朝韓邁出“建立大使館的第一步”

曹然

韓美雙方針對“朝韓聯辦”豁免制裁的分歧，或許才剛剛開始。

朝鮮開城工業園區靠近朝韓邊境的一棟有些陳舊的大樓，從9月14日起成為朝鮮半島南北雙方合作的新象征。

“這里承載著《板門店宣言》和全民族的共同期盼，為韓朝關系開啟全新的歷史篇章。”14日上午，韓國政府統一部長趙明均出席朝韓聯絡辦公室（以下簡稱“朝韓聯辦”）揭牌儀式，并在這棟裝飾藍色玻璃幕墻的工業園舊建筑前致辭。歷史上首個朝韓政府間常設溝通機構的揭牌儀式結束后，約20名韓方官員和相應數量的朝方官員隨即入駐。

這棟舊建筑地上有四層，地下一層，外墻張貼著藍色的朝鮮半島地圖。韓國工作人員占據二樓，朝鮮官員在四樓辦公，三樓用于舉行聯合會議。

此前的四十余年里，朝韓雙方唯一的即時溝通渠道是跨越邊境的電話線。一部綠色電話負責接聽，一部紅色電話負責撥號，加上一臺傳真機，就成為板門店韓方一側的“自由之家”里的朝韓熱線辦公室。在“自由之家”以北約100米的朝方一側的“板門閣”，有一個類似的辦公室設在了二樓。

“聯辦將成為一個全天候的磋商和溝通渠道，以推進朝韓關系，緩解軍事緊張局勢，在朝鮮半島建立和平。”9月12日，韓國統一部發言人白泰鉉表示，“我們預計，南北關系將通過每年365天、每天24小時的溝通，形成一種穩定的對話模式。”根據統一部的規劃，聯辦未來還將進行擴展，有望在平壤和首爾互設常駐代表處。

“所有熱線都是官方通話，我們從不講笑話”

1971年，朝韓紅十字會建立了第一條直通熱線電話。到2018年，被統稱為朝韓熱線的直接通話機制共有33條線路，包括5條日常通話熱線、21條朝韓對話熱線、2條空中交通對話熱線、2條軍事熱線和3條經濟合作熱線。

“所有熱線都是官方通話，我們從不講笑話。”一位負責日常通話熱線的韓國官員曾向媒體這樣介紹工作流程。朝韓日常通話于每周一到周五上午9時和下午4時各進行一輪，檢查電話暢通后即掛斷。準時搶先撥打電話成為南北接線員間的競賽。2015年后，朝鮮用“平壤時間”取代國際標準時間，曾使得朝鮮熱線的撥打時間比韓國早了半小時。

2018年9月14日之后，朝韓雙方可以通過聯辦隨時溝通，熱線將變得沒那么重要。朝韓聯辦負責開展談判溝通，并為各部門、半官半民交流提供支持服務，正式工作時間是每周一到周五的上午9點至下午5點，但因為有官員在夜間和周末值班，這一機構事實上全年無休、每天24小時運行。南北雙方各有高級公務員常駐于此，由副部長級官員擔任的聯辦主任則每周舉行一次對話會。

與副部長領銜的朝韓聯辦不同，長期以來所有南北熱線都在低級別官員之間進行。直到2000年，根據時任朝鮮最高領導人金正日以及韓國總統金大中在朝韓第一次領導人會晤中取得的共識，韓國國情院和朝鮮勞動黨統戰部辦公室間開通了高級熱線電話，但金正日和金大中本人都沒有使用過。據韓聯社報道，該熱線曾在偶發軍事沖突中發揮緩沖作用，但于2008年李明博就任韓國總統后被切斷。2016年2月，在韓國政府宣布暫停開城工業園區運營后，朝鮮切斷了與韓方的所有熱線往來。

“技術上說，熱線沒有被‘切斷，但朝鮮方面不再回應了。”一位韓國統一部官員后來對英國廣播公司（BBC）描述了當時的情況。從2016年2月到2018年1月，每天早上韓國官員都會在“自由之家”的電話室向朝鮮撥號，但從未得到應答。

南北熱線時斷時續，雙方的會談數量也隨之波動。據韓國統一部數據，2002年到2006年間，朝韓全領域會談次數一直在30次上下浮動。2007年，得益于朝韓第二次領導人會晤舉行，雙方會談數量上升到55次。但2008年李明博政府上臺、南北高級別熱線中斷后的十年間，除2013年雙方舉行了一系列經濟對話外，每年南北會談次數都低于10次。

2017年11月，一名朝鮮士兵在板門店越界叛逃到韓方一側。這一突發事件讓組建半年的文在寅政府對朝韓溝通不暢的問題有所警覺。當月，韓國統一部長官趙明均對媒體直言：“因為所有直接溝通渠道都被切斷，我們在發生這種意外情況時無法向北方傳遞我們的信息。”

