管部門的監管與約束，并且可以按照政策獲得政府的獎勵與補貼，使項目得到更好的保障和成功運轉。項目的準經營性屬性與PPP模式要求相匹配。

1.2 項目具有吸引企業競爭的優勢

近年高校招生規模一直維持在較高的水平線，在校生人數體量大。隨著社會生活水平的提高，大學生消費水平也不斷增強，校內形成了規模不小的市場。一般情況下，高校學生均住學生公寓，學生公寓后勤保障類項目具有壟斷性質，消費市場的穩定性和壟斷性對投資者極具吸引力，許多社會資本希望通過競爭得到建設與經營的機會。對于高校來說，通過競爭可以選擇資金雄厚、技術先進的私營企業作為合作伙伴，同時也可以達到降低成本、提高效率的目的。

1.3 項目具有穩定的現金流

高校基礎設施建設項目投資規模較大，涉及主體多，程序繁雜，經營周期也比較長，要承擔較大的投資風險，但這些公共服務產品項目都是高校服務保障必要的配置，因此高校在缺乏資金的情況下又必須盡快建設。PPP模式正好可以揚長避短，高校提供項目建設的機會和市場，私營企業在合同期內，通過建設和提供服務向用戶收費而獲得穩定的現金流。

1.4 項目的產出可以被簡單地定價和衡量

在高校基礎設施建設中應用PPP模式必須具有可操作性和便于計算，主要體現在公共服務的產出能夠換算成可比較的經濟指標。高校的學生寢室空調安裝和熱水系統項目的產出可以通過收取空調租賃費和熱水費用得到量化，并且定價標準簡單易測量，通過計算可以比較建設前后的消費水平、便利程度和社會效益，也可衡量合作關系所產生的績效變化，從而判斷引入PPP模式是否成功。

2 高校基礎設施建設運用PPP模式的必要性

2.1 PPP模式能有效緩解政府財政壓力，轉移政府投資風險

PPP模式引入社會資本破解財政資金對高校基礎設施投入不足的問題，大大緩解了政府財政資金壓力。PPP 模式在我國的廣泛推廣運用具有強大的國家驅動力，PPP 模式強調政府和社會資本的責任分擔，有利于降低前期風險[4]。社會資本在高校基礎設施建設初期就參與到項目中來，把項目風險分配給最有能力承擔的參與方，其中社會資本的風險最大，最終增加了高校的資本金數量和國有固定資產數量。社會資本負責融資，降低了政府和高校的投資風險。PPP模式實現資本三方的“互利共贏”，更好地為社會和高校師生提供服務。

2.2 PPP模式實現社會效率最大化，符合公共基礎設施建設標準

社會資本具有先進的管理模式和較強的創新能力，管理經驗豐富，靈活性強；高校具有強大的動員能力和支持系統；政府可以按需求制定相應的政策，PPP模式運用到高校基礎設施建設中，可以讓合作的三方各展所長。“PPP模式既利用了私人企業的效率，又通過政府的參與解決了一些私有化經營無法避免的宏觀上的問題”[5]。社會資本的企業精神、管理效率、資金支持與政府和高校的社會責任、愿景規劃和協調能力有機結合到一起，實現最大社會效率。并且公共機構還具備了項目的決策權和控制權，可以按學校的要求和標準建設高校基礎設施。

3 高校基礎設施建設運用PPP模式的可行性

3.1 國家政策許可

自2014年起，國家發布了關于推行PPP模式的一系列法律政策文件，在多個公共服務領域推動PPP應用實踐。中國人民政府官網提到2015年被市場稱為“PPP元年”，2016年為“快速發展之年”，“在未來相當長一段時間內，PPP模式將成為我國基礎設施和公共服務供給的主導模式之一。”

2016年7月，國家教育部學校規劃與發展中心發布了《教育部學校規劃建設發展中心關于實施能效領跑者示范建設試點的通知》和《能效領跑者示范建設試點實施方案》，決定實施“能效領跑者示范建設”試點，采用合同能源管理、合同節水管理、PPP等方式，積極推動學校節能技術改造，引導和支持學校實行能源托管，打造綠色校園示范樣板，對參與該項目的學校授予“全國能效領跑者示范學校”榮譽。

