蔥蘢家園云水間

湯珺琳 陳煒 鄭穎杰 黃維明 周繼紅

霧霾、污水、食品安全……環(huán)保問題，與我們每一個人息息相關。濕地、紅樹林保護，垃圾無公害處理……宜居城市的建設，需要從一點一滴做起。節(jié)能減排、低碳出行、少用塑料袋……清新福建的呵護，離不開每一個人的“舉手之勞”。

我想看透星空的盡頭，

回到那久遠的星云。

當歲月的星座被拋在身后，

歲月又可否鋪成紅毯？

我的心快樂的，

像一顆劃破天際的流星。

許下的，

不僅僅是一個心愿。

從1979年開始，中國開始進入改革開放時代，中國經(jīng)濟步入了高速發(fā)展時期，到現(xiàn)在僅次于美國，成為全球第二大經(jīng)濟體。正是這一階段的發(fā)展，鞏固并且提升了我國的國際地位。所以，必須肯定，經(jīng)濟是我國過去以及未來很長時間都要堅持的根本，是其他一切的基礎。

但是，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，生態(tài)環(huán)境也發(fā)生了巨大變化，從污染物低排放走向高排放，從環(huán)境狀態(tài)的低惡化走向環(huán)境狀態(tài)的高惡化，從局部型、單一型污染走向全局型、復合型污染，因此付出了高昂的環(huán)境與資源代價。至此，我們認識到一味地發(fā)展經(jīng)濟已經(jīng)不是上策，經(jīng)濟的持續(xù)、健康發(fā)展必須要充分考慮環(huán)境問題。

40年來，中國領導決策層在發(fā)展的政策思路上有著顯著的變化。在20世紀80年代初就提出了經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境發(fā)展同步進行，經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展觀和環(huán)境觀；熱忱接受了國際社會共同倡議和制定的可持續(xù)發(fā)展理念，并相繼提出了科學發(fā)展的觀念和戰(zhàn)略，倡導建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會；倡導發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，推進生態(tài)文明建設。

環(huán)保“大部制”

整合多個部門職能的生態(tài)環(huán)境部將從“尷尬部門”變?yōu)槲廴痉乐巍皬妱荨辈块T，開啟我國污染防治新征程。

2018年4月16日上午，新組建的生態(tài)環(huán)境部正式掛牌。李干杰任黨組書記、部長。新部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能強化，監(jiān)管領域拓展，對建設美麗中國具有十分重要的意義。

從1974年到2018年，我國環(huán)保機構(gòu)經(jīng)歷了7次變革，逐步從小環(huán)保發(fā)展到了大環(huán)境。如今回望這7次變革，可以看到每一次變革都在級別、權限上不斷提高、增強，對于推動環(huán)保發(fā)展起到了積極作用。

一位在環(huán)保系統(tǒng)工作近40年的原環(huán)保部官員表示，隨著生態(tài)環(huán)境部的成立，未來環(huán)保機構(gòu)的職責將從點源污染防治走向大區(qū)域、大生態(tài)的環(huán)境監(jiān)管。

對于很多老環(huán)保人而言，每一次環(huán)保改革，都能夠帶來我國環(huán)保事業(yè)的快速發(fā)展。回首1974年，國務院環(huán)境保護領導小組成立并召開了第一次會議，正式走出了我國環(huán)境保護的第一步。當時，對于國務院環(huán)境保護領導小組的主要職責分工是，負責制定環(huán)境保護的方針、政策和規(guī)定，審定全國環(huán)境保護規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)和督促檢查各地區(qū)、各部門的環(huán)境保護工作。

之后的1979年，《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》首次頒布，中國環(huán)境保護開始邁上法制軌道。

1982年，環(huán)保機構(gòu)再次迎來變革，第五屆全國人大常委會決定，組建城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，部內(nèi)設環(huán)境保護局。同時，撤銷國務院環(huán)境保護領導小組。1984年，城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部環(huán)境保護局改為國家環(huán)境保護局，仍歸城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部領導，同時也是國務院環(huán)境保護委員會的辦事機構(gòu)，主要任務是負責全國環(huán)境保護的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導工作。

1988年，第七屆全國人大一次會議批準國務院機構(gòu)改革方案，成立獨立的國家環(huán)境保護局（副部級），明確為國務院直屬機構(gòu)。

經(jīng)過10年發(fā)展，1998年，國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局（正部級），是國務院主管環(huán)境保護工作的直屬機構(gòu)。撤銷國務院環(huán)境保護委員會。

在隨后，每隔10年，環(huán)保機構(gòu)都迎來一次大變革。2008年，國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，成為國務院組成部門。2018年，組建生態(tài)環(huán)境部，作為國務院組成部門，不再保留環(huán)境保護部。

生態(tài)環(huán)境部的主要職責是，制定并組織實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標準，統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護督察等。

