耕地流轉現狀及制約因素分析

易裕元

摘要：隨著城市化的不斷深入與發展，城市和農村之間的拉力和推力效應不斷增強。大量農民涌向城市，導致大量耕地資源被浪費。通過土地流轉則可以有效地解決農用地閑置浪費的問題，然而，不同地區在農用地流轉過程中會有不同問題。文章通過文獻分析和定性定量分析相結合等多種手段， 研究奉新縣農用地流的制約性因素， 并提出相應的建議和意見， 從而進一步促進奉新縣農用地順暢流轉。

關鍵詞：耕地流轉；制約性因素；建議與對策

一、研究背景

黨的十八大三中全會提出要實行最嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農田；堅持農村土地承包關系長久不變，支持農民對承包地進行使用、輪換、流轉及抵押；鼓勵與引導承包經營權向農民專業合作者、家庭農場、種糧大戶流轉，發展多種形式規模經營[1]。然而，現實的農用地流轉過程中還受到許多因素的制約，使得耕地流轉工作不能快速有效地推進。因此分析耕地流轉現狀，找出制約耕地流轉中的因素，對耕地流轉下一步工作有著重大的指導意義。本文旨在通過對宜春市奉新縣耕地流轉現狀進行分析，探尋其流轉特點與制約因素，并提出相應的解決思路，從而提高奉新縣耕地流轉效率，進而提高農業生產效率、增加農民收入。

二、奉新縣概況

奉新縣屬宜春市管轄，地處江西西北部，地形以低山丘陵為主，全境平均海拔300m左右，屬亞熱帶季風氣候，全年平均降雨量為1612mm，年平均氣溫為17.3℃，無霜期年平均為260天左右，年日照時數達1800多小時。四季分明，雨熱同期，日照充足，無霜期長，農業生產發展自然條件較優越。

2017年全縣生產總值達141億元，同比增長9.4%，完成年度計劃的104%，三產結構比例調整為14.6：45.2：40.2；全年實現農業總產值32.81億元，同比增長4.89%。優質稻播種面積68.8萬畝，糧食總產達6.5億斤[2]。

（一）奉新縣耕地流轉現狀

2017年奉新縣耕地地流轉面積21.98萬畝，占農村土地總面積的43.57%，轉出土地農戶數35155戶，占總承包戶69.9%。

1.流轉方式相對單一

從圖1可以看出，奉新縣當前耕地流轉方式主要有出租、入股、轉包3種方式。具體看，奉新縣2017年耕地流轉面積為21.98萬畝，占全縣耕地面積的43.57%，高出全市平均水平6.33%（同一時期，宜春市耕地流轉總面積面積達211萬畝，占全市農村耕地面積的37.24%[3]。）其中出租面積14.4萬畝，占總耕地流轉面積的65.5%，轉包面積6.59萬畝，占總耕地流轉面積的30%，兩種流轉方式所占比例超過95%，這說明出租和轉包已經成為奉新縣耕地流轉的主要形式。而入股和其他形式所占比例極低。通過上述數據可以看出，奉新縣的耕地流轉方式相對單一，應該進一步推進多種形式的流轉方式運行。

2.流轉增速較快

從表1中可以看出，奉新縣2013-2017年耕地流轉面積不斷增大，5年來新增耕地流轉面積達11.18萬畝，增幅達到103.52%。增速逐年加快，其中2017年耕地流轉增速達31.62%。

3.流轉耕地用途相對單一

耕地流入主體以專業大戶（包括家庭農場）為主，占流轉面積56.7%。流轉耕地主要用于糧食種植，占流轉面積87.9%，其中，水稻種植面積達95%以上，少量耕地用于玉米。可以看出，奉新縣耕地流轉用途極為單一，應該進一步引導，充分利用耕地用途的多樣性，進行多樣化經營。

