海綿城市生態環境的績效評價

文/河北金融學院 滿 莉

英國德蒙福特大學商學院 李雨霏

0 引言

在城市化快速發展的時代背景下，城市居民對理想人居環境的向往與傳統城市建設不合理誘發的水資源短缺、水環境惡化、洪澇頻發和水生態系統退化等城市問題的矛盾愈加明顯，基于此，海綿城市概念被提出。根據住建部發布的《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建（試行）》，海綿城市指城市能像海綿一樣，在面對環境變化和自然災害時具有良好的彈性，降雨時能吸收、滲入、蓄水、凈水，干旱時將蓄存的水釋放利用。海綿城市在恢復被破壞的水循環過程、推行低影響開發的基礎上，保護城市原有的生態系統和水文特征不變，使城市水資源、水生態、水安全、水環境和水文真正實現自我調節和可持續發展。

近年來，海綿城市建設在全國各大城市逐步推行。2015—2016年，財政部、住建部、水利部分兩批確定了30個海綿城市建設試點，包括遷安、白城、鎮江、池州、北京、上海、寧波、福州、青島、珠海等，根據《關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發〔2015〕75號） ，到2020年，我國20%城市建成區將實現70%的降雨就地消納和利用，到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。據此估算，海綿城市總體建設量巨大。此外，住建部、財政部、水利部等部委及海綿城市建設試點城市相繼出臺系列措施以指導、支持海綿城市建設（見表1）。

表1 “海綿城市”發展重大事件及政策

海綿城市建設如火如荼，績效評價系統也不斷迭代完善，但目前的海綿城市績效評價系統構建滯后于海綿城市建設速度，重點表現在海綿城市建設以工程思維為主導。以工程思維為主導推進海綿城市建設不是解決“城市看海”“水泥硬化”等問題的有效方法，而很可能是這些問題產生的根源。熱潮之下更需冷靜思考，城市究竟需要怎樣的海綿城市？怎樣的評價體系才能指導海綿城市建設與生態文明建設耦合？這些問題亟待政府相關部門拿出一套科學、合理、可實施的系統性評價體系，用體系去衡量最終成果，以成果為導向倒逼提升海綿城市建設的標準和品質。如何評價海綿城市的建設績效以確保生態文明的和諧發展，是政府持續關注的重大課題。

1 我國海綿城市績效評價體系現狀

住建部頒發的《海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）搭建了全面、科學的海綿城市建設績效評價平臺，為進一步落實我國海綿城市的績效評價提供了指導性意見，在推進海綿城市建設績效評價方面作出了重要貢獻。如表2所示，《辦法》建立圍繞水生態、水環境、水資源、水安全、制度建設及執行情況、顯示度6個一級指標和18個二級指標的評價體系，規定海綿城市績效評價有自評、省級考核、部級抽查3種手段。

2 我國海綿城市績效評價體系特點

通過進一步分析《辦法》內容，筆者總結出目前我國海綿城市建設績效評價的主要特點。

1）政府主導，第三方機構配合 當前海綿城市績效評價以政府主導，政府是海綿城市績效考核標準的制定者、考核執行監督者和考核實際執行者。省級住房城鄉建設主管部門負責執行考核，住建部負責指導、監督及抽查海綿城市建設績效評價與考核情況，第三方機構負責配合政府部門考核的具體工作。

2）以生態優先為原則，以促進生態文明建設為總目標 《辦法》指出，我國海綿城市建設評價內容主要以環境、生態、社會、管理等績效為主，其中重點強調環境績效中的水生態、水資源、水環境、水安全、水文化，社會績效、管理績效均圍繞環境評價標準，彰顯出生態環境有限原則。

3）定量為主、定性為輔，約束為主、鼓勵為輔 18個二級指標中定量指標11個，定性指標7個；全通約束指標13個，鼓勵指標5個，旨在強調當前海綿城市建設除硬性達標外，部分指標可酌情考量。