作為環(huán)保機構(gòu)變化的見證人之一，上述原環(huán)保部官員談到，從7次變革來看，環(huán)保機構(gòu)的變化體現(xiàn)在人員編制、職責范圍的擴大，機構(gòu)規(guī)格在不斷提升，體現(xiàn)了中央對環(huán)保工作越來越重視。“環(huán)保（工作）由過去的工業(yè)污染防治到城市污染防治、農(nóng)村污染防治，最后擴大到生態(tài)環(huán)境保護，賦予環(huán)保機構(gòu)的職責職能、任務越來越多，對環(huán)保機構(gòu)的要求也越來越多。”

大生態(tài)監(jiān)管時代

近年來，在環(huán)境保護管理過程中，破除部門交叉問題的呼聲高漲。

國務院機構(gòu)改革方案要求，組建生態(tài)環(huán)境部。將環(huán)境保護部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的應對氣候變化和減排職責，國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設置管理、流域水環(huán)境保護職責，農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導農(nóng)業(yè)面源污染治理職責，國家海洋局的海洋保護職責，國務院南水北調(diào)工程建設委員會辦公室的南水北調(diào)工程項目區(qū)環(huán)境保護職責整合，組建生態(tài)環(huán)境部，作為國務院組成部門。

對于此次改革的意義，在今年3月全國兩會期間舉行的記者會上，李干杰指出，這個方案明確把原環(huán)境保護部的全部職責和其他6個部門相關的職責整合到一起，組建新的生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責。他表示，這個改革是黨中央實現(xiàn)深化改革總目標的一個重大舉措，是體現(xiàn)堅持以人民為中心發(fā)展思想的一個具體行動，是推進生態(tài)環(huán)境領域、生態(tài)文明建設領域、治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革和巨大進步。

組建生態(tài)環(huán)境部，有“五個打通”，把原來分散的污染防治和生態(tài)保護職責統(tǒng)一起來：第一是打通了地上和地下；第二是打通了岸上和水里；第三是打通了陸地和海洋；第四是打通了城市和農(nóng)村；第五是打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是統(tǒng)一了大氣污染防治和氣候變化應對。

2018年4月3日，李干杰主持召開部黨組（擴大）會議，傳達學習習近平總書記4月2日下午在中央財經(jīng)委員會第一次會議上關于打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要講話精神，會議指出，習近平總書記的重要講話明確要求，要打幾場標志性的重大戰(zhàn)役，具體包括：打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復、水源地保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理七大攻堅戰(zhàn)。我們要把這七場標志性的重大戰(zhàn)役，作為打好污染防治攻堅戰(zhàn)的突破口和“牛鼻子”，抓緊制定作戰(zhàn)計劃和方案，細化目標任務、重點舉措和保障條件，做到按圖施工、掛圖作戰(zhàn)，以重點突破帶動整體推進，確保七大攻堅戰(zhàn)役3年時間明顯見效。

對于新的環(huán)保機構(gòu)給未來環(huán)保工作帶來的變化，上述原環(huán)保部官員認為，從機構(gòu)改革來看，把6個部門職責劃歸過來，在污染防治上體現(xiàn)了一個事情一個部門管理的宗旨，有效杜絕了多部門交叉管理帶來的低效、扯皮現(xiàn)象。同時，提出成立五大綜合執(zhí)法體系，其中生態(tài)環(huán)境交給了生態(tài)環(huán)境部，今后生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法將會統(tǒng)一。

未來，大生態(tài)監(jiān)管會進一步體現(xiàn)，不僅是對自然保護區(qū)監(jiān)管，還包括對生態(tài)功能區(qū)監(jiān)管等，流域、區(qū)域的執(zhí)法監(jiān)管也都會得到進一步加強，過去環(huán)境執(zhí)法只是對污染防治、點源、城市污染的監(jiān)管，未來會走向大區(qū)域、大生態(tài)的監(jiān)管。

自然資源部與生態(tài)環(huán)境部如何分工

十三屆全國人大通過《中華人民共和國憲法修正案》，將生態(tài)文明歷史性地寫入《憲法》，從國之根本大法的高度對生態(tài)文明建設提出了要求。生態(tài)文明建設已經(jīng)成為一個綜合的系統(tǒng)工程，要求進行相應機構(gòu)建設，落實相關的制度、機構(gòu)和職能安排。

黨的十九屆三中全會頒布的《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機構(gòu)設置和職能配置，是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務。”完善政府在生態(tài)環(huán)境保護方面的職能，優(yōu)化環(huán)保機構(gòu)設置，是政府機構(gòu)改革的重要任務。此次組建自然資源部與生態(tài)環(huán)境部可謂相當及時，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是我國過去的生態(tài)環(huán)境保護體制、機制存在權責不明、多頭執(zhí)法、效率低下等問題。原來的資源保護職能按資源門類分散在發(fā)改委、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，在污染防治領域，由于環(huán)保機構(gòu)成立時間較晚，原先的管理職能分散在發(fā)改委、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門。即使在環(huán)保部成立后，原部門的環(huán)保職能加上解決新問題的各種行政授權，使得“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在，環(huán)境政策存在分散、重復，甚至沖突的局面。