3.2 高校資金需求

長期以來，高校為滿足社會對人才的需求，不斷擴大辦學規模、提高辦學質量，需要投入大量資金，而地方高校的收入主要來源于財政撥款和學費，對于學校的建設發展來說遠遠不夠。高校財務預算居高不下，將學生公寓空調安裝、熱水改造項目運用PPP模式，可切實解決高校基礎設施建設資金匱乏問題。高校可將更多的資金投入到學科建設、人才引進等發展項目上。PPP模式促進了社會資源的有效配置，發揮了社會資本的效力，符合國家供給側改革的要求，解決了高校資金不足的困難。

3.3 私營企業可提供高水平的專業技術

作為高校基礎設施建設的融資方，PPP項目實施企業為保證回報利益最大化，會從技術上保證項目質量，縮短建設時間和周期，節約建設和維護成本，這就需要引入先進的技術和設備。PPP實施企業采用規范化運營和管理流程，對高校基礎設施的管理部門具有借鑒意義，促進高校管理體系發展。

4 高校基礎設施建設應用PPP模式的架構設計

高校基礎設施建設PPP模式架構如圖1所示，包含幾個要素：教育部、高校、PPP項目實施企業、社會資本，由于復雜性和風險性很高，分配風險的依據是各方的合同關系[6]，按照不同的職責扮演不同的角色。

4.1 架構流程

4.1.1 項目可行性研究

高校依據其基礎設施建設情況和學生需求，提出了學生公寓空調和熱水系統建設項目，對該項目的復雜程度、資金情況、技術需求、建設周期等進行可行性研究。

4.1.2 確定采用PPP模式建設及方案

項目依據空調數量和熱水建設成本預估算投資額較大，高校目前資金緊缺，希望有更多的資金用在教學、科研和人才引進上。而該項目符合教育部“能效領跑者示范建設”項目要求，并且在對同規模高校的基礎設施建設運營情況進行調研后，經學校校務會和黨委常委會決定采用PPP模式建設。項目建設運營方案由教育部“能效領跑者示范建設”入圍企業初步設計，包括：項目規模、地點、工期、資金概算、設備選擇、合同期限等，提交高校審核修改，由教育部組織專家評審后作為招標方案。

4.1.3 招標產生項目實施企業

招標文件對投標企業的資質和融資能力、管理運營水平做了相關要求，通過資格預審的投標人在進行充分市場調研的基礎上，根據招標文件的內容，對建設項目進行全面的經濟、技術分析，作出科學、準確的項目投資財務方案，對項目預期回報進行科學評估，制定防范風險的措施，并在此基礎上完成投標文件的制作。高校組織專家對項目實施企業的投標文件進行評審，選擇實力雄厚、融資能力強、管理運營質量高、預期回報合理、風險控制良好的企業簽訂合同。作為教育部“能效領跑者示范建設”項目的三方，教育部、高校、PPP項目實施企業簽訂PPP項目三方協議，高校與PPP項目實施企業簽訂項目建設和經營合同。

4.1.4 項目融資、建設、運營、移交

項目實施企業需要足夠的資金才能保證項目正常建設和運營，必須要以各種方式籌措資金，融資來源大部分為社會資本，在合同允許周期內籌集資金后，開工建設。項目建設內容包含學生公寓空調采購、安裝、調試，熱水系統及材料采購、管道鋪設、設備安裝、系統調試等。項目建設完工驗收合格后，項目投入運營，在合同期限內，按照合同約定的空調租賃費和熱水水費定價，向使用者收費，并進行管理和維護。管理和維護的質量直接決定項目的收益。合同期滿后，項目實施企業按照合同規定，將投入的所有資產，包括空調設備、熱水系統等無償移交給高校，自此項目資產產權歸屬學校，合同終止。

4.2 高校基礎設施建設PPP項目幾個要素之間的關系

在“高校能效領跑者示范建設”項目中，教育部學校規劃和發展中心是項目審批者，也是相關利益的擔保人；高校是項目的受益者，也是項目的主要監管人；PPP項目實施企業是項目的融資者，也是項目的建設運營者，并從中獲得收益。教育部、高校和PPP項目實施企業通過PPP項目三方協議明確責任和義務，按職責推進項目。高校和PPP項目實施企業通過項目建設和運營合同，明確建設標準、合作年限、收費標準、經營分配、管理機制和移交程序、違約責任等，促使雙方盡職盡責，相互約束，相互促進，獲得“雙贏”。

5 高校基礎設施建設中應用PPP模式的風險管理[7]

