根本解決“三農”問題的制度安排：鄉村振興戰略

許經勇

摘 要：實施鄉村振興戰略，是立足于我國社會主義初級階段基本國情，著眼于我國社會主要矛盾變化，為確保如期全面建成小康社會和基本實現現代化作出的重大制度安排。實施鄉村振興戰略要堅持農業農村優先發展，加快推進農業農村現代化。落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策，鞏固和完善農村基本經營制度。創造條件促進小農戶和現代農業發展有機銜接。創新鄉村人才培育引進使用機制。推進農村一二三產業融合發展。建立城鄉融合發展體制機制，實現城鄉發展一體化。

關鍵詞：鄉村振興戰略 創新體制機制 破解“三農”難題

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。當前，我國社會中最大的發展不平衡，就是城鄉發展不平衡；最大的發展不充分，就是農村發展不充分。城鄉發展不平衡不協調是我國現階段最突出的結構性矛盾，也是我國面臨的許多問題的總病根。它不僅制約了農業農村發展，也制約了城鎮化質量和水平的提升，是全面建設社會主義現代化國家無法回避的挑戰。黨的十九大報告，著眼于“兩個一百年”的目標和農業農村落后短板的問題導向，提出實施鄉村振興戰略，從根本上解決長期想解決而又沒有解決的 “三農”問題。鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手。十九大報告提出要把農業和農村發展擺在優先位置，在要素配置上優先滿足，在資源條件上優先保障，在公共服務上優先安排，以利于不斷縮小城鄉差別，最終實現城鄉一體化。讓農業成為有奔頭的產業，讓農村成為安居樂業的家園，讓農民成為有吸引力的職業。

十六大提出社會主義新農村建設，十九大在這個基礎上進一步提出鄉村振興戰略。鄉村振興戰略與社會主義新農村建設，既有繼承性的一面，又有創新性的一面。與社會主義新農村建設相比較，鄉村振興戰略的創新性主要表現在以下幾個方面：

把實施鄉村振興提升到戰略高度

也就是把實施鄉村振興戰略，作為建設現代化經濟體系的戰略支撐以及全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的戰略決策。十九大報告是從貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的角度，提出實施鄉村振興戰略的。建設現代化經濟體系是針對我國經濟發展內外環境和條件新變化、經濟結構存在的突出矛盾和問題——經濟發展質量和效益整體偏低、國際競爭能力有待進一步提高等，提出的戰略性舉措。如果說我國的城市化質量還有待于提高，那么農村的質量更有待于振興。與我國的城市相比，鄉村在產業發展、生態保護、社區治理、生活水平等方面都存在明顯差距。目前我國與發達國家的差別，主要不是表現在城市的差別，我國不少城市的建設已接近發達國家水平；而是表現在鄉村的差別，即我國的鄉村比發達國家的鄉村落后得多。二者綜合起來，我國城鄉差別也就較為懸殊。這就要求我們必須采取更有效的舉措，從根本上改變農業農村落后面貌。況且，通過改革開放40年的發展，我國已經成為世界第二大經濟體，綜合國力顯著提升，具備了實施鄉村振興戰略所必須的物質技術條件。完全有條件加大工業反哺農業、城市支持農村的力度，建立健全城鄉融合發展的體制機制，加快形成城鄉發展一體化新格局。

把農業現代化和農村現代化擺在同等的地位

十九大報告指出，要加快推進農業農村現代化。這是在黨的文獻中首次在農業現代化之后增加農村現代化的提法。農業與農村的關系是很密切的。農業是布局在農村區域內的產業，農業是農村的基礎。農業與農村的關系，是部門與地區的關系，局部與全局的關系。因而農業現代化與農村現代化是相輔相成的。沒有農村現代化，農業現代化所必須的人、財、物就無法滿足；同時，沒有農業現代化，農村現代化的產業基礎也無法建立。比起農業現代化，農村現代化范圍更廣，包括經濟、政治、社會、文化、生態等。鄉村振興要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，統籌謀劃農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，將鄉村作為與城鎮平等平行的經濟社會空間進行統籌規劃。這五方面是不可分割的有機整體。產業興旺是基礎，生態宜居是關鍵，鄉風文明是保障，治理有效是基礎，生活富裕是根本。

