旅游特色小鎮融資模式選擇

金 虹

(黑龍江工程學院 經濟管理學院，哈爾濱 150050)

一、引言

特色小鎮發展不僅輻射和帶動周邊農村經濟發展，還是經濟增長的新動力，并且促進經濟結構調整和城鄉經濟一體化發展。2016年7月，住建部、發改委、財政部聯合發出《關于開展特色小鎮培育工作的通知》的文件，同年10月，發改委又發布了《加快特色小鎮建設推動經濟轉型升級》的指導意見。基于特色小鎮對產業轉型和城鄉協調發展的重大意義，建設特色小鎮已經成為國家發展戰略。目前國家級特色小鎮共計403個，以旅游產業為主導產業的旅游特色小鎮占到半數以上，非常具有代表性。研究旅游特色小鎮建設具有一定的實際意義。資金的投入是建設旅游特色小鎮的前提和基礎，無論是基礎設施建設還是入駐企業和項目都需要大量資金。由于地方財政薄弱，財政資金短缺和旅游特色小鎮建設持續資金需求之間的矛盾是制約旅游特色小鎮建設和發展的關鍵，因而，有必要對旅游特色小鎮融資模式選擇進行深入探討和分析。

在研究旅游特色小鎮融資模式的學術成果中，國外學者的研究主要集中在城鎮化建設和運營中融資渠道的選擇上。Roy Bahl(2001年)指出政府融資模式取決于公共物品的功能。[1]Thomas Andersson(2002年)提出城市化建設的融資模式有銀行信貸、市政債券、政府間轉移支付、消費者收費以及政府稅收和租金收入等。[2]國內學者的研究主要包括：旅游特色小鎮金融政策研究、不同融資模式比較研究以及單一融資模式研究等。廖茂林(2017年)提出了市場化運作的融資原則下通過以較少的政府資本撬動較大社會資本的建議[3]。李明(2017年)提出了在建設體育娛樂休閑小鎮、體育特色旅游小鎮、足球競技項目小鎮中采用PPP模式[4]。黃梓蔚(2017年)比較分析各種項目融資模式。[5]張俊東等(2017年)比較融資模式，探討實際融資機制。[6]李冰(2017年)指出依托PPP項目，未來產生的穩定現金流通過資產證券化來進行旅游特色小鎮PPP項目的融資。[7]

綜合相關研究成果，針對旅游特色小鎮融資主體融資模式的研究成果明顯不足。有必要對旅游特色小鎮融資主體融資模式進行分析和選擇，以助力旅游特色小鎮和地方經濟發展。

二、幾種主要的融資方式

(一)政府財政資金

一種財政融資方式。融資主體通過項目向地方政府申請，獲得地方政府的投資。目前我國地方政府主要的地方財政資金來源于土地財政。從廣義來看，土地財政的主要內容包括：土地出讓金收入、房地產相關稅費、銀行抵押貸款和發行債券共四類。[8]從狹義來看，地方政府通過“招、拍、掛”所獲得的土地出讓金收入。[9]數據表明，在2013—2014年上半年，除了上海、北京、廣東、浙江和江蘇的財政預算支出小于收入外，其他省份都出現了或多或少的財政缺口，加上工業化和城市化的發展，地方政府逐漸依賴以土地為主的財政融資方式。

(二)銀行信貸

一種間接融資方式。融資主體向銀行申請，獲得銀行的貸款。銀行貸款資金的來源是銀行吸收的存款。銀行通過對項目可行性進行評估，通過后對項目發放一定數量的借款資金。在一定期限后，收回款項，并按期收取利息。此種方式體現的是債權債務關系。根據發放貸款的銀行性質，銀行信貸分為政策性銀行信貸和商業銀行信貸。兩種信貸的區別如表1所示：

表1 政策性銀行信貸和商業銀行信貸的區別

目前，我國主要的政策性銀行包括：國家開發銀行、農業開發銀行、中國進出口銀行等。商業銀行包括：國資控股的工商銀行、建設銀行、中國銀行、農業銀行，以及股份制銀行(招商銀行、浦發銀行、中信銀行、華夏銀行等)。

