運輸投送法規(guī)制度體系建設(shè)的思考

張春樂 宋安琦 張星昊

內(nèi)容提要：運輸投送法規(guī)制度體系建設(shè)，應(yīng)以黨在新時代的強軍目標(biāo)為引領(lǐng)，適應(yīng)國防和軍隊改革需要，結(jié)合當(dāng)前我國運輸投送工作實際，統(tǒng)籌謀劃、整體設(shè)計、突出重點，加速構(gòu)建與使命任務(wù)相適應(yīng)的運輸投送法規(guī)制度體系。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。新形勢下，加強運輸投送法規(guī)制度體系建設(shè)，對于貫徹依法治軍從嚴(yán)治軍，加快建設(shè)強大的現(xiàn)代化后勤，依法從嚴(yán)規(guī)范運輸投送工作，保障強軍目標(biāo)的實現(xiàn)，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、運輸投送法規(guī)制度體系存在的主要問題

隨著形勢的發(fā)展，特別是新時代中國特色強軍戰(zhàn)略的實施和領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革，現(xiàn)行的運輸投送法規(guī)制度體系難以滿足運輸投送工作需要，亟須重塑結(jié)構(gòu)、更新內(nèi)容、完善體系。

(一)法規(guī)制度體系內(nèi)容不夠齊全

黨的十九大明確提出，全面從嚴(yán)治軍，推動治軍方式根本性轉(zhuǎn)變，提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平。健全完善的軍事法規(guī)制度體系，能為提高國防和軍隊法治化建設(shè)水平提供最基本的依據(jù)。現(xiàn)階段，運輸投送法規(guī)制度體系建設(shè)還存在一定的短板和不足，運輸投送法規(guī)制度體系的發(fā)展還不夠平衡，還沒有達(dá)到層級分明、門類齊全、銜接配套的體系建設(shè)基本要求，難以滿足運輸投送建設(shè)和作戰(zhàn)保障的需要。從新的歷史使命看，黨和人民在賦予我軍維護國家領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海主權(quán)和安全，堅決捍衛(wèi)祖國統(tǒng)一的傳統(tǒng)戰(zhàn)略任務(wù)的同時，還賦予了我軍維護新型領(lǐng)域安全和利益、海外利益拓展、地區(qū)和世界和平、國家政治安全和社會穩(wěn)定，以及搶險救災(zāi)、安保警戒和支援國家經(jīng)濟社會建設(shè)等一系列新的戰(zhàn)略任務(wù)。這些新任務(wù)必然拓展我軍運輸投送的職能范圍。但現(xiàn)有運輸投送法規(guī)制度缺乏與履行這些新職能任務(wù)相適應(yīng)的規(guī)范。同時，在強軍目標(biāo)引領(lǐng)下的運輸投送改革，加速了保障體系的重構(gòu)、保障力量的重塑等，這些都迫切需要相應(yīng)法規(guī)制度的引導(dǎo)、推進、規(guī)范和保障。但現(xiàn)有運輸投送法規(guī)體系，還缺少這方面的門類法規(guī)制度。

(二)法規(guī)制度體系更新不夠及時

黨的十八大以來，我軍圍繞強軍目標(biāo)和新軍事戰(zhàn)略方針的貫徹落實，加快推進運輸投送職能調(diào)整與轉(zhuǎn)變，促使運輸投送業(yè)務(wù)改革不斷深化，使得現(xiàn)行的運輸投送法規(guī)制度體系內(nèi)容已經(jīng)不能很好地規(guī)范運輸投送工作。從基本職能調(diào)整看，原總后勤部軍事交通運輸部有綜合、戰(zhàn)備、鐵路運輸、公路運輸、水路運輸、航空運輸?shù)?個分專業(yè)組成，現(xiàn)調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)橥端陀媱潯㈣F路運輸、公路運輸、海上運輸、航空運輸、軍事交通6個分專業(yè)。這一轉(zhuǎn)變，不單純是部門的簡單調(diào)整，而是運輸投送保障主體、保障客體以及相關(guān)的保障范圍、保障渠道、保障內(nèi)容、保障關(guān)系等發(fā)生一系列重大調(diào)整變化，要求運輸投送法規(guī)制度體系的內(nèi)容必須與之相適應(yīng)。但現(xiàn)行運輸投送法規(guī)制度體系的框架和內(nèi)容，是建立在原總部體制的職能之上的，既不能反映運輸投送機關(guān)履行參謀機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)、服務(wù)機關(guān)職能的特點，也難以滿足履行新的運輸投送職能所產(chǎn)生社會關(guān)系調(diào)整的需要。因此，根據(jù)變化的實際，更新法規(guī)制度體系勢在必行。