鞏固和完善農村基本經營制度

進一步落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策，銜接落實第二輪土地承包期到期后再延長30年的政策，讓農民吃上長效“定心丸”。十九大報告提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。從2023年開始，我國農村第二輪土地承包將相繼到期。到期后再延長承包期30年，意味著土地承包關系從農村改革之初算起穩定長達75年，在時間節點上與第二個百年奮斗目標相契合。對鞏固和完善農村基本經營制度，促進現代農業發展，實現農村長治久安，都有重大而又深遠的意義。實施這一重大決策，有利于形成長期穩定的土地承包關系，激發農民群眾增加農業投入、發展生產的積極性；有利于形成農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的格局，促進土地經營權流轉，發揮新型經營主體的引領作用，把小農戶引入現代農業發展軌道；有利于實施新型農業經營主體培育工程，培育發展家庭農場、合作社、龍頭企業、社會化服務組織和農業產業化聯合體，發展多種形式適度規模經營，推進農業現代化；有利于促使有條件進城落戶的農業轉移人口放心落戶城鎮，推進農業轉移人口市民化，加快形成城鄉融合發展新格局。根據十九大報告的要求，當前要積極做好與土地承包期延長的相關基礎性工作，特別是要求在2018年底基本完成農村承包地確權登記頒證工作。并在這個基礎上做好與不動產統一登記工作的銜接，賦予農民更有保障的土地承包權益。與此同時，還要按照中央確定的政策，抓緊修訂相關法律法規，建立健全推進延長土地承包期、維護農戶承包權益等方面的相關制度。

探索實現小農戶和現代農業發展有機銜接的有效途徑

第三次農業普查的統計結果表明，我國現有2.1億戶農業經營戶，戶均耕地面積9.8畝。根據世界銀行戶均耕地面積30畝以下為小農戶的劃分標準，小農戶是我國農業生產經營的主要形式。面對這一基本國情，在引導土地資源適度集聚的同時，還要通過引導農民走向聯合與合作，開展社會化服務，以彌補耕地規模的不足。只有發展社會化服務體系，才能使短時間內難以改變的小規模生產也能提高效率。服務規模化是引導小農戶生產向現代農業轉型的有效途徑。與此同時，還要強化新型農業經營主體對小農戶的帶動作用。十九大報告首次提出，要培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。農業現代化不僅是產業現代化，也是農民現代化。小農戶的長期存在，是由我國的具體國情所決定。沒有小農戶的現代化，就不可能有中國農業現代化。只有通過健全農業社會化服務體系，將小農戶納入現代農業的發展軌道，不斷提升小農戶整合資源要素、發展現代農業的能力，才能實現產業發展與農民增收齊頭并進，加快農業現代化。應當認識到，在今后相當長時期內普通農戶（即小農戶）仍然是我國農業生產的基本單位，必須保護小農戶的利益，健全利益聯接機制，讓小農戶通過多種途徑和方式進入規模經營、現代生產，分享農業現代化成果。要發展多種形式的農業社會化服務，將小生產納入現代農業發展的軌道，探索農業現代化的有效途徑。從某種意義上說，農業產業化是通過生產要素的優化配置和重新組合，形成適應市場經濟發展要求的商品性產業鏈。這種性質的產業鏈是根據現代農業的要求，大規模組織分工分業生產，把分散的小農戶經營，納入一條龍的生產經營體系，把分散獨立的許多生產過程，融合成為社會生產總過程，最大限度地發揮整體效應和規模效應，這是另一種涵義的規模經營。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，特別是深度貧困地區。農村貧困群眾絕大多數是小農戶，其生產方式都很落后，實現小農戶和現代農業發展有機銜接，有利于增強他們的內生發展動力，變輸血式扶貧為造血式扶貧，為打贏扶貧攻堅戰作出積極貢獻。

要把人力資本投資開發放在首要地位

即創新鄉村人才培育引進使用機制。造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三愛”工作隊伍，強化鄉村振興人才支撐。這也是十九大報告提出的新的發展理念。習近平總書記在2018年兩會期間特別強調要把人才振興放在鄉村振興的突出位置。人才是鄉村振興的第一資源。要努力構建支持引導社會各方面人才參與鄉村振興的政策體系，打通促進人才向農村、向基層一線流動的通道。與此同時，還必須著力培養新型職業農民。全面建立新型職業農民制度，完善配套政策體系，實施新型職業農民培育工程，鼓勵各地開展新型職業農民職稱評定試點，引導符合條件的新型職業農民參加城鎮職工養老、醫療等社會保障制度。不同于傳統農民，新型職業農民具有較高的文化素質和經營農業的能力。之所以稱之為“職業農民”，是因為他們把農業當成理想的職業，具有較強的穩定性。新型職業農民與新型農業經營體系是相輔相成的。與傳統農民不同，新型職業農民是市場主體，他們從事專業化、集約化、規模化、社會化生產，其生產經營目標是效益最大化，具有較強的競爭力。在特定社會經濟環境條件下，農民之所以不愿意當農民，是因為不能給他們帶來理想的收益或預期的收益。改革開放以來，我國一部分傳統農民自發離開土地，脫離農業，這是一種歷史性的進步，使得他們有可能向收益最大化的目標進軍，促進社會生產力的更大發展。完全可以預見，當我國農業發展到一定階段，社會上會有一部分文化教育程度較高的人，自愿選擇當職業農民，他們誠如習近平總書記所說的，愛農業、懂技術、善經營，從事農業有可能使他們帶來理想的收益或預期的收益。荷蘭是一個孕育新型職業農民典型的的國家，從事農業勞動的收益，不僅不低于甚至是明顯超過從事二、三產業工人的收入。在荷蘭這個國家，農業是個很有體面的職業。當然，荷蘭農民受教育的程度很高，從事農業生產必須獲得綠色證書。與之相適應的體制機制就是自由競爭，優勝劣汰的市場機制，即發揮市場在資源配置中的決定性作用。農民作為勞動者也是一種資源，即勞動力資源，也要由市場來配置，由市場來選擇，由市場決定去留。只有發揮市場在資源配置中的決定性作用，才有可能實現效率最大化，并使農業真正成為“體面的職業。”農業現代化始能“水到渠成”。從一定意義上說，日本、韓國、臺灣的農民，稱得上是新型職業農民。他們的收入并不會比二、三產業工人的收入少。由此可見，新型職業農民制度普遍確立之日，就是城鄉差別消失之時。