(三)發行地方政府債券

指有財政收入的地方政府、地方公共機構發行債券。地方政府債券一般是以當地政府的稅收能力作為還本付息的擔保。[10]1994年我國財政分稅制改革，并且《預算法》頒布后，明文禁止地方政府發行債券融資。地方政府發行債券主要通過兩種方式來實現：中央政府代發債券和通過控股公司作為融資平臺發行債券。前者經歷了“代發代還—自發代還—自發自還”的發展過程。2014年5月22日，財政部印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，深入推進地方政府債券改革，在前期自行發行的基礎上，在還本付息上從財政部代行突破至發債地區自行還本付息。[11]

(四)地方政府產業投資基金融資

一種有效發揮財政資金杠桿作用，帶動金融資本和社會資本參與小城鎮建設的嘗試。由地方政府財政、國有企業或者國有投資平臺作為基金發起人，主導或參與基金的投資決策和管理。[12]產業投資基金通常可以帶動1∶4甚至更高比例的金融資本和社會資金。

由于政府出資在產業投資基金中個股權比例低于50%，項目債務不必列入政府負債，因此既可以實現表外融資，又可以減輕地方政府在債務管理制度上的壓力，同時由于金融機構可通過理財產品、集合資產管理計劃、信托和私募基金等方式參與進來，也屬于金融機構的表外融資，金融機構也可以規避表內管理的約束。[13]在實踐中，為了控制風險需要緊密跟蹤和嚴格控制地方政府與商業銀行的實際負債水平。

(五)項目融資

是一種通過政府較小的投入帶動私人資本較大投入的一種充分發揮政府財政杠桿作用的融資方式。其實質是貸款融資，以政府信譽為擔保，以項目未來收益和資產作為回報機制。主要有PPP、BOT、TOT、ABS和PFI等。項目融資主體主要是基礎設施和公共服務領域，通過引入社會資本和外資提高融資效率。四種主要項目融資方式的比較如表2所示。

表2 四種主要項目融資方式比較

PPP模式在基礎設施建設中普遍應用，即公共私營合作制，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。[14]其是一種以各參與方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。

(六)棕地杠桿利用(Brownfield Leveraging)融資模式

1992年6月，美國國土聽證會上最早提出“棕地”概念。2002年1月，在《小企業責任減免及棕地再生法》中對“棕地”的定義是指因含有或可能含有危害性物質、污染物或致污物而使得擴張、再開發或再利用變得復雜的不動產。[15]在20世紀后半段，隨著工業化發展和產業結構升級，發達國家將產業重心從城市挪到郊區，在城市中遺留了許多工廠廠址，由于是工業用地，多數都存在不同程度的污染。本文指由工業經濟活動后留下的土地。棕地利用與綠地投資是兩種不同類型的外國直接投資。棕地利用是指外國公司或政府購買已經存在的設施開始新的生產的投資活動，是外國公司或政府購買由工業經濟活動后留下的土地并在授權期限內進行投資和經營的活動。[16]其優勢在于融資成本低和現成基礎設施。綠地利用投資則是公司或國家在另外一個國家通過新建基礎設施進行投資或生產。

此外，融資方式還包括發行股票和債券等借助資本市場的直接融資方式。隨著金融產品的不斷創新，一些新的融資方式不斷出現，例如：投貸聯動、私募股權投資基金、信托計劃和資管計劃、商業保理和融資租賃等。

三、旅游特色小鎮融資主體融資模式體系構建

(一)旅游特色小鎮概念的界定、特點和融資主體

特色小鎮是指依賴某一特色產業和特色環境因素(如地域特色、生態特色、文化特色等)，打造的具有明確產業定位、文化內涵、旅游特征和一定社區功能的綜合開發項目，是旅游景區、消費產業聚集區、新型城鎮化發展區三區合一，產城一體化的新型城鎮化模式。旅游特色小鎮是以優勢資源發展旅游產業，并使之成為主導產業或支撐產業，與其他相關產業、生態環境、地域文化、居住社區等發生交互關系的特定區域。[17]