(三)法規(guī)制度體系層級不夠分明

《中華人民共和國國防交通法》（以下簡稱《國防交通法》）是黨的十八大以后，全國人大常委會審議通過的第一部國防軍事方面的法律，也是黨和國家將軍民融合上升為國家戰(zhàn)略后，第一部深入貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的重要法律，在運輸投送法規(guī)制度體系中的地位非常重要。《國防交通法》對國防交通管理體制、國防交通規(guī)劃、國防交通工程設(shè)施建設(shè)、國家交通工程設(shè)施建設(shè)和民用運載工具建造貫徹國防要求作出了明確規(guī)定，為加強國防交通建設(shè)，提升戰(zhàn)略投送能力，促進交通領(lǐng)域軍民融合，保障國防活動順利進行提供了強有力法律支撐。根據(jù)法規(guī)制度體系縱向位階之間的依據(jù)原則，下位法必須依據(jù)上位法。現(xiàn)有的運輸投送法規(guī)制度體系中國防交通方面相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章層級的內(nèi)容，還沒有全面與《國防交通法》進行精密對表，還有相互沖突和矛盾的地方，不利于整個運輸投送法規(guī)制度體系的和諧統(tǒng)一。

二、運輸投送法規(guī)制度體系建設(shè)的基本構(gòu)想

運輸投送法規(guī)制度體系建設(shè)，應(yīng)主動適應(yīng)國防和軍隊改革需要，著眼運輸投送建設(shè)管理和保障實際，在軍事后勤法規(guī)制度體系框架下，統(tǒng)籌謀劃、整體設(shè)計、系統(tǒng)構(gòu)架，穩(wěn)步實施。

（一）指導(dǎo)思想

運輸投送法規(guī)制度體系建設(shè)，應(yīng)貫徹落實習(xí)主席政治建軍、改革強軍、科技興軍、依法治軍重大戰(zhàn)略思想，緊緊圍繞黨在新時代的強軍目標(biāo)，適應(yīng)軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理體制和政策制度改革需要，在后勤改革的大背景下，按照抓整頓、抓備戰(zhàn)、抓改革、抓規(guī)劃和深入推進依法治軍、從嚴(yán)治軍的總體要求，圍繞現(xiàn)代后勤“三大建設(shè)任務(wù)”，以運輸投送建設(shè)管理和作戰(zhàn)運輸投送保障為牽引，按照重塑結(jié)構(gòu)、銜接配套、綜合集成、統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，通過立改廢釋并舉的方式，全面清理現(xiàn)有運輸投送法規(guī)制度體系的內(nèi)容，及時健全完善運輸投送改革急需的法規(guī)制度，加速構(gòu)建適應(yīng)新體制新形勢新任務(wù)新要求的運輸投送法規(guī)制度體系。

（二）總體架構(gòu)

根據(jù)運輸投送法規(guī)制度體系建設(shè)的指導(dǎo)思想，應(yīng)在現(xiàn)有體系內(nèi)容的基礎(chǔ)上，按照三個層級、兩大門類的設(shè)計思路重塑運輸投送法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)及內(nèi)容布局。

縱向劃分為三個層級。運輸投送法規(guī)制度體系在縱向結(jié)構(gòu)上，由運輸投送法律、運輸投送法規(guī)和運輸投送規(guī)章三個層級構(gòu)成。其中，運輸投送法律層級，由全國人大及其常委會制定的規(guī)范運輸投送事項的法律構(gòu)成；運輸投送法規(guī)層級，由中央軍委單獨或者與國務(wù)院聯(lián)合制定的規(guī)范運輸投送事項的法規(guī)構(gòu)成；運輸投送規(guī)章層級，規(guī)章層級包括軍委授權(quán)軍委后勤保障部與中央國家機關(guān)有關(guān)部門聯(lián)合制定的規(guī)范運輸投送事項的規(guī)章，以及戰(zhàn)區(qū)和軍兵種制定的規(guī)范運輸投送事項的規(guī)章。