表2 海綿城市建設績效考核指標（試行）

3 我國海綿城市績效評價體系存在問題

我國海綿城市績效評價總結國外經驗而成，尚未完全融入“本土”特色，整體而言，績效評價體系尚處探索階段，存在以下問題。

1）重細處，輕整體 缺乏對海綿城市建設的整體評價體系與分析框架。

2）多主觀，少客觀 缺少科學、理性的評價指標遴選方式，公共社會屬性難以得到客觀評估。

3）重政府績效、輕公眾實際需求 績效評價體系標準自上而下產生，評價執行自下而上實施，標準制定與實施間的信息不對等易造成評價體系無法有效實施，難以滿足公眾的實際需求和愿望，降低了時效性。

4）評價維度不全，評量標準不科學 海綿城市建設除滿足城市生態系統的自組織演化，還應反映對城市居民生活質量提升，對區域經濟發展的促進及對正面社會公共效益的提升。當前的評價指標不僅無法全方位反映海綿城市生態系統服務的強弱，其余功能更缺少明確指標，海綿城市績效評價應建立不同空間、不同尺度的評價指標體系。

5）重共性、缺乏個性 城市建設基礎的差異決定海綿城市評價細則的不同，而當前海綿城市績效評價體系標準僅一套規則，難以反映海綿城市生態地域特征，缺乏靈活調整空間。

4 生態環境績效評價指標體系建立

本文根據我國海綿城市績效評價體系現狀，構建“水文生態系統”與“人文社會系統”定性定量結合的海綿城市建設評價指標體系，通過多維度、多目標的指標評價海綿城市生態環境建設，督促試點城市建設，發揮引領示范作用，全面推進我國海綿城市建設可持續發展。

4.1 建立原則

海綿城市建設的主要目標是實現可持續發展，評價海綿城市建設成效的指標體系也可歸入可持續發展的指標體系范疇。評價海綿城市建設成效的指標體系不僅是海綿城市內涵的具體化，更是海綿城市規劃和建設成效的度量衡。筆者認為要使評價體系科學合理，須按照系統性、有效性、可操作性、可比性和獨立性等基本原則，精心遴選評價指標。指標體系包括準則層、具體指標、權重內容，指標遴選須把握9大原則：①內部績效指標與外部績效指標相結合；②數量績效指標與質量績效指標相結合；③正向績效指標與逆向績效指標相結合；④技術性績效考核指標與民主性投票績效指標相結合；⑤建設支出指標與運營收入指標相結合；⑥客觀性指標與主觀性指標相結合；⑦工作指標與業績指標相結合；⑧行政成本指標與業務成本指標相結合；⑨個體指標與團體指標相結合。

加強海綿城市生態系統服務的定量研究和評估模型研究，整合多尺度生態基礎設施管理研究，健全海綿城市績效評價與管理體系。

4.2 建立思路

1）基于體制外的獨立第三方評價 獨立第三方評價是建立體系首要考慮的環境因素。委托第三方評價指由上級政府或其他機構委托專門機構對特定對象進行的評價活動，一方面，政府大量一手數據彌補第三方獨立機構數據缺失問題；另一方面，第三方評價機構獨立于海綿城市利益主體之外的角色能提高評價結果的公正性。

2）針對整體績效 整體績效是構建評價模型時需重點考慮的導向性因素，海綿城市整體績效主要包括整體產出和目標績效：整體產出主要指海綿城市建設給政府帶來的政治、文化、社會和經濟等績效，如政府投入（政府成本，包括隱形成本和顯性成本）；目標績效指公眾滿意度。整體績效評價置于公眾滿意度導向之下，滿意度測量與公共職能部門的公眾滿意度評價完全不同。總體而言，整體績效概念既有重大的理論導向意義又為體系構建預設了環境條件。