建設旅游特色小鎮是特色小鎮、新型城鎮化和全域旅游三項國策結合的充分體現。旅游特色小鎮依托旅游資源，將產業發展、景區發展和城市發展相結合。其特點，第一，生態環境好。旅游資源豐富的地區多是經濟貧乏地區，生態環境良好。第二，有本土民俗特色和文化底蘊。獨特的地理環境、不可復制的地理位置和特定社區民俗都是開發建設旅游特色小鎮的旅游資源。第三，具有完整的旅游服務體系。被確定建設旅游特色小鎮的地區多靠近成熟的景區景點，景區景點的旅游服務體系較為成熟。第四，旅游特色小鎮整個成長周期較長。旅游特色小鎮通過依托獨特的旅游資源，通過基礎設施的建設和改善，由旅游龍頭企業和初創企業通過開發旅游項目，創造旅游產品，吸引游客的旅游行為，從而將投資資本轉化為經濟收益。

列入中國首批國家級特色小鎮建設的黑龍江省大興安嶺地區漠河縣的北極鎮就是典型的旅游特色小鎮。北極鎮位于東經122°21′05″，北緯53°27′40″，號稱中國的“找北”，即緯度最高、地處最北的地方。中俄界江黑龍江的上游，總面積2380平方千米。鎮政府下轄三個自然村。鎮政府北極村是國家4A級旅游景區。集極光、森林、界江、冰雪等旅游資源于一身，是中國唯一可以看到北極光和極晝現象的地方，其又有亞洲唯一的圣誕主體村落。森林、礦產和珍稀動植物資源豐富。旅游項目有白晝、北極光觀賞、原始森林狩獵、森林野外探險生活體驗、生態林業采摘等特大旅游項目。擁有休閑度假區和農家樂民居，旅游基礎設施條件較好。

由于旅游特色小鎮的特殊性，對于基礎設施和配套工程等的標準要求相對較高，資金需求和融資壓力較大。由于旅游資源類型多樣，旅游特色小鎮也分為多種類型。不同類型的旅游特色小鎮具有共同的三個融資主體：基礎設施和配套工程、旅游龍頭企業和龍頭項目、初創企業。深入分析旅游特色小鎮三個主要的資金需求方的融資方式，以便滿足旅游特色小鎮開發建設的資金需求。

(二)旅游特色小鎮融資的政策環境

2016年，住建部、發改委、財政部聯合發布文件，要求貫徹五大發展理念，到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居的特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。[18]中央高度重視特色小鎮發展，從政策性金融、開放性金融和商業金融等方面大力支持特色小鎮的建設和融資，不僅如此，還將特色小鎮創建工作列為農村工作的重點之一。自2016年7月1日起，國家出臺的有關特色小鎮的政策如表3所示。

表3 自2016.7.1—2017.4.1政府出臺有關特色小鎮的政策

雖然這樣，按照單個旅游特色小鎮建設成本在幾十億元計算，整體資金投入要在萬億元規模，這么大的規模無疑將對政府有限的財政資金形成巨大的挑戰。

(三)旅游特色小鎮三個融資主體的融資方式選擇

比較來看，三個融資主體具有融資主體不同、融資期限不同、擔保機制不同、還款機制不同、風險等級不同的特點。因此，必須分別針對三類融資主體，探討和研究可行的融資模式體系。

1.基礎設施和配套工程

旅游特色小鎮的基礎設施工程主要包括土地平整，道路、街區、環境整治，公廁、垃圾收集和處理，公共停車、污水處理等市政設施，交通設施、生態環境和公共服務設施。其中包含公益性的、準經營性和經營性的。