橫向劃分為兩大門類。運輸投送法規(guī)制度體系在橫向結(jié)構(gòu)上，由軍事行動運輸投送保障門類法規(guī)制度和運輸投送建設(shè)管理門類法規(guī)制度構(gòu)成。其中，軍事行動運輸投送保障門類法規(guī)制度，由聯(lián)合作戰(zhàn)運輸投送保障基本法規(guī)制度、戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)運輸投送保障法規(guī)制度、聯(lián)合戰(zhàn)斗運輸投送保障法規(guī)制度、聯(lián)合作戰(zhàn)運輸投送部（分）隊行動法規(guī)制度、非戰(zhàn)爭軍事行動運輸投送保障法規(guī)制度構(gòu)成；運輸投送建設(shè)管理門類法規(guī)制度，由運輸投送綜合法規(guī)制度、鐵路運輸法規(guī)制度、公路運輸法規(guī)制度、海上運輸法規(guī)制度、軍事運輸法規(guī)制度等構(gòu)成。這個構(gòu)想，主要是按照強軍目標(biāo)對運輸投送法規(guī)制度建設(shè)要求設(shè)計的。即按照強軍目標(biāo)所確立的運輸投送新體制、新職能、新使命，以戰(zhàn)時和平時兩大門類為軸線，重新梳理劃分現(xiàn)有運輸投送法規(guī)體系的門類制度內(nèi)容，重新構(gòu)建運輸投送法規(guī)體系的橫向結(jié)構(gòu)及內(nèi)容，以適應(yīng)軍事斗爭運輸投送準(zhǔn)備和多樣化軍事行動運輸投送保障的法規(guī)制度需要。

（三）基本原則

聚焦打贏、作戰(zhàn)牽引。圍繞能打勝仗這個核心目標(biāo)，以軍事斗爭準(zhǔn)備為基點，遵循一切為了打贏，一切為了作戰(zhàn)的目標(biāo)要求，結(jié)合運輸投送工作的職能定位，在運輸投送法規(guī)制度體系構(gòu)建上強化為作戰(zhàn)服務(wù)的理念，從體系的框架設(shè)計到法規(guī)文本的條款內(nèi)容都要充分體現(xiàn)能打勝仗的內(nèi)在要求和措施辦法，凸顯運輸投送工作在作戰(zhàn)指揮鏈上的地位作用，使運輸投送法規(guī)制度體系能夠始終為能打勝仗提供法規(guī)制度遵循。

統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進。運輸投送綜合業(yè)務(wù)部門應(yīng)該在后勤法制部門的指導(dǎo)下，實施科學(xué)統(tǒng)籌，搞好頂層設(shè)計，著眼運輸投送工作專業(yè)多、涉及領(lǐng)域多的特點，統(tǒng)一組織、分工協(xié)作，在法規(guī)制度上把錯綜復(fù)雜的利益格局理順厘清，切實在轉(zhuǎn)換立法重心、吸納官兵意見、規(guī)范權(quán)力運行、促進程序合法、加速綜合立法等方面加大建設(shè)力度，成體系分領(lǐng)域推進運輸投送法規(guī)制度建設(shè)。

突出重點、先易后難。依據(jù)運輸投送法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)，結(jié)合運輸投送改革發(fā)展進程，區(qū)分法律、法規(guī)、規(guī)章的不同層級和具體門類，按照輕重緩急的優(yōu)先順序制定運輸投送立法規(guī)劃和立法項目計劃。當(dāng)前和今后一段時期，重點是圍繞保障新體制順暢有序運行，以影響全局、填補空白的法規(guī)制度建設(shè)為重點，盡快安排制定目前急需的運輸投送法規(guī)制度，短期內(nèi)無法出臺的，應(yīng)抓緊制定暫行規(guī)定，先易后難、急用先建，有序推進運輸投送法規(guī)制度建設(shè)。

