新形勢下軍民融合的新要求與發展方向*

孫 娜，李 漾，黃愛華※

（1.中船重工集團第703研究所，黑龍江哈爾濱 150078；2.華南理工大學，廣東廣州 510640）

0 引言

軍民融合發展，是統籌經濟建設與國防建設，實現“安全與發展兼顧，富國與強軍統一”的道路選擇。黨的十八大以來，軍民融合發展上升為國家戰略，戰略指導和規劃統籌顯著加強，邁出了歷史性的步伐，逐漸進入了提速增效的快車道[1]。習近平總書記在黨的十九大報告中指出“堅持富國和強軍相統一，強化統一領導、頂層設計、改革創新和重大項目落實，深化國防科技工業改革，形成軍民融合深度發展格局，構建一體化的國家戰略體系和能力。”這是新時代對軍民融合發展作出的重大戰略部署。

1 軍民融合發展的新形勢與新要求

（1）軍民融合發展的新形勢

當前形勢下，國際戰略競爭已成為融合發展的深層動因。世界軍事大國進入了軍事戰略全面調整期，在高新武器快速發展階段，多個國家利用各自國家資源和社會力量作為提升國家整體防務能力的重要手段，尋求有效的戰略合作模式，實現軍隊與民間企業一體化協同發展，以強化國家軍事能力和提升綜合國力的競爭優勢。這種態勢，促進了世界范圍內的新一輪軍民融合發展，力爭以最快速度將科技成果應用到軍事領域，謀求本國軍事實力和綜合國力的競爭優勢。如美國國防部高級研究計劃局和美國陸、海、空三軍均設有專門機構，制定了軍用信息資源的共享原則，有條件地公開軍用信息源，動態發布美軍軍事需求。德國國防工業發展特點及相關政策，把加快發展軍民兩用技術作為國防科技研究工作的重點，國防部在科研規劃的基礎上確定、協調從事國防科研工作的民間科研院所涉及軍工的總體任務，并提供研究項目資助、監督經費的合理使用，組織對研究成果督查與鑒定。英國國防部成立了國防技術轉化局開展民用技術應用于國防工程的工作。法國政府在2003～2008年軍事計劃法（草案）中制訂了優先發展軍民兩用技術融合發展的政策，國防部和研究部簽署長期科技合作協議，旨在加強兩部的科技合作，利用軍民兩用技術融合節省大量科研經費。日本軍隊系統對武器裝備的需求由防衛省制定并反饋到政府，將武器裝備需求納入到整個社會經濟宏觀調控中，從宏觀層面實現了軍民融合。以色列軍民融合發展主要表現在軍轉民方面，其軍民融合的發展模式是:把軍事工業作為本國工業與經濟發展的先導，擴大軍工技術成果的利用，將部分軍工企業轉為民間經營，同時鼓勵企業利用國防投資開發民品。

當前形勢下，科技進步是軍民融合發展的高效促進劑。新一輪科技進步和產業變革加速3D打印、物聯網、大數據、人工智能、新能源、新材料、生物科技等新技術的高速發展，新技術開拓了更多的軍民融合途徑，是軍民融合發展的促進劑，由于新的科技進步呈現出不同技術和要素的融合，具有集成數字化、智能化、個性化的特征。

當前形勢下，強化創新驅動引領融合發展具有鮮明的時代特征。我國正處于全面深化創新時代，國家正在大力推進“大眾創業，萬眾創新”，創新時代推進軍民融合發展的核心任務是建立強大的創新驅動機制，創新引領我國軍民融合發展已成為全社會共識。

（2）軍民融合發展的新要求

黨的十八大以來，習近平總書記在國家總體戰略中兼顧發展和安全，把軍民融合發展確立為興國之舉、強軍之策，作出一系列重要論述和重大決策，形成了習近平總書記關于軍民融合發展重大戰略思想。由此把軍民融合發展上升到國家戰略，這是維護國家安全和發展利益的必然選擇。黨的十八屆三中全會把軍民融合發展改革納入全面深化改革總體布局加以推進，軍民融合發展體制改革基本到位。

2017年1月22日，中共中央政治局召開會議，決定設立中央軍民融合發展委員會，習近平任主任。在委員會第一次會議中，審議通過了多個指導文件，對如何貫徹落實總體國家安全觀和新形勢下軍事戰略方針進行了工作要點、工作規則和機構設置等方面的規定。這一重大決定，再次向世人昭示，軍民融合是中國國家安全和發展的首要戰略。

在十九大報告中，習近平指出“堅持富國和強軍相統一，強化統一領導、頂層設計、改革創新和重大項目落實，深化國防科技工業改革，形成軍民融合深度發展格局。”，在十三屆全國人大的《政府工作報告》中，李克強指出“深入實施軍民融合發展戰略，深化國防科技工業改革。各級政府要采取更有力的舉措，支持國防和軍隊建設改革。”，而在《“十三五”科技軍民融合發展專項規劃》中則提出“到2020年，基本形成軍民科技協同創新體系，推動形成全要素、多領域、高效益的軍民科技深度融合發展格局[2，3]。”這些都對新形勢下我國軍民融合的發展提出了新的要求。