(1)地方政府資金和專項資金

對于旅游特色小鎮的公益性基礎設施，由于沒有經濟收益，缺少對商業銀行和社會資本的吸引力，故融資方式應該主要由地方政府財政或者中央政府專項資金來完成。旅游特色小鎮是在具有一定旅游資源稟賦基礎上建設的，有一定的基礎設施和配套工程基礎。像黑龍江漠河縣北極鎮這樣的國家級旅游特色小鎮，會有比較好的基礎設施，所以后續的建設資金壓力相對不大。另外，建設和完善基礎設施與配套設施工程的建設單位，可以考慮與地方政府簽署政府采購協議，將建設單位的應收賬款向商業銀行質押貸款或者商業保理融資。融資模型如圖1所示。

圖1地方財政、專項資金融資模型

這種融資模式的優勢在于建設過程中，行政審批過程相對簡化，便于金融機構貸款；劣勢在于地方政府財政壓力較大。

(2)地方政府產業投資基金

在發揮地方財政杠桿作用，引導金融資本和社會資本投資方面，地方政府產業投資基金會較其他融資方式更具有優勢。在基礎設施和配套項目建設中，產業投資基金的融資模型如圖2所示。

圖2 地方政府產業投資基金的融資模型

從圖2中可以看出，經營性、準經營性和公益性基礎設施建設項目比較適合采用地方政府產業基金融通資金。地方政府產業基金的優勢在于能夠較大比例地撬動金融資本和社會資本，融資成本低，融資效率高，可以提高旅游特色小鎮建設的融資規模；劣勢是產業投資基金屬于地方政府和金融機構的表外融資性質，隱藏了巨大的金融風險，一旦監管不力，就會導致地方政府和金融機構出現較大的金融風險。

(3)公私合營PPP模式

PPP融資模式最能夠引入社會資本，而且社會資金在項目之初就加入到項目中來。對于經營性的基礎設施項目， PPP融資模式的模型如圖3所示。

圖3 經營性基礎設施項目PPP融資模型

在旅游特色小鎮建設中，經營性基礎設施項目如果采用PPP模式進行融資，可以達到共擔風險、共享利益的目的。其優勢在于有效地減輕地方政府的財政壓力、降低特色小鎮的建設費用、降低和分散特色小鎮建設和經營風險、擴大社會資本的投資領域和投資回報、為基礎設施的經營管理引入先進的技術和經驗。我國基礎設施建設中采用PPP融資模式的案例比較多，經驗相當成熟和豐富，可以保障特色旅游小鎮的可持續性發展。在實際應用中，應該注意由于大型基礎設施建設周期較長，一旦地方政府實施政策出現變化會直接影響到社會資本的經營收益。由于地方政府很難保證所執行政策措施的連續性，而公共政策出現變化可能會導致社會資本經營者經營出現損失，針對這種實際情況，地方政府可以考慮對已簽署的PPP協議進行修訂和補充，一旦出現由于政府政策發生調整導致社會資本經營成本增加或收入減少的情況，地方政府就要給予必要的補償。另外，地方政府也可以提供保障一段時間最低收入的支持措施。

(4)發行地方政府債券融資

發行地方政府債券具有融資成本低、資金利用率高、融資標準度高、融資時限相對較短、支付能力高的特點，因而融資效率高。2013年，財政部和國家稅務總局聯合發布《關于地方政府債券利息免征所得稅問題的通知》，明確了免稅政策。其指出，享受稅收優惠的地方政府債券是指經國務院批準同意，以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體的債券。[19]

地方政府債券無疑是助力建設旅游特色小鎮的一種非常可行的融資方式。但是，在實際發行地方政府債券之前，需要解決幾個問題。前提是要修改現行《預算法》，以法律形式確定地方政府的發債權。具體實施時，首先，合理制訂債券發行計劃。由于國家嚴格控制地方政府發行額度，地方財政部門合理安排債券全年總體發行進度。其次，通過市場化發行地方債。遵循公開、公平、公正的原則組建(或增補)地方債承銷團。再次，充分維護政府債券信譽，加強債券資金管理并按時還本付息。最后，嚴格防范地方政府債券發行風險，由地方人大對發債進行監督。加強管理和宣傳以確保地方政府債券順利發行。