信息支撐、創(chuàng)新驅(qū)動。加快開展運輸投送法規(guī)制度數(shù)據(jù)庫及信息輔助系統(tǒng)的制作研發(fā)，用信息化手段提升運輸投送法規(guī)制度規(guī)劃計劃、制定修訂、貫徹實施、檢驗評估和信息反饋等全過程的信息管理與服務(wù)能力；緊盯國際國內(nèi)法治建設(shè)發(fā)展前沿，借鑒吸收先進理念、先進經(jīng)驗和先進技術(shù)，大力推進自主創(chuàng)新，健全完善具有我軍特色的運輸投送法規(guī)制度體系。

軍民融合、資源共享。運輸投送專業(yè)的本質(zhì)屬性決定了運輸投送法規(guī)制度呈現(xiàn)顯著的軍民融合特點，很多軍民融合法規(guī)制度都需要由軍隊和國家聯(lián)合制定，應(yīng)加強軍地間的溝通協(xié)調(diào)，完善融合機制，合理開放運輸投送法規(guī)制度體系，充分吸收相關(guān)國家法律法規(guī)規(guī)章，適時推動重點領(lǐng)域運輸投送法規(guī)制度轉(zhuǎn)化為國家法規(guī)制度，實現(xiàn)資源共享，提高建設(shè)效益。

三、構(gòu)建運輸投送法規(guī)制度體系應(yīng)重點把握的問題

加快運輸投送法規(guī)制度體系建設(shè)，必須堅持興廢并舉、破立并行的原則，采取切實有效措施，積極穩(wěn)步推進運輸投送法規(guī)制度的立改廢釋工作，確保運輸投送法規(guī)制度體系的質(zhì)量和水平。

（一）科學(xué)設(shè)計立法規(guī)劃計劃

立法規(guī)劃計劃，是對運輸投送法規(guī)制度體系建設(shè)從整體上進行謀篇布局，是建立健全運輸投送法規(guī)制度體系的行動依據(jù)。運輸投送職能部門應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)人員或委托有關(guān)機構(gòu)，對運輸投送法規(guī)制度體系內(nèi)容進行系統(tǒng)論證和綜合研究，在全盤考慮、充分協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合運輸投送工作的實際和發(fā)展需要，有計劃有步驟地科學(xué)制訂出詳盡周密的運輸投送立法規(guī)劃計劃。重點是搞清運輸投送所涉及領(lǐng)域，哪些已經(jīng)有了明確的法規(guī)制度，哪些還沒有，需要哪些方面的法規(guī)制度，有什么要求。在此基礎(chǔ)上，確定立法項目，力求運輸投送法規(guī)制度體系科學(xué)完備。要根據(jù)分析評估、調(diào)研預(yù)測的情況，對建立完善運輸投送法規(guī)制度體系進行系統(tǒng)籌劃，提出總體設(shè)想，再對總體設(shè)想進行分解，區(qū)分輕重緩急，按照急用先立、緩用后立的原則，詳細(xì)提出具體的實施計劃，包括要制定、修改、廢止哪些運輸投送法規(guī)，什么時候完成，哪些單位或部門負(fù)責(zé)以及達(dá)到什么目標(biāo)等。

（二）突出重點領(lǐng)域法規(guī)制度建設(shè)