趙明均表示，希望朝方能盡快恢復33條熱線通話。當時，朝韓、朝美關系均處于低谷，朝鮮沒有公開回應趙明均的請求。

2018年1月1日，朝鮮領導人金正恩在新年致辭中表態，希望和平解決“與南方的問題”。隨著半島關系轉暖，朝韓熱線成為雙方最早恢復的對話機制。就在金正恩致辭兩天后，朝方時隔15個月第一次應答了韓國的軍事熱線，之后所有線路都恢復了日常通話。據韓國統一部消息，朝韓在電話中商定了就朝鮮參加冬奧會事宜進行高級別會談的日期。

歷史上，朝韓熱線很少就實質問題進行交流。“如果我們有消息，我們就（通過電話）問對方是否愿意接受信息。如果對方愿意，我們就結束通話，然后通過傳真或者會談的方式把消息傳遞過去。”韓國統一部官員曾在接受媒體采訪時表示。

一波三折的過程

2018年1月3日重啟熱線后，韓國統一部也表示這僅是測試線路，具體談判仍將通過會談或正式交換文書進行。同月19日，電話中確定的朝韓高級別會談在板門店“和平之家”舉行。最近的數據顯示，今年雙方已經舉行了16次會談，其中政治會談達13次，數量達到本世紀以來的最高值，超過了2008年以來南北政治會談數的總和。

但是，金正恩不滿足于此。3月5日，文在寅特使、韓國國家安保室長鄭義溶訪問平壤，金正恩對鄭義溶提出，如果有一條能與文在寅直接對話的熱線，他就可以在必要時與韓國總統直接溝通。

經過兩輪通信工作會議，4月7日，朝韓雙方在板門店“統一閣”的一次非公開會議上就領導人熱線達成協議。13天后，熱線搭建完畢。韓國總統府青瓦臺公布的畫面顯示，韓方的白色電話設立在總統府三樓的一張會議桌上，電話上有“首腦熱線”的貼紙，電話另一端則連接朝鮮國務委員會的辦公室。

4月20日下午3時41分，青瓦臺第一附屬室長宋仁培首先撥通電話。“這里是平壤。”另一邊傳來朝方人員聲音。宋仁培說：“您好！這里是青瓦臺，能聽清楚嗎？我是為了進行領導人熱線試通話打的電話，我是青瓦臺宋仁培附屬秘書官。”第一次試通話進行了3分2秒。隨后朝方回撥，又進行了1分17秒的試通話。

“電話連接很穩定，音質很好，就像在給隔壁打電話一樣。”韓國政府隨即宣布，朝鮮戰爭結束以后第一條南北領導人熱線已通過測試。青瓦臺同時表示，在4月27日會談開始前，文在寅將與金正恩進行一次直接通話，甚至通過熱線就半島無核化等會談核心話題提前交換意見。

但是，韓國政府高層在四天后突然改口，稱“如果通話內容只是簡單問候，文在寅和金正恩不必在會談前通話”。4月27日正式會晤前，兩位領導人并未通過熱線進行交流。青瓦臺發言人金宜謙表示，這一機制將在4月27日后繼續發揮作用，“以促進對話、減少誤解”。

正是在4月27日的朝韓領導人第三次會晤中，金正恩和文在寅首次提出在各自政府所在地設立對方的代表處，朝韓聯辦作為這一機構的雛形，被寫入當天簽署的《板門店宣言》。不過，韓國統一部7月24日向國會進行工作報告時話鋒出現回轉，稱朝韓雙方當時將《板門店宣言》中設立朝韓聯辦的規劃列為“視情況提上議程”的項目。

在朝韓聯辦計劃遭遇擱置時，領導人熱線機制繼續發揮作用。5月16日0時30分，韓國統一部突然接到朝方通知，稱朝方因韓美舉行“超級雷霆”軍演決定無限期推延原定于當天舉行的韓朝高級別會談。這本是第三次朝韓領導人會晤后雙方的第一次高級別會談。當天10時，青瓦臺稱不考慮由文在寅啟動領導人熱線與金正恩通話解決這一困境。作為回應，朝鮮則再次切斷了其他溝通渠道。

這輪風波反倒成為了加速建立朝韓聯絡辦公室的轉折點。雙方于6月1日召開第三次領導人會晤后的首次高級別會談，并當場達成共識，將設立聯辦提升為需要在8月完成的事項。

此后，相關工作進展迅速。8月2日，有韓國官員向韓聯社透露政府已經啟動向聯合國申請對聯辦項目給予制裁豁免。四天后，韓國政府明確聯辦主任將為（副）部長級干部，青瓦臺國政室室長尹建永、統一部次官千海成等文在寅對朝團隊核心人物均在備選名單中。同月9日，有官員披露韓美正就聯辦制裁豁免事宜進行磋商。14日，為保障聯辦運行，韓國時隔兩年半首次對朝輸電，并強調即使無法獲得制裁豁免，聯辦也將如期成立。16日，文在寅政府宣布劃撥34.73萬億韓元（約合人民幣2125萬元）作為聯辦今年的運營經費。