(5)資產證券化融資模式

采用資產證券化融資模式的機理在于將旅游特色小鎮已有的基礎設施中具有穩定預期的資產，比如市政工程、水電等基礎設施，通過結構化設計來增加信用，并由專業金融機構設計發行金融產品，最終由基礎資產未來的現金流進行償付。通過發行金融產品募集資金后，金融機構股權伺機退出，由地方政府和運營機構保證其正常的運營。資產證券化融資的優勢在于對金融機構的金融資本占用時間較短，金融機構容易操作，并且風險可控。2012年，我國的資產證券化總額為209億美元，余額占GDP比重只有0.25%。未來有巨大的發展空間。

(6)棕地杠桿利用融資

棕地現有的基礎設施既滿足政府所需的執照或審批條件又可以節省投資方的初建成本。如果旅游特色小鎮已有基礎設施具有這個特點，則完全可以考慮采用這種融資模式。旅游特色小鎮依托的產業是第三產業，通常不涉及國防安全，可以借鑒和采用棕地杠桿利用融資模式。在具體實施過程中，針對不同資產作為棕地標的定價方法和原則需要進一步研究，以確保在達到環境標準和社會性目標下合理定價，保證棕地杠桿利用方有經濟效益。通過棕地杠桿利用可以引進有效的管理方法和技術。不僅可以解決地方政府資金短缺的問題，還可以通過引入外資，提高管理和技術水平。

總之，對于公益性基礎設施和配套設施，由于具有社會收益大而經濟收益小的特點，融資渠道應該首選發起地方政府產業基金，其次按照一定規劃發行地方政府債券，最終考慮采用地方財政資金和中央政府專項資金；而對于準經營性和經營性基礎設施和配套設施來說，由于具有同時帶來社會收益和經濟效益的特點，融資渠道首選采用以PPP公私合營融資模式為代表的項目融資方式，引入民營資本，然后按優先順序依次配合以設立地方政府產業基金和發行地方政府債券，并且在控制金融風險的前提下，適當創新資產證券化和棕地杠桿利用等金融創新產品的發行。

2.重點旅游項目和龍頭旅游企業

(1)資本市場直接融資模式

目前間接融資在我國社會融資結構中占了80%以上的比重，建設旅游特色小鎮資金絕大部分來源于間接融資渠道。雖然PPP融資模式引入了一定社會資本，旅游特色小鎮建設資金仍然過分依賴間接融資模式。針對旅游龍頭企業，具有良好的經營記錄和穩定的現金流，可以應用股票首次融資、再融資和發行公司債券等直接融資模式，融資模型如圖4所示。

圖4 旅游龍頭企業和特大項目資本市場直接融資模型

旅游特色小鎮入駐的旅游龍頭企業和特大項目通過資本市場進行直接融資，不僅可以緩解政府財政資金的短缺，減輕商業銀行的信貸壓力，更為重要的是可以通過資本市場的投資者對企業經營和項目運營過程進行客觀而公平的市場評價，投資者“用腳投票”在很大程度上有利于旅游龍頭企業和特大項目的經營與發展，進而有助于旅游特色小鎮的建設和運營。

(2)金融機構信貸

由于重點旅游項目和龍頭旅游企業毛利率較高，比較容易吸引大型商業銀行給予長期商業貸款。如果資金需求規模大，可以考慮多個商業銀行組成銀團來共同支持旅游小鎮重點項目和龍頭企業的資金需求。

(3)信托計劃、資管計劃和商業保理

現金流預期穩定的產業項目可以考慮委托信托公司或資產管理公司向金融市場機構投資者和個人投資者發行信托計劃或資產管理計劃，募集資金用于支持具體項目。[21]通過項目利潤來回報投資人。