3）導入公眾滿意度績效因子 以有效、真實的數據彌補了公眾主觀評價的缺陷，以數據為基礎的績效分析有利于提升績效評價的客觀性，便于了解公眾的真實需求及對服務的評價。

4）以生態環境保護與社會經濟發展相和諧為基礎 海綿城市建設是生態城市、綠色城市建設的重要組成部分，海綿城市績效評價體系構建也應以城市生態評價體系為參考標準，結合生態環保和社會經濟發展兩大系統綜合評價，強調海綿城市建設中人類社會與自然環境的和諧，落實我國生態環境評估考核的責任追究制度，改變以GDP為單一衡量指標的政府績效評價考核體系，轉變區域經濟增長方式。

海綿城市建設可修復自然生態環境，使水文循環，讓城市回歸自然，減少降雨外排量，以空間換時間，延遲洪峰出現時間，提高城市防洪能力，最大程度降低居民的水災損失，體現社會和諧。此外，社會公眾可通過“山水林田湖”等自然景觀直觀感受親近自然，實現人與自然的和諧共處。鑒于此，建立合理的海綿城市建設評價體系確有必要，便于分析水文生態系統與人文社會系統的關系，解讀二者現狀和發展趨勢，更好地服務二者耦合的綜合管理。

4.3 績效評價指標體系

根據上述海綿城市績效評價系統建設的總體思路，結合海綿城市建設的內涵與目標，構建“兩大系統、四大維度”的績效指標群，即以“水文生態系統”和“人文社會系統”為兩大基礎系統，以功能維度、價值維度、制度維度和效益維度為縱深的四大維度體系，指標之間為相互獨立、相互支撐、共生共榮的關系，各個指標不可分割，缺一不可。指標群是基于四大維度展開的具體實施可量化和不可量化的指標，可對海綿城市進行全方面測度評定。

1）功能維度 低影響度是海綿城市建設績效評價最基本的要求，通過各指標實施結果數據采集分析得出評價結果，將建設的核心目標映射于評估體系中，體現小雨不積水（控制徑流總量）、大雨不內澇（削減峰值流量）、雨水不黑臭（凈化雨水）、熱島有緩解（集蓄利用雨水、補充地下水）等功能（見表3）。

2）價值維度 海綿城市除具有最基本的儲蓄、釋放雨水的功能外，還可產生一定的價值利益，不同價值利益亦能出現無法同時滿足的情況，故在評估海綿城市建設績效時需高度關注利益相關者所具有的價值合理性，如建設過程中可能出現生態價值和經濟價值的矛盾、先進生態技術和古典園林景觀文化的矛盾（資源價值、美學價值），在權衡上述矛盾時，需要有正確的價值觀基礎（見表4）。

3）管理制度維度 海綿城市建設和可持續發展離不開政策支持，建立一套完善的管理和修復海綿生態循環系統的制度是保障海綿城市可持續發展的重要機制，其中包括但不限于土地利用許可條件（規劃建設管控制度）、設計激勵產業建設（投融資機制建設）、規范施工（技術規范與標準建設）及鼓勵人們提高水資源利用率等方面的政策制度（績效考核與獎勵機制）（見表5）。

4）效益維度 從海綿城市建設利益相關者（政府、工程承包商、社會公眾等）的角度出發，海綿城市建設的最終目標是實現利益均衡，從經濟、社會、生態等方面滿足各方利益需求，實現海綿城市建設利益最大化（見表6）。

表5 管理制度維度指標體系

表6 效益維度指標體系

5 結語

海綿城市建設不僅是綠色城市、生態城市建設的重要環節，更關乎新時代美好人居建設的成果和人民美好生活愿望的實現。本文在綜合闡述海綿城市建設重要性基礎上，重構海綿城市建設目標，從海綿城市內涵與發展目標入手，深入分析并采用自上而下的方法構建了以“水文生態系統”“人文社會系統”兩大系統為基礎，以功能、價值、管理制度及效益為縱深的四大維度定性定量評價體系，旨在彌補《辦法》對海綿城市生態環境績效評價的不足。但該指標評價系統構建假定設想的地區差異較大，在具體實際中應增加地區差異性，以示范項目的實際數據為依據，進一步完善海綿城市建設績效評價指標體系。