從朝鮮方面來看，最終將田鐘秀任命為聯辦朝方主任也體現了金正恩的誠意。這位朝鮮祖國和平統一委員會副委員長是今年最早參與朝韓高級別對話的朝方官員之一，并與聯辦韓方主任、韓國統一部副部長千海成在平昌冬奧會開幕前夕分別出任冬奧會相關事務工作會談的朝、韓首席談判代表。

“某種程度上，這是對田鐘秀的提拔。”長期研究朝鮮領導層變化的約翰·霍普金斯大學研究員邁克爾·麥登對《中國新聞周刊》表示，“但這也意味著朝鮮派出了與南方對等的官員，體現了朝鮮政府對聯辦的重視。”

在雙方的努力下，朝韓聯辦的計劃工作范圍也不斷擴大。7月24日向國會第一次報告設立聯辦時，韓國統一部將聯辦的工作描述為“從協商山林合作、韓半島新經濟構想、共建鐵路公路入手，將議題擴大到韓朝之間的各種問題”。一個月后，聯辦的職能描述被修訂為“官方聯絡、工作磋商、支持各領域交流合作”。

9月12日，韓聯社在報道中將聯辦定位為“通盤協商韓朝關系的常設機制”，韓國政府甚至期待以此推進朝美關系進展。官方智庫韓國統一研究院院長金巖正更大膽預測：“聯辦的運作仍處于初級階段，但這是向朝韓聯邦（inter-Korean confederation）過渡的開端。”

在邁克爾·麥登看來，朝鮮政府將聯辦“作為建立大使館的第一步”。在21世紀初，朝鮮就在紐約設立過“聯絡辦公室”，并將之作為行使外交職能的機構。“在9月18日的領導人會晤或之后的一年中，朝韓關系還可能更上一層樓。”麥登對《中國新聞周刊》表示，“屆時他們很有可能設立正部長級的代表機構。事實上這是朝韓政府即將討論的議題。”

韓國需要“大膽”的行動

2018年6月8日上午9時30分，韓國統一部副部長千海成一行14人來到開城工業園區，成為園區關閉兩年后首批來訪的韓國政府代表團。此后，園區內的韓國官員絡繹不絕。但很快，事情的走向超出了負責接待韓國官員的朝鮮祖國和平統一委員會部長黃忠誠的預料。

在7月的一次聯辦設施例行維修檢查中，南方客人突然提出與黃忠誠就聯辦具體事項進行單獨談判，要求朝方安排與統一部局長級別相應人士擔任朝方主任。黃忠誠并不知道，這名韓國官員的舉動并未得到總統文在寅的授權。

“事件嚴重程度不亞于擾亂國家紀律。”8月6日，多名韓國政府人士向韓聯社爆料稱，文在寅政府內部就聯辦領導權出現嚴重爭斗。起初，青瓦臺、統一部與國家情報院等部門在7月中旬就聯辦領導權問題調研達成共識，認為聯辦的職能涉及全面落實《板門店宣言》，需由副部長級官員擔任領導職務。文在寅也在青瓦臺幕僚會議上強調，聯辦組建與運營不會全部交由統一部，而是由直屬總統的《板門店宣言》落實委員會負責。

韓聯社報道稱，韓國統一部卻“為將該職位占為己有”，在未請示總統也未告知其他部門的情況下，與朝鮮官員私下聯絡，并就重大事項“灌輸自身的想法”，令青瓦臺高層深感震驚。隨后，韓國政府通知朝方，此前的私下聯絡不是政府立場。

不過，在文在寅最終派往朝韓聯辦的官員中，統一部依然獲得了絕對的領導權。統一部副部長千海成擔任聯辦主任，出任韓國政府的“常駐談判代表”，主持每周例會和討論，并向朝方直接傳達最高層的信息。統一部長的政策助理金昌洙則被任命為秘書長，代表千海成在開城的辦公室處理日常事務。

9月13日，千海成在公開演講中表示，聯辦成立后將“致力于改善韓朝關系，穩控局面，促進朝美無核化磋商取得進展”，他同時強調自己的工作包括“進一步緩和軍事緊張，消除戰爭危險，營造和平環境”。

相比于韓國政府“內斗”，這次影響聯辦設立的更重要因素也是聯合國和美國的對朝制裁。在聯辦設立提上日程后，韓國政府一邊積極尋求向聯辦輸送燃油等禁運物資的制裁豁免，甚至表態即使無法得到豁免也要如期設立；一邊則多次強調“在制裁框架內設立聯辦”“聯辦不會影響制裁”。直到8月21日，韓國統一部最初設立的聯辦成立日期已過，韓聯社稱韓美政府就聯辦制裁豁免問題的磋商尚未得出結論。

