人防腐敗：“冷衙門”里的“熱生意”

周群峰

在人防工程審批和人防異地建設費收取上的自由裁量權，為人防主管部門留出了巨大的尋租空間。

不足百日，湖南省郴州市人防系統三名重要官員相繼落馬。

9月11日，湖南省紀委省監委官網稱，郴州市人防辦黨組書記、主任曾凡軍涉嫌嚴重違紀違法，正接受郴州市紀委市監委紀律審查和監察調查。

此前三個月，6月9日，曾凡軍的前任、已退休三年的白廣華和時任黨組成員、副主任李石平落馬。9月7日，郴州市紀委市監委公布對二人的黨紀政務處分：白被開除黨籍，取消退休待遇，李被開除黨籍和公職。

“人防辦”是人民防空辦公室的簡稱，該部門的職能是戰時組織開展防空襲斗爭，平時負責組織人民防空建設，向民眾普及防震減災和國防教育知識。

江蘇省新沂市人防辦綜合科原科長寧戰宏告訴《中國新聞周刊》，相對于建設、國土等部門，人防系統在政府部門構成中比較邊緣化。同時，人防跟軍事有關，該領域腐敗案件往往因涉密不公開審理。

近年來，該領域腐敗呈高發態勢，全國多地人防系統發生腐敗案例，新疆、貴州、寧夏三個省級人防部門的“一把手”被調查，多個地級市的人防辦主要負責人落馬，溫州、保定等地還查出人防系統窩案。

平時“不顯山露水”的人防系統緣何成腐敗高發區？

工程審批的權力

在郴州落馬的三位人防系統官員中，白廣華案比較典型。

一位知情者告訴《中國新聞周刊》，白廣華有過從軍履歷，他曾兩度出任郴州市人防辦主任：先是2001年出任該職，2003年轉任郴州市委組織部副部長，2008年再次出任郴州人防辦主任。

2011年，《中國人民防空》雜志曾刊發過一篇關于白的人物稿件《飽蘸熱血寫忠誠》。該文寫道：白廣華在當地是一個大家族，外甥侄子幾十個，為了想攬到工程，親戚們把白廣華80多歲的老母親請來，做白廣華的工作。白廣華耐心說服母親，親戚們沒有攬到工程，全部無功而返。

“白廣華油鹽不進的樣子，在一些工程老板中傳開，他們紛紛說郴州人防辦的錢不好賺。” 該文章寫道。

有諷刺意味的是，白落馬后，郴州市紀委監委通報稱，白廣華違規干預插手建設工程項目承發包，為他人承攬工程打招呼；收受紅包禮金，對市人防辦違規發放津貼的行為負有主要領導責任，違規從事營利活動并獲利，縱容、默許親屬利用其職務影響謀利。

像白廣華一樣，倒在工程審批上的人防系統官員不在少數。

寧戰宏告訴《中國新聞周刊》，達到一定規模的民用建筑，在項目報批的過程中，必須經過人防辦的審批才能動工。因此，人防系統的腐敗集中在人防工程審批、驗收，為他人承攬工程打招呼等方面。隨著城市規模擴大和房地產業發展，人防審批項目日益增多，人防系統這方面的腐敗有蔓延之勢。

2014年12月，保定市人民檢察院通報：保定市人防辦原主任李鐵柱濫用職權，違法審批多個小區人防工程建設面積，致使少建和降低標準建設防空地下室，給國家造成經濟損失1億多元，并數次收受多個房地產開發公司現金及房產賄賂共計700余萬元。

保定人防辦腐敗窩案共有20人被立案查辦，被認為是保定市近20年來最大的一起瀆職貪賄系列案。

《中國紀檢監察報》報道稱，從大權在握、一呼百應的市委組織部，調任開會都被忘記通知的人防辦，李鐵柱頗感失落，認為組織對他不公，自覺政治前途渺茫的他，開始想“利用現有條件搞點創收，改善一下自己的生活”。

人防辦承擔的對民用建筑修建防空地下工程進行審批等職能，成了李鐵柱發家致富的工具。“一些建設單位和開發商開始找上門來，曾經冷清的人防辦變得熱鬧起來。”