5.1 項目實施方案論證風險

高校基礎設施建設涉及高校的整體利益、資金流量大、建設經營期限長，高校需要成立專門的項目管理小組，從國資、基建、計財、審計、后勤、監察等部門抽調人員，對項目的前期論證、方案制定、設備確定、竣工驗收和經營監管、移交等進行全過程管理。但項目管理小組大部分成員沒有工程項目專業知識和管理經驗，可能存在管理效率低下、項目實施方案有缺陷等風險。PPP項目由教育部學校規劃建設發展中心招標的入圍企業擬定項目實施方案，由專業人員現場勘查、市場調查、需求論證并引進新技術新工藝，最后由教育部學校規劃建設發展中心組織專家評審實施方案，有效規避了由學校自行論證實施方案的風險。

5.2 項目建設風險

在項目建設過程中，施工單位因為種種原因，如設備、材料價格上漲、技術變更或質量等問題，導致項目施工單位不能在合同簽訂的工期內完工，不能如期履行合同。項目無法正常投入運營，就無法產生運營收益和現金流來償還項目融資和生產建設成本費用，延期時間越長，整個項目成本增加越多，項目風險越大。控制項目建設風險關鍵在于項目能夠在保證質量的前提下如期完工，可在項目協議中簽訂因項目不能按期完工造成的成本增加由施工單位承擔，這就需要在招標過程中考察項目建設單位的融資能力、技術水平和施工經驗，還可要求施工單位向保險公司投保，規避項目建設風險。

5.3 項目運營風險

建設完工后，項目實施企業在運營過程中出現風險，不能獲得預期現金流，導致不能在合同約定時間內收回投資資金。有可能是因為高校在校生人數減少，導致使用空調或熱水的人數減少，也有可能是項目實施單位在管理或者服務方面存在問題，導致不符合市場規律的現象出現。為了規避經營風險，項目實施單位可以在合同中與高校約定風險分擔情況，比如在何種情況下，可以調整收費價格或重新計算合作期限，或約定高校在校生人數基本保證數等。項目實施單位還可以選擇PPP項目管理經驗豐富的機構承包管理運營，規避運營風險。

6 高校基礎設施建設應用PPP模式的幾點建議

6.1 應注重教育屬性原則，提供優惠政策

高等教育是一種具有非競爭性和相對排他性的公共服務[8]，高校基礎設施的功能屬性是為學校辦學服務，為高校師生員工服務。在高校基礎設施采用PPP模式建設經營的過程中，必須把握高校辦學資源保障教育服務的宗旨，不能簡單地追求“利潤最大化”，應考慮到在相當長時期內有可能存在利潤薄或部分無償服務的情況，保障高校教育服務屬性和公益屬性。從另一方面來說，企業要回收成本，必須有盈利，否則必然會影響投資者的積極性。因此政府或主管部門應給投資者一些優惠政策，合理提供財政補貼，并探索建立動態補貼機制[9]，例如項目補貼或稅收優惠等，降低企業成本。

6.2 引入第三方監管機構

為確保高校基礎設施建設PPP項目達到最好的效果，除教育部的監管外，可引入第三方監管機構進行過程監管。從項目方案設計開始，由第三方做好物有所值評價，為高校可承受能力提供支持；在項目建設過程中，由第三方做好過程控制和跟蹤審計，確保工程質量；在項目建成后，由第三方配合高校和主管部門進行驗收，第三方主要是對技術方面進行專項驗收；在項目運營過程中，第三方對項目實施企業的服務和管理效果進行評價，促進項目實施企業服務和管理質量提升。第三方監管機構相對保持獨立，對教育部和高校負責，監管過程要做到公平、公正，結果透明。

6.3 解放思想，培養 PPP 項目專業人才

將PPP模式運用到高校基礎設施建設中，規模大，風險大，許多高校管理者思想保守，對市場供給側改革認識不足，項目難以推行。這就要求高校管理者多學習相關政策法規，解放思想，與時俱進，認清PPP模式融資是解決高校資金不足的有利途徑，也是提高高校基礎設施建設效率的有效途徑。PPP 是涉及金融、法律、稅收、財務、市場、工程技術、經營管理和政治等多因素的復雜過程[10]，一方面政府要培養PPP項目專業人才，學習法律、管理、金融、經營等專業知識；另一方面，高校要積極參加PPP項目培訓，通過學習相關知識，對本校的基礎設施建設建言獻策，將項目管理權掌握在高校自己手中，推進高校發展。