實踐中，重點領(lǐng)域的運輸投送法規(guī)制度，實質(zhì)上也是新的運輸投送法規(guī)體系中重要門類制度或起支撐作用的核心法規(guī)制度。要依據(jù)法規(guī)制度體系建設(shè)規(guī)劃，集中力量抓緊制定運輸投送的上位法律和主要法規(guī)制度，解決整個體系建設(shè)的源泉和框架問題，使制定其他層次的法規(guī)制度有所依據(jù)并得以定位。要結(jié)合運輸投送建設(shè)、管理和改革的需要，加快抓好戰(zhàn)略投送、鐵路運輸、公路運輸、水路運輸、航空運輸和交通戰(zhàn)備等法規(guī)制度體系的配套建設(shè)。加強這些重點法規(guī)制度的制定，就能起到以點帶面或以重點突破帶動整個體系完善之功效。當(dāng)前，在作戰(zhàn)運輸投送保障門類法規(guī)制度建設(shè)中，重點應(yīng)加強聯(lián)合作戰(zhàn)、戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)、聯(lián)合戰(zhàn)斗運輸投送保障和非戰(zhàn)爭軍事行動運輸投送保障立法，為保障部隊執(zhí)行作戰(zhàn)和非戰(zhàn)爭軍事行動運輸投送保障任務(wù)提供法律依據(jù)。在運輸投送建設(shè)管理門類法規(guī)制度建設(shè)中，重點應(yīng)加強運輸投送正規(guī)化建設(shè)、聯(lián)合投送、國防交通法規(guī)等制度建設(shè)，以確保新形勢下后勤建設(shè)管理重點領(lǐng)域有法可依。

（三）注重調(diào)整完善現(xiàn)有法規(guī)制度

隨著軍隊后勤改革的深入進行，我軍運輸投送使命任務(wù)不斷拓展，迫切需要對現(xiàn)有一系列運輸投送法規(guī)制度進行調(diào)整完善。修改、廢止的主要方式包括：一是批量替換更新。就是對因運輸投送機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，所引起相關(guān)法律、運輸投送法規(guī)和規(guī)章所規(guī)范的機構(gòu)名稱變化或機構(gòu)職能微調(diào)、適用范圍調(diào)整等局部內(nèi)容調(diào)整修改的，應(yīng)采取分類打包，批處理更換名稱或職責(zé)、適用范圍的方式，一攬子修改更新。二是集中修改更新。就是對因軍隊改革引起相關(guān)法律、運輸投送法規(guī)和規(guī)章內(nèi)容發(fā)生較大變化，修改內(nèi)容較多，相互關(guān)聯(lián)密切的，應(yīng)采取綜合歸類、編列目錄、統(tǒng)一計劃，成批組織多門類或同系列相關(guān)內(nèi)容的集中攻關(guān)性修改，確保修改的進度和質(zhì)量，以大批量更新運輸投送法規(guī)體系的內(nèi)容，從整體上加速與運輸投送改革銜接配套的步伐。三是適用解釋更新。就是對因暫時無力修改，但仍然適用或基本適用的過渡性法律、運輸投送法規(guī)和規(guī)章，如何繼續(xù)正確適用、合法適用和及時適用的問題，作必要的解釋和規(guī)定。以盡可能減少運輸投送體制機制轉(zhuǎn)型期間，運輸投送法規(guī)適應(yīng)新形勢新任務(wù)可能出現(xiàn)的法律“斷檔”或“空白”。四是終止替代更新。就是對已被新法規(guī)取代的、適用情況發(fā)生根本變化的、工作終止的、規(guī)定事項完結(jié)的、生效時間過期失效的法律、運輸投送法規(guī)和規(guī)章，及時宣布廢止。以保持新的運輸投送法規(guī)制度體系的系統(tǒng)完備和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

簡 訊

呂梁市離石區(qū)注重提高應(yīng)急行動能力

7月26日，山西省呂梁市離石區(qū)委、區(qū)政府和人武部組織所屬民兵應(yīng)急隊伍及人武、消防官兵共計500余人，在呂梁市民兵綜合訓(xùn)練基地舉行了應(yīng)急行動演練。民兵應(yīng)急分隊進行了防暴反恐演練，民兵綜合救援分隊進行了地震救援演練，區(qū)公安消防大隊進行了高層建筑滅火演練。演練現(xiàn)場播放了區(qū)人武部拍攝的防汛搶險組織與實施錄像片，展出了通信、防汛、防暴、消防和醫(yī)療救護等六大類裝備器材，并組織觀摩人員認(rèn)真學(xué)習(xí)了裝備器材的使用時機和操作方法。此次演練內(nèi)容豐富、場景逼真、處置措施得當(dāng)，有效檢驗提高了應(yīng)急行動指揮決策水平，鍛煉和增強了民兵應(yīng)急力量實戰(zhàn)能力。

（秦 豹 呂文清）