2004年至2010年期間，桂林市人防辦原主任賴月亮利用職務上的便利，為請托人及其公司在人防設備采購、人防工程設計審批驗收等事項上提供幫助，受賄424萬余元。

到案后，賴月亮這樣供述他在人防系統的“生意經”：很多人防設備公司、房地產開發公司、投資有限公司的負責人，以及很多個體建房戶，都愿意以金錢鋪路，接近他這個“一把手”。

據報道，2012年1月，桂林市某房企在開發項目中，由于第一期項目未建地下人防工程，等開發后期項目時，在向市人防辦報建防空地下室設計條件的過程中遇到困難。為了順利通過審批，該房地產開發公司老板送給賴月亮20萬元。

另有一位黃姓老板，想租用桂林市銅鼓山的兩處國防坑道工事口部，便與賴月亮搭上關系。隨后，該公司打著市人防辦建設偽裝房的名義，違法建設房地產項目，最終建成六棟七層建筑，總面積13327余平方米。房子建好后，黃某又打著市人防辦的名義進行房屋銷售。賴月亮明知不妥，但收了錢也沒法干預，只好讓下屬在報紙上刊登廣告，聲明此房屋銷售與市人防辦沒有關系。

2017年3月2日，賴因涉嫌違紀，接受組織調查，同年5月27日被開除黨籍和公職。

人防易地建設費

除了人防工程審批大權，人防異地建設費的收取，也是人防系統腐敗的重點領域。

人防易地建設費，全稱為“人民防空地下室易地建設費”。依據有關法規，所有民用建筑項目要按規定同步建設防空地下室，確因特殊原因不能修建的，建設單位必須報經人民防空主管部門批準；經批準不修建的，建設單位應當按照相關規定的標準，向人民防空主管部門繳納人民防空工程易地建設費，由人民防空主管部門統一組織易地修建。

根據《中華人民共和國人民防空法》和《人民防空工程建設管理規定》等法規，國家和省確定的人民防空重點城市及縣城新建十層以上（含十層），或者基礎埋置深度三米以上（含三米）的民用建筑，以及人民防空重點城市的居民住宅樓，按照地面首層建筑面積修建6級的防空地下室；上述以外的人民防空重點城市的居民住宅樓，按照地面首層建筑面積修建6B級防空地下室；確因地質、地形、施工等客觀條件限制，不能修建防空地下室的，建設單位必須報經人民防空主管部門批準后，繳納人防易地建設費。

根據國家的相關規定，相關部門還可視情減半或免收這筆費用，常有的情形包括：一、享受政府優惠政策建設的廉租房、經濟適用房等居民住房，減半收取；二、新建幼兒園、學校教學樓、養老院及為殘疾人修建的民用建筑，減半收取；三、經縣級以上建設主管部門鑒定為危房需要翻建，而且是原地原業主原面積翻新改造的商品住宅項目，予以免收；四、為主體工程施工服務，竣工后必須拆除的臨時性民用建筑，予以免收；五、因遭受水災、火災或其他不可抗拒的災害造成損壞后按原面積重建的民用建筑，予以免收。

上述規定，為人防系統官員在人防易地建設費的收取上，擁有很大的自由裁量權。

一位房地產企業負責人告訴《中國新聞周刊》，按照要求，在項目開發時，房企要配套建設人防工程。但是這類工程工序繁雜，驗收也比較復雜，成本還非常高，很多人希望通過繳納人防易地建設費，來繞過這個規定。

江蘇省新沂市人防辦綜合科原科長寧戰宏稱，為節約建設成本，一些開發商不想建防空地下室，便通過利益輸送，申請少交人防易地建設費。“人防辦收取的這筆費用，也未必用在人防工程上，有時會被地方政府挪用。”

從相關通報或判決書看，該系統多個落馬官員，都存在易地建設費違規收取問題。鄂爾多斯市人防辦原黨組書記、原主任楊玉平的判決書顯示，楊玉平受賄案的大部分行賄者，都是為了求他在辦理人防易地建設費繳納方面給予減免。楊玉平最終被判處有期徒刑六年六個月，并處罰金人民幣50萬元。