4.流轉價格差異化明顯

從圖2可以看出，奉新縣不同耕地類型其流轉價格存在較大的差異。從耕地的灌溉條件來看，水田、水澆地、旱地價格依次減少。此外耕地流轉價格還受交通及基礎設施狀況、土質、是否連片等因素。從橫向來看，奉新縣耕地平均流轉價格在宜春市各地區中處于中上位。從圖3中可以看到，奉新縣2017年第四季度水田、水澆地流轉價格僅次于袁州區、上高縣，略高于其他地區；旱地流轉價格在10個地區中處于第5位。

三、奉新縣耕地流轉制約因素分析

（一）地形因素

奉新縣屬于江西省西北部九嶺山的支流和殘脈，西部地區為中低山，中部丘陵，東部多低谷平原，屬典型的丘陵山區地形地貌。受地形影響，奉新縣耕地分布相對分散，梯田居多，平原農田相對較少，不利于機械化生產，而農場主通常更愿意選擇運輸便利、成片的土地，這在很大程度上影響了奉新縣耕地流轉的規模。

（二）普通農戶因素

土地流轉是否順利進行取決于農民，因為農民是土地流轉的主體，其自身素質與行為直接影響著農地流轉的速度與流轉模式[4] 隨著城市化的不斷深入，大量農民涌入城市，農業勞動力老齡化問題也越來越嚴峻。據第二次農業普查數據公報顯示，2010年末我國農業勞動力中，51 歲以上占32.5%，41～50 歲占23.1%， 已超過15%的國際標準[5]。通常來說，年齡較大農民土地情結比較深，思想觀念相對保守，不愿意將土地進行流轉，這是制約土地快速流轉的主要因素。其次，年齡較大的農民對新事物接受能力相對較差，對耕地流轉了解不足，這也是影響耕地流轉的重要因素。

（三）利益分配因素

利益分配往往是耕地能否順利流轉的關鍵因素。奉新縣耕地流低價雖然在全市處于中上位，但相比于袁州區、上高縣來說仍有較大的差距。其次，農民在進行耕地流轉時很少有按照國家要求簽訂規范的流轉合同，通常都是口頭協議多，文字協議少。流轉方方往往會以耕地水利條件不佳、方位因素差、肥力差、經營困難等理由進行壓價，另一方面，流轉方通過收入大量土地，可向國家申請政策策補貼。這樣一來，普通農戶在利益分配中往往處于被動狀態，這就出現了部分農民寧愿讓土地閑置撂荒也不愿意流出去的現象。

（四）融資困難

融資難是制約流轉大戶正常運轉的最大瓶頸[6]。流轉大戶除了前期需要支付大量耕地流轉資金外，還需要在種子、農藥、化肥、農機設備采購中耗費大量資金。普通流轉戶自身資金實力有限，很難獨自承擔如此大的流轉成本。國家扶農項目申請困難且時間周期較長，而信貸部門對這類客戶往往不愿意向其發放貸款。不少流轉戶不得不向民間借貸，高息運作不僅增加了生產成本，更增加了經營風險。這樣一來，許多有想通過流轉耕地的方式進行規模經營的農戶便望而生畏，此外，那些已經規模經營的流轉戶也不敢輕易擴大流轉規模。

（五）政策法規不落地

近些年來，從中央到地方政府針對土地流轉相繼出臺了許多扶持政策和法規，旨在支持和鼓勵地區進行高效有序的土地流轉。然而在實際情況中，由于部分官員腐敗、程序審批復雜、辦事效率低下，許多惠農政策都無法落地或落不到實處，不但起不到促進作用，有事還會適得其反。

四、解決對策和思路

（一）創新土地流轉方式，促進土地連片化經營

在現有出租、轉包、入股的方式基礎上，可以嘗試互換、轉讓等方式。針對部分耕地不連片，影響機械化操作的問題，流轉戶可以與其他普通農戶協商，嘗試用部分已經流轉的耕地和其互換經營權，盡可能使耕地連片化。