據韓國《中央日報》報道，韓美的主要分歧是在聯辦運營必需的油料運輸問題上。韓國政府強調相關資源僅用于為聯辦供暖，維持韓方代表的基本生活；但美國政府以“一旦跨過軍事分界線將很難確認輕油被如何使用”為由，堅持絕對禁止輸入的原則。

“（美國政府）擔心朝鮮會得到太多、太快的回報，而不采取具體步驟放棄核武器。”據英國《泰晤士報》披露，聯辦的成立一再推遲也是為了安撫美國官員。

目前，朝美雙方都堅稱自己已經在半島和平進程上做出了重大讓步，朝鮮強調自己歸還了美軍遺骸，并全面停止了核武器試驗、關閉了核試驗場；美方則認為暫停韓美聯合軍演釋放了足夠的誠意。但據韓聯社報道，朝方一直認為韓美聯合軍演暫停只是臨時性措施。

“朝鮮已承諾全面無核化并為此采取了多項具體措施，這些措施可視為朝鮮不再發展和謀求新的核導。”8月13日，被特朗普稱為半島事務“首席調解人”的韓國總統文在寅公開肯定了朝鮮的誠意。

在當天的會議上，文在寅指出，韓國政府的任務“就是找到切入點，推動對話取得進展”。韓國統一部隨后表示，朝韓聯辦將有利于促進朝美關系。但是，8月20日，韓國外長康京和在國會發言中承認“美方對聯辦豁免制裁的反應不盡如人意”。同日，美國國務院發言人就朝韓聯辦問題表示：“韓朝關系的進展應該和無核化的進展并行”“朝韓關系改善不能與核問題進程分開”。

對文在寅政府來說，制裁的持續意味著聯辦即使成立，實際工作也難以展開。此前，韓國統一部表示聯辦的工作內容之一是“支持私營部門交流，確保跨境人員的便利”，但從今年4月以來，韓國政府一直否定韓國企業提交的經濟合作、對朝投資計劃，稱“為時過早”。文在寅也在不同場合強調在半島無核化實現、制裁解除前不重啟開城工業園區和金剛山旅游項目，并要預先與美方進行協商。

“我是帶著復雜的感情來的。”9月14日，出席聯辦開幕儀式的開城工業園區企業協會會長申漢龍對記者表示，“如果開放工業園區，讓所有企業參與進來，那就好了。”此前，他曾在致文在寅的公開信中援引開城工業園區被樸槿惠政府關閉一事指出：“韓國企業界積極支持總統的‘韓半島新經濟版圖構想，但如果政府推動的項目中途流產，試問有哪個企業會放心參加經合項目落實構想。”

但韓國政府甚至暫時不準備啟動這一項目。在邀請申漢龍等開城園區企業代表參加聯辦開幕儀式時，韓國統一部特別強調“與重啟工業園無關”，代表們也不被允許前往自己曾經擁有的企業建筑進行考察。此前，韓國統一部也對重啟金剛山旅游做出了相同表態，引起朝鮮勞動黨機關刊物《勞動新聞》7月31日發文詰問，“游覽民族的名山為何要和境外勢力的制裁扯上關系？”

最初被列為聯辦起步項目之一的“共建鐵路公路”初步考察，9月也因制裁原因被由駐韓美軍司令兼職領導的韓美聯合司令部叫停。據韓聯社報道，美方提出的理由是檢測鐵軌的韓方火車會運載燃料訪朝，涉嫌違反聯合國禁運決議。“聯合國軍司令部抓住細枝末節不準韓方人員跨過軍事分界線極其罕見。”韓聯社評論稱，“這折射出美國政府對韓朝經濟合作提速的不滿。”

即使韓國政府處處謹小慎微，但聯辦的設立還是引起了外界對“破壞制裁”的聯想。韓國著名智庫世宗研究院研究員金昌恕（Jin Chang-soo）表示：“聯辦本身并不壞，因為它打開了一個南北溝通的渠道。然而，韓國需要注意不要違反制裁，因為國際社會對此感到擔憂。”美國米德爾堡國際關系研究院研究員杰弗里·路易斯也指出，韓美雙方針對聯辦豁免制裁的分歧，或許才剛剛開始。

“很多事情都會觸及制裁的界限。”麥登對《中國新聞周刊》預測，“如果韓國的態度是真誠的并希望實現半島無核化，他們將會采取實際行動給予朝鮮利益，包括直接投資、文化交流和人道主義援助。”

“某些時刻，韓國不得不采取‘大膽的行動。”麥登說。