另外，旅游龍頭企業和特大項目日常經營中的應收賬款，可以作為金融資產，由金融機構做中介打包進行轉讓和抵押，從而再次融通資金供給企業。

(4)私募投資基金融資

私募投資基金不斷發展壯大，在股權投資基金中所占份額不斷攀升。私募投資基金投資非常看中投資收益的穩定性。由于旅游龍頭企業和特大項目投資在毛利率和收益的穩定上都有優勢，因而能夠吸引私募投資。對于已經發行上市的龍頭企業及其特大項目，私募投資基金可以通過資本市場買入股份來進行投資，作為財務投資者，將來獲得差價和紅利收入，并通過在市場上出售股份來退出投資。而對于未上市的旅游龍頭企業和特大項目，私募基金可以通過參股的方式來進行投資，并在未來通過股份轉讓來退出企業。私募投資基金這一融資方式具有融資規模大、投資期長的特點，而且私募基金多數為財務性投資。

(5)融資租賃

融資租賃分兩種模式：直接融資租賃模式和售后回租模式。對于需要大量機器設備的旅游龍頭企業和特大項目，可以通過融資租賃的方式緩解資金壓力。向出租公司提出要求并租用設備，或將出售給出租公司的設備進行回租，其可大大地緩解企業的資金壓力并達到提高融資效率的目的。

對于融資主體旅游龍頭企業和重大項目來說，由于其具有穩定的現金流、經營穩健，構建融資模式體系時應該主要以直接融資方式為主。優質企業首選利用在資本市場首次發行A股或創業板、中小板股票來籌集建設項目資金，未來通過配股或定向增發再融資來籌集進一步發展的資金，或者利用資本市場在證監會核準下發行公司債券、在發改委核準下發行企業債券的融資方式來完成大部分資金的籌措。未上市企業可以通過私募投資基金、金融機構信貸、融資租賃以及信托計劃、資管計劃和商業保理融資模式來完成融資。

3.初創企業融資模式

與基礎設施和配套項目、旅游龍頭企業和特大項目相比，初創企業在旅游特色小鎮建設和運營中似乎顯得并不重要。其實，初創企業在旅游特色小鎮可持續發展方面發揮著不可替代的重要作用。作為服務業的旅游初創企業，無形資產多于有形資產，因為實物資產少，向金融機構進行信貸融資的時候，沒有優勢。這在一定程度上影響了初創企業的融資能力。

(1)無形資產信貸

初創企業多擁有具有巨大發展前景的專利和專有技術，初創企業可以將這些無形資產作為抵押物向商業銀行進行抵押貸款。對于商業銀行來說，這也是創新信貸融資的有益嘗試。需要注意的是：在實際操作中對無形資產抵押物的定價和融資比例的確認需要商業銀行有關部門進行縝密的研究和探討，以規避可能產生的金融風險。

(2)中小企業打包貸款模式

基于初創企業輕資產的特點，企業可以求助政府平臺企業或大型龍頭企業提供擔保，一起打包申請金融機構批量貸款。政府通過平臺企業對初創企業提供政策幫助。從運行實踐來看，為特色小鎮具有優勢的初創企業提供幫助。

(3)風險投資基金和私募投資基金

風險投資基金和私募投資基金，都是股權投資。兩種投資對比如表4 所示。

表4 風險投資基金和私募投資基金的區別

初創企業的無形資產和巨大的發展潛力，是吸引風險投資基金和私募投資基金的標志物。投資基金參與經營與研發可以為初創企業的發展提供很大的幫助。

對于融資主體旅游初創企業來說，考慮到缺乏有形資產作為抵押物的特點，融資方式首選風險投資基金和私募投資基金來完成資金籌措，其次，再考慮依賴股權眾籌、產業鏈金融和中小企業打包貸款融資來完成。

特色小鎮建設作為國策來經營和發展，資金籌集問題最為關鍵。解決好旅游特色小鎮建設融資問題無疑將為旅游特色小鎮建設掃清重大障礙。在當前深化供給側結構性改革的背景下，需要在控制金融風險的基礎上，重點依托直接融資模式，針對不同的融資主體，合理構建融資方式體系，發揮金融創新動能，用政府少量的財政資金來撬動更大比例的社會資本參與到旅游特色小鎮的建設中來。