（二）加大宣傳力度，提高農戶對耕地流轉的認可度

農業局可以聯合相關部門及村鎮一級領導組織，通過座談會議等方式和農戶進行交流，宣傳土地流轉的好處和意義，同時利用網絡媒體進行政策宣傳，以實際案例打動村民。其次，鼓勵與扶持更多農村居民進城務工，使其自有土地能夠合理的流轉出來，同時做好農民工就業、醫療、戶籍、子女教育等問題，完善社會保障體系[7]。

（三）完善相關利益分配機制

建立價格調整和利潤分配機制，明確約定商定調整的時間和范圍，并按時確定價格。同時，加強農戶的權利保護意識，按照國家要求簽訂規范的流轉合同，避免單方面的變相違約。此外，對于國家各種相關惠農政策及其補償方式在合同中應有明確約定，保障農民的知情權。

（四）完善耕地流轉金融支持體系，緩解融資難題

一方面，政府要出臺相應的激勵政策 ，重點扶持具有市場前景的大型特色產業項目。同時，整合支農資金，把分散的支農、惠農、為農的扶持資金集中起來，用于鼓勵耕地流轉的農戶，培育規模經營主體。另一方面，要鼓勵銀行等各類金融機構放寬貸款準入條件、簡化貸款程序，在保證信貸安全的基礎上，提供對農業產業發展的資金支持。同時應不斷探索土地復墾機制及農地產業發展的資金支持[8]。此外，還應加強農民的風險意識，同時進一步完善農業保險制度，引導農民善于利用農業保險來規避因農業生產中的風險，更好地保障農民利益。

（五）建立三級服務平臺，完善社會化服務體系

首先，要充分發揮市場在資源配置的作用，引導與鼓勵土地向市場流通，推動耕地要素向農業特色產業、農業高技術產業、向農業種植大戶集中。其次，要建立縣、村、鄉三級流轉服務平臺，不斷完善流轉交易信息平臺網絡，為農民提供相應的服務信息、法律咨詢。最后，對耕地進行評估與分級，明確土地分級標準，在分級的基礎上制定合理的參考價格區間，減少耕地流轉過程中的價格糾紛。

（六）完善農地流轉政策法規體系

首先，要嚴格遵守《農地承包法》、《土地管理法》的相關法律條例，積極落實江西省對于加快土地流轉的指示，從法律層面維護農民的合法權利。其次，要加強土地確權管理，明確農民對耕地的權利范圍，處理好農戶土地和集體土地之間的關系，避免權能混亂現象，保證耕地合理有序地流轉。

（七）完善政策執行監管體系，嚴懲腐敗

針對部分官員腐敗、政策不落地、不落實地的問題，地方政府可以通過設立專項巡察小組，深入基層，揭發并檢舉相關有損農民權益的行為。同時，鼓勵群眾對耕地流轉過程中的不法行為進行舉報，相關部門應加大對相關違法行為的懲處力度，確保耕地在陽光下公平、順暢的轉讓。

參考文獻：

[1]中共中央一號文件.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.2013

[2]奉新縣2017年國民經濟發展計劃執行情況及2018年計劃（草案）報告.奉新縣人民政府

[3]宜春市農業局經管站.胡春桃.我市規模土地流轉促進適度規模經營.2016.12.27

[4]朱秀茹，張永敏.社會主義新農村土地流轉的制約因素與路徑選擇[J].農業經濟，2011（04）：57-58

[5]紀志耿.中國糧食安全問題反思——農村勞動力老齡化與糧食持續增長的悖論[A]廈門大學學報（哲學社會科學版），2012（2）：38-46

[6]言含，朱紅梅，喻瑤.淺談攸州市農用地流轉的現狀、問題與對策[J].農村經濟與科技，2017，28（08）：15+18

[7]陳永志，黃麗萍.農村土地使用權流轉的動力、條件及路徑選擇[J].經濟學家，2007（01）：51-58

[8]張西現.農地流轉現狀及制約因素分析——以云南省為例[J].中國農業資源與區劃，2016，37（03）：101-105