推進農村一二三產業融合發展

鄉村振興是建立在鄉村價值的發現與提升的基礎上。鄉村價值包括生產價值、生活價值、生態價值、社會價值、文化價值等。鄉村產業發展只有遵循農村價值的基礎上，才能獲得事半功倍的效果。十八大以來，中央高度重視農村產業發展。2015年中央一號文件首次提出推進農村一二三產業融合發展，標志著黨的“三農”理論和政策的又一次重要創新。2016年4月，習近平同志在安徽小崗村農村改革座談會上指出，大力發展農產品加工流通，促進農村一二三產業融合發展。2017年中央一號文件提出，深入實施農村產業融合發展試點示范工程，支持建設一批農村產業融合發展示范園。2017年12月召開的中央農村工作會議提出，構建農村一二三產業融合發展體系。農村產業融合是指一、二、三產業融為一體的復合型產業。通過農產品加工、銷售、儲存、運輸、休閑旅游、娛樂養生等一體化融合發展，促進產業鏈延伸、價值鏈提升，使農民共享一二三產業融合發展增值了的效益。十九大報告提出，促進農村一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道。當我國發展進入新常態，以往那種依靠拼資源、拼投入的農業發展模式，已經沒有生命力了。在這種背景下，以農業供給側結構性改革為主線，推進農村一二三產業融合發展，對解決“三農”問題具有特別重要的意義。產業融合發展是構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系的迫切要求，是促進農民持續較快增收的重要支撐，也是培育農村新產業新業態新模式的有效途徑，并且是推動城鄉融合發展的必然選擇。產業融合發展源于農業效益低所倒逼。這些年來受國際市場大宗農產品價格下滑、國內農產品價格低迷的影響，加上農業生產成本持續上升，導致農業生產收益明顯降低，唯有通過產業體系拓展，接二連三，形成資源有效利用，功能充分發揮的現代農業產業體系，才能擺脫這個困境。一二三產業融合發展，是構建現代農業產業體系的重要途徑。 這里所說的農村產業融合發展，是指各種產業之間的高度融合，比之農業產業化內涵更豐富、功能更多樣、業態創新更活躍、利益聯結程度更緊密。當前較為流行的農村產業融合模式，是通過開發、拓展、提升農業的多功能性，賦予農業生態、養生、環保、文化、教育、科技等功能，使農業功能拓展至生態休閑、旅游觀光、文化傳承以及科技教育等領域，實現農業與教育、文化、旅游、健康、環保等產業的有機結合。發展休閑農業、旅游農業、創意農業、環保農業。

走城鄉融合發展之路

十九大報告根據新時代的要求，明確提出，為了加快推進農業農村現代化，必須建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。目的是要通過體制機制創新，促進城鄉要素和資源的雙向流動，改變目前要素主要是由農村地區向城市地區單向流動的不利局面，促進城市的現代化要素，包括資本、人才、技術和文化、管理等，能夠更多的配置到農業和農村，加快推進農業農村現代化，實現鄉村振興的目標。也就是習近平總書記在今年兩會期間提出的，要把城鎮化與逆城鎮化有機地結合起來。讓城鎮的一部分要素流向農村，以增強鄉村振興的后勁。當前制約城鄉要素雙向流動、平等交換的主要因素，是城鄉二元結構體制。客觀上要求必須通過全面深化改革，清除阻礙城市要素下鄉的體制性障礙，完善要素市場化配置機制，推動城鄉要素自由流動、平等交換、互惠互利，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，激發農業農村發展的活力。

綜上所述，可以得出這樣的結論：即實施鄉村振興戰略，是為了從根本上解決長期想解決又沒有解決的“三農”問題。根據2017年12月底召開的中央農村工作會議提出，到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。實施鄉村振興戰略“三步走”的目標達到之日，就是“三農”問題根本解決之時。

（作者系廈門大學經濟學院教授）

責任編輯：張莉莉