軍民融合發展的核心要求是：全面貫徹落實黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實黨中央、國務院決策部署，以軍民融合發展戰略為引領，聚焦重大工程項目與重點領域，改革政策法規，推進軍民結合的武器裝備科研生產體系建設，實現軍民資源互通共享和技術相互支撐，推動國防科技工業軍民融合深度發展，建設具有中國特色的先進國防科技工業體系。

軍民融合發展的關鍵要求是：堅持“國家主導，市場運作”、“問題導向，務求實效”，“協同推進，成熟先行”的基本原則[4]，在中央統一領導下，加強國防科技工業軍民融合政策引導與創新，打破行業壁壘。針對制約國防科技工業軍民融合深度發展的障礙，圍繞“軍轉民”、“民參軍”、軍民兩用技術產業化、軍民資源互通共享等重點領域，突出解決深層次和重點、難點問題，向更廣范圍、更高層次、更深程度推動軍民融合發展。充分發揮有關部門和地方政府作用，調動軍工集團公司、軍隊科研單位和中科院、高等學校以及包括民營企業在內的其他民口單位等多方面積極性，協同推進軍民融合發展。

2 軍民融合發展現狀與所存在的主要問題

經過政府、軍地多部門的不斷努力，我國軍民融合近年來發展迅速，取得重大階段性成果，具有“實施軍民融合發展戰略，形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局”的特征。“軍民融合”已經納入國家發展體機制整體方案，這將推進軍地協同運行制度體系建立，有序推進軍地組織管理工作。2010年，國務院、中央軍委聯合下發《關于建立和完善軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》，從軍工開放、軍轉民、軍民資源開放共享、軍工改革以及宏觀環境營造多個方面，做出了一系列重要政策部署，加強“軍民融合”建設發展。目前，在“軍民融合”發展核心的組織管理體系方面，解放軍戰略規劃辦公室和國家發改委已經成立了軍民融合職能部門，分別組織實施軍民融合工作。各省（自治區、直轄市）也成立了相關領導機構，開展軍民融合、技術成果轉移工作。

盡管當前軍民融合開展了大量工作、取得了許多成果，但面對新形勢，仍然存在諸多亟需解決的問題，主要體現在如下幾個方面：

（1）多領域協同過程對軍民融合深度發展的認識高度不夠

軍民融合深度發展，由于各領域多個部門自成體系，存在以自我部門為中心的現象，造成對軍民融合發展的戰略思想認識不夠統一，對軍民融合深度發展的大局觀認識模糊。有些軍隊部門對地方部門缺乏足夠的開放意識，加之保密條例的限制，導致軍地需求信息對接發生困難，地方科技研發機構很難深入了解軍隊的實際需求。在軍地相關管理部門協同過程中，有的部門將相互之間的協同配合變成了權利分割和利益博弈的籌碼，降低了軍民融合發展的效率。

（2）軍民融合深度發展的政策法規不全，執行力度不夠

從當前政府和軍隊相關部門已出臺的法規文件來看，還存在一些問題與缺陷。目前雖有高層的引導性文件與政策，但涉及軍民融合具體實施的基本法規不多。有關促進軍民融合、資源共享和培養軍地人才等多方面缺少相關的政策法規。軍民融合的許多政策都屬于公務文件類，沒有形成系統性法規，有的政策內容存在重疊及相互制約，有些法規體系可操作性不強，執行程序繁雜，軍民融合過程《國民經濟動員法》、《交通戰備動員法》、《裝備動員法》、《科學技術動員法》和《軍隊保障社會化工作條例》等缺乏相應的法規支持，這使得具體項目操作過程較難把握相關條例，造成扯皮。

例如，民營企業進入裝備承制單位目錄需耗時2-3年。要取得武器裝備科研生產的4個認證，如表1所示[5]，需通過文件審查和現場審核，各領域、各部門都設置了相應的條件與門檻，軍方負責主導審查。軍隊裝備研制生產未實現集中統管，國防工業管理部門、軍工集團各自認證范圍也不兼容。認證時間長及通過認證的不確定性等因素直接影響了部分民營企業民參軍的積極性。

表1 軍工四證

（3）軍品與民品標準體系存在相互制約

軍品采用軍用標準與民品采用的標準體系的差異經常造成同一產品在軍用及民用領域的生產環節與使用過程產生不便，影響了生產單位的標準體系貫徹。不同標準的內容存在交叉與矛盾之處，導致軍品民品融合過程出現了本不該有的技術壁壘，隨著民用技術產品的水平不斷提高，歷史形成的軍用行業標準也存在部分封閉現象，成為技術交融的阻礙。