2016年12月，《中國紀檢監察報》發表《人防辦主任的雙面人生》一文，剖析了湖南省張家界市人防辦原黨組書記、主任王作成的案例。據報道，2012年11月，房地產開發商舒某春向王提出人防工程易地建設費減半緩交的請求，王作成答應后，舒某春向其“答謝”30萬元現金。同年年底，王作成收受房地產開發商何某財20萬元現金后，滿足其少交人防易地建設費的請求。2015年12月，王作成獲刑五年，并處罰金20萬元。

《檢察日報》還報道了浙江省三門縣人防辦原主任葉雄成的腐敗案例。檢方指控，2003年6月，三門縣的賽格特花園項目向該縣人防辦申請繳納人防工程易地建設費，按規定該項目應繳納費用242萬余元。時任該縣人防辦主任的葉雄成在審核后，擅自決定對該項目只收取60萬元。在此后葉雄成任職的9年里，也從未過問緩繳的余款。2009年8月，該房產公司倒閉，這182萬余元變成了壞賬。

多地檢察機關也在不斷開展人防易地建設費開展專項追繳行動。8月2日，《湖南日報》旗下華聲在線報道稱，衡陽市珠暉區檢察院、雁峰區檢察院和石鼓區檢察院，成功累計辦理5起欠繳人防易地建設費行政公益訴訟系列案，為國家追繳人防易地建設費4180余萬元。

被忽略的戰備

在和平時代，人防辦看似與民眾關系不大，但事實上，小到小區的地下室、地下停車場，大到每個城市都可見的人防商城，都在人防辦監管的范圍內。

寧戰宏告訴《中國新聞周刊》，人防辦受地方和國防的雙重領導，有些地方政府對人防系統疏于管理，甚至不管理，造成了一些亂象。

他指出，很多人防辦有懶政的一面，比如有的將地下停車位、地下室全權委托給小區物業公司管理，物業公司收取物業費后，上交一部分給人防部門。“在疏于管理的背景下，少數人防地下室被挪用作倉庫、加工室等，造成了一定安全隱患。”

很多城市的地下人防工程建成后，為避免資源浪費，在政策允許的前提下，會當做人防商城、商廈等使用，在招商過程中也會產生尋租空間。

一位省級人防辦副主任告訴《中國新聞周刊》， 地下室、人防商城等人防工程，根據規定，遵循誰投資、誰建設、誰使用的原則，人防部門在其中有督查監管的職責。

他說，國家規定所有人防工程要有平戰結合的三個效益，分別是戰備效益、社會效益和經濟效益。“其中戰備效益放在首位。但很多人防部門在督查過程中，存在不到位甚至走過場現象，戰備效益容易被忽略。”

寧戰宏稱，人防工程的平戰轉換工作，包括使用功能、防護功能等轉換，涉及土建、通風、給排水和電器工程等各個方面。在目前的房地產開發模式下，房地產商作為建設單位，承擔著人防工程平戰轉換的義務。但是，很多開發商在房子售成后就撤離，人防工程也由建設單位移交給物業管理單位或業主管理。“由于開發商的流動性和不穩定性，一旦建設施工完成，再想找到他們異常困難，更不用說進行相應的轉換工程建設了。平戰轉換協議書淪為了一紙空文。”

寧戰宏認為，解決這個問題，首先要嚴格落實資金問題。要從國家層面明確人防工程平戰轉換費用的收取方式，規范人防工程收費項目和標準，使人防工作有法可依。其次，要加強對新建人防工程的監管力度，確保新建工程的平戰轉換工作盡可能一次性到位，減少或不留臨戰轉換工作量。

另外，在開發商責任難落實、人防部門在編在崗人員少、工程量大的現狀下，還要創新管理模式，引進社會化管理機制。比如，由人防部門將平戰轉換工作委托給具有資質的建設施工單位，按照轉換預案和工作計劃組織實施。

《中華人民共和國人民防空法》自1997年1月1日起，已經施行了21年。上述某省級人防辦副主任告訴《中國新聞周刊》，隨著社會經濟發展，該法在實施過程中，不能更好地處理一些諸如人防工程產權、使用權歸屬等問題。“近年來，國家一直在醞釀該法的修訂計劃，國家人防辦也多次征求修改意見。”

他表示，過去一些年，該省人防系統也出過很多問題，多人被查處。現在，人防系統的很多決策更加透明，要求黨組會有會必錄，很多人不再敢插手工程。