組建自然資源部，將過去分散在發(fā)改委、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等部門的自然資源的調(diào)查和確權登記整合，統(tǒng)一行使用途管制和生態(tài)修復的職責，有利于對山水林田湖進行整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。組建生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全。這從總體上提升了政府工作的行政效率和水平，也實現(xiàn)了管理權和執(zhí)法權的有效分離：自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理者的職責，而生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法職能，這就明確了兩者的分工，對于進一步推動生態(tài)文明建設具有重要意義。

二是在此次機構(gòu)改革之前，政府生態(tài)保護的職能未能明確體現(xiàn)在機構(gòu)設置上，對明確權責存在一定阻礙。習近平同志多次指出“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”“好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”

近年來，國家出臺了一系列有關生態(tài)保護和補償修復的文件，如《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》《全國生態(tài)保護“十二五”規(guī)劃》《生態(tài)保護紅線劃定指南》等。但是在過去的政府機構(gòu)職能設置中，生態(tài)保護職能往往被包括在政府的公共服務職能中，并不單列。

此外，人們往往將“生態(tài)”與“環(huán)境”混為一談，這客觀上不利于生態(tài)文明建設。例如，在探索建立綠色GDP核算體系過程中，只將資源消耗和環(huán)境污染損失的因素納入其中，而將生態(tài)因素混同于環(huán)境因素，或者將生態(tài)因素歸入環(huán)境因素，致使生態(tài)效益、生態(tài)價值、生態(tài)補償在該核算體系中未能得到應有的體現(xiàn)。

其實，黨的十八大報告在談及“生態(tài)文明制度建設”時，明確要求“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系”。2013年環(huán)保部頒布的《全國生態(tài)保護“十二五”規(guī)劃》和2017年國務院出臺的《生態(tài)保護紅線劃定指南》都體現(xiàn)了生態(tài)保護在建設生態(tài)文明中的重要性，然而在此次機構(gòu)改革之前，這一重要性并未體現(xiàn)在政府機構(gòu)名錄上。

此次《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確將生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理，以及公共服務一并列為政府職能，并在組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境保護部中明確了資源、生態(tài)保護和環(huán)境保護的關系，將生態(tài)保護職能正式落實于政府機構(gòu)職能設置上，對于貫徹十九大精神，全面推進生態(tài)文明建設具有重大意義。

“洋垃圾”全球貿(mào)易暗戰(zhàn)

2018年4月19日，中國生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓在北京表示，為進一步規(guī)范固體廢物進口管理，防治環(huán)境污染，將禁止進口廢五金類、廢船、廢汽車壓件、冶煉渣、工業(yè)來源廢塑料等32個品種固體廢物。

從2017年7月開始，中國向世界宣布將不再接受廢棄塑料、廢紙、廢棄爐渣、廢棄紡織品、廢棄礦渣等24種進口固體廢棄物。隨著2018年1月禁令生效，這些被俗稱為“洋垃圾”的外來固體廢棄物正式被拒之國門外。

根據(jù)商業(yè)咨詢機構(gòu)China Briefing的數(shù)據(jù)，2016年，美國廢紙出口中，有2/3以上直接送到了中國，總價值超過22億美元。歐盟27國同樣依賴中國接收廢棄物，把87%的再生塑料直接或間接地運往中國。根據(jù)英國《衛(wèi)報》的統(tǒng)計，英國每年有270萬噸廢塑料流向中國，占到該國塑料垃圾產(chǎn)量的2/3。

據(jù)一組數(shù)據(jù)顯示，我國對固體廢物的年進口量占全球年產(chǎn)生量的56%，去年進口量高達730萬噸，總值達37億美元。2016年，中國進口的廢棄塑料高達730萬噸，總值達37億美元。僅美國就向中國出口了約1600萬噸垃圾。

一個來自美國的飲料空瓶，隨著其他垃圾一起在天津口岸登陸，在河北被熔化再造成塑料顆粒，隨后運往浙江某個作坊制成打火機外殼，再在江蘇的工廠里被組裝成打火機，最后裝船從上海送往歐洲零售——科普博客這樣描繪一件典型“洋垃圾”的環(huán)球旅程。事實上，除了塑料外殼，這個打火機的金屬部件有很大可能同樣由進口的廢金屬再生制成。

這是一個正常的商業(yè)鏈條，位于其中的每個環(huán)節(jié)其實都不知道自己使用的原料從哪里來，產(chǎn)品要到哪里去。

但是每一個環(huán)節(jié)都在這場交易中有所收獲：美國的垃圾回收企業(yè)擺脫了難以處理的塑料；三家小廠收獲了中間利潤和廢塑料與新塑料之間的差價；歐洲消費者得到了廉價的打火機；就連幫助轉(zhuǎn)運這些材料的物流企業(yè)也收到了運輸