農村宅基地流轉的認識與思考

西南政法大學 （401120） 祝芷卉

農村宅基地使用權是指依法對集體所有的土地所享有的占有和使用，并依法利用該土地建造住宅及其附屬設施的權利。作為我國保障農民基礎權益的一項法律制度，宅基地使用權為農民提供了基本的住房保障，對農民生活和農業生產發揮了重要作用。隨著社會主義市場經濟的發展和城市化進程的加快，農村宅基地使用權的法律制度不斷受到侵蝕，例如宅基地面積嚴重超標、宅基地權益地下交易、農村住房閑置、一戶多宅等，一些與宅基地有關的社會矛盾也慢慢凸現。從法律層面看，宅基地使用權的相關法律法規亟待完善。

1．宅基地管理沿革

我國與宅基地有關的法律制度大都始于上世紀80年代后，如：1982年出臺的《村鎮建房用地管理條例》第15條規定：“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產隊收回，統一安排使用?！?995年出臺的《擔保法》第37條規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押?！?999年國務院辦公廳下發《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用權證和房產證?！?004年出臺的《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準?！?007年出臺的《物權法》將宅基地使用權置于用益物權一編，其第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓適用土地管理法等法律和國家有關規定?！?016年國土資源部下發《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》。可見，相關法律法規和政策對宅基地使用權及其流轉都有嚴格的限制。

2．宅基地流轉現狀

目前，全國的宅基地制度改革尚在試點，也沒有明確的市場化機制路線圖，現實中問題不少。

（1）地下流轉 公開的宅基地使用權流轉不多，僅限于政府征用或置換、自然繼承、行政推動的宅基地和住房置換等。但私下流轉卻廣泛存在，因為這種交易不被法律允許，所以只能是“地下交易”，且由于交易的普遍，已形成一定的市場。根據中國土地學會對浙江省義烏市宅基地市場的調查，1997年4月至2000年，該市發生了3 223宗農村宅基地轉讓，其中三成左右賣給外村村民，一成半賣給城鎮居民。這些轉讓85%以上未辦理任何手續。

（2）宅基地閑置 宅基地權利人在獲得權利后有義務盡快建設房屋以避免閑置。而事實上有不少人并未按要求做，除了權利人自身資本不足以支付建造費用外，宅基地區位原因的影響也較大。當權利人取得的宅基地處于不好的地段時，一些權利人就選擇閑置。據2017年全國15個宅基地管理制度改革試點縣統計，15個縣共退出宅基地面積6萬余畝。可見，農村宅基地閑置規模之大。

（3）城鄉居民收入差距大

由于歷史原因，農村為國民經濟發展作出了長期巨大的犧牲，為工業化發展提供了大量廉價的農產品，為城市建設提供了大量廉價的勞動力。如今，農村又為城市化發展提供了大量的廉價土地，導致農村集體和農民手中剩余資產匱乏，農民除了宅基地外并無其他大宗物資可供抵押換取進入市場的資本，使得城鄉居民收入差距和貧富差別短時間難以改變。

3．法律制度與現實之間的矛盾

根據相關法律規定，我國實行房地一體原則。因此，房屋流轉必然牽涉到土地的流轉，而在實際交易中雙方便會落入一個進退兩難的境地。一個農民對宅基地上的私有住宅進行抵押是合法有效的，因為他當然的享有此住宅的所有權和處置權，但法律對于宅基地的抵押是禁止的，抵押權的效力并不能及于住宅下的土地。這樣一來，對住宅之債權無法實際實現，難以保障交易安全，農民私有房產的流轉因此而受到掣肘。在宅基地流轉方面，我國的立法者明顯傾向于犧牲部分正義以保護現實的穩定秩序。這種價值取向，已不能適應當今經濟社會快速發展的需要，甚至出現了嚴重的脫節。

4．完善宅基地流轉制度的思考

我國長期的城鄉二元結構已經對社會發展帶來了矛盾，宅基地使用權面臨的困境正是這一矛盾的折射。宅基地地下流轉規模大、類型多，原因雖多種多樣，但主要是法律法規滯后于經濟社會的發展，農民對宅基地制度設計的誤讀而產生的事實產權、違法占用等。因此，立法與修法對于規范農村宅基地流轉顯得十分迫切與重要。

（1）建立合理的流轉機制

一是完善宅基地流轉法制體系。在宅基地的取得上，要明晰宅基地使用權的初始取得資格，即“戶、宅”標準，產權屬性，面積核定。宅基地使用權的流轉必須要有健康的市場，并納入法治建設中，規范流轉程序。在監督問責上，以鄉鎮為單位，實行行政首長問責制，做到責任到人。

二是加快推進確權登記工作。開展宅基地使用權登記制度有利于明晰產權、減少爭議，為宅基地使用權的流轉打下良好的基礎。使用權登記一要明確界限，什么情形可以確權、什么情形不能，要讓農民清楚；二要嚴格程序，先由權利人提出書面申請，報國土資源部門審核合格后發布公告，注冊登記歸檔后統一頒發證書。對于因繼承帶來的一戶多宅問題，應由鄉、村集體調查清楚，在產權證上注明后登記。

三是加快推進農村土地流轉平臺建設。要加快建立農村土地流轉交易服務網絡，縣要建立服務中心，鄉鎮、村要建立服務站。一方面要收集當地土地流轉的信息，另一方面要向農民發布土地流轉的價格信息，為農村地產和市場“牽紅線、搭橋梁”，促進宅基地使用權的有效流轉。

（2）建立宅基地處置的相關機制 一是探索建立宅基地有償退出機制。農民進城生活后，一方面原有的住房荒廢，另一方面沒有足夠資金在城市購房。因此，要探索建立宅基地有償退出機制，有利于緩解農民進城帶來的城鎮用地矛盾和公共投入壓力。對自愿放棄宅基地的農戶，由村集體經濟組織給予相應的經濟補償。鼓勵有條件的村統一規劃建設農村社區，節約集約用地。對于年久失修的老宅，如果權利人不愿意翻新的，可由村集體與權利人協商，由集體出資補償后，宅基地使用權由村集體收回。同時，要考慮農民出村進城在城市站穩腳跟有一個過程，對于放棄農村住房和宅基地的必須堅持自愿原則，并依嚴格處理程序。

二是建立超標占用宅基地有償使用機制。農村宅基地普遍存在違規擴建的問題。許多農民為了方便生活，在主宅旁搭建附屬設施，侵占了公共用地，對農村基礎設施建設產生不良影響。針對超面積建設附屬設施的問題，應制定違法超標占用面積累進遞增收費制度。對此，各地國土管理部門負責核定基本宅基地面積，以此為基礎，設定附屬設施的面積上限，對不合理擴建部分予以拆除，合理的部分，由村集體收取費用，用于公共設施建設和公共服務，并公布費用去向。

三是建立宅基地合理利用退出機制。退出的宅基地應首先根據土地狀況、土壤性質考慮復墾為耕地、林地、生態涵養地等，不適合復墾的可作為集體資產，選擇分給需要宅基地的農戶或修建公共設施、村辦企業等，由全體村民共享收益。