3 軍民融合的發展方向

十八大報告中明確指出，要堅持走中國特色的軍民融合式發展方式，堅持富國和強軍統一。實行公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度是我國特色社會主義的組成部分，也是軍民深入融合的基礎。結合我國軍民融合的發展現狀，以“軍轉民、民參軍”方式進行軍民融合，發揮國有軍工企業及創新型民企的生力軍作用，在“軍轉民”過程強化國有軍工企業的牽頭作用，利用軍工技術的優勢促進國民經濟的發展。而在“民參軍”過程中，通過創新型民營企業的靈活機制與市場優勢，將經過國內外市場檢驗的優質產品與創新技術應用到軍工領域，形成具有中國特色的軍民融合發展模式。

（1）軍轉民

“軍轉民”指軍工企業從純粹為國防服務轉型進入到服務國民經濟，從過去只為軍用服務，改為軍民結合，保軍轉民。這中方式在俄羅斯、以色列等具有特殊地緣政治而優先發展軍事工業的國家起到了重要作用。如以色列提出“以軍帶民”[6]，鼓勵企業利用國防投資研發生產民品、將部分軍工企業轉為民營等措施將軍工發展成果向民用領域擴散轉移。

目前，我國軍工企業已經初步形成了軍品為國防主戰線、軍工技術促民品提升質量、占領市場的發展態勢。軍工企業在軍民融合發展中起到了中流砥柱作用，體現出了國家對軍工企業長期高強度投入積累的獨特優勢。

軍用北斗在“軍轉民”過程體現了積極有效的市場作用，根據《中國衛星導航與位置服務白皮書》，2017年，我國衛星導航與位置服務產業產值已達到2550億元[7]。其中，包括與衛星導航技術直接相關的芯片、器件、算法、軟件、導航數據、終端設備等在內的產業核心價值達到808億元，北斗技術對產業核心產值貢獻率已達到70%，如圖1所示。

延伸產值鏈是“軍轉民”過程的要點，通過打通產值鏈上下游，提升技術創造核心競爭力和優勢，建立完整的價值鏈體系。實施低成本戰略是“軍轉民”過程必須跨越的一道坎，要克服“軍轉民”前由于國家投入導致企業較少成本因素的固有模式。“軍轉民”過程關注人才是第一要務，新形勢下，軍轉民企業要廣納人才、留住人才，使人才在“軍轉民”發揮生力軍作用。

（2）民參軍

“民參軍”的核心是引導優勢創新型民營企業與社會資源，進入軍品科研生產等領域，推動軍工產業升級，這將有助于軍工企業集中精力進行核心能力建設。美國在“民參軍”過程，90%以上的國防軍工訂單是由民營企業承接[8]。

根據中國產業信息研究網發布的《2017～2022年中國軍民融合行業市場調查研究及發展前景預測報告》數據顯示，我國2016年“民參軍”市場規模達到了3288.5億[9]，產業增值空間巨大，如圖2所示。

“民參軍”過程中，在保障國家戰略、國防安全和完成重大專項任務的前提下，推進民品開發和軍工科技成果轉化，發揮國有企業混合所有制改革試點示范帶動作用。

“民參軍”過程中，需積極構建有序的競爭環境。借鑒國際上先進的發展模式，推動系統集成商、專業承包商、市場供應商的體系建設。推進軍隊、地方企業及科研院所的信息與資源共享，使民營科技企業及科研院所“民參軍”的融合渠道更加順暢。

“民參軍”過程中，應加強協同創新。優化軍民標準化協調機制，推動軍民標準通用化，鼓勵軍工單位參與民營科技企業相關專業標準的制修訂工作。鼓勵依托高校、科研院所及創新型企業建立武器裝備科研體制及生產配套。“民參軍”企業既可與科研院所、軍工集團展開合作，成為承接兩者技術轉化的產業平臺；也可致力于軍民配套、兩用技術與產品標準通用，從而實現軍民產品的相互轉換和針對性優化。“民參軍”企業應與軍工集團深度合作，促成產業化平臺，聯手利用軍工集團的國防資源和民營企業靈活的市場機制擴展市場。

“民參軍”協同創新過程需加強產學研合作。利用高校在基礎理論方面長期積累的技術成果，結合企業的設備與制造優勢，協同完成“民參軍”過程重點與難點技術的攻關。

4 結論

推動軍民融合由初步融合向深度融合過渡，形成軍民融合深度發展格局，構建一體化的國家戰略體系和能力，進而實現跨越發展，形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展新格局，將是今后一個時期的重點任務。本文在分析軍民融合發展的新形勢與新要求的基礎上分析了軍民融合發展現狀與所存在的主要問題，明確了軍民融合的發展方向。其中，“軍轉民”與“民參軍”是軍民融合發展的兩個重要方向，在國家政策與制度層面的支持下，軍工企業、科研院所以及民營企業充分發揮各自優勢，協同推進深層次的軍民融合，實現我國國防事業與國民經濟共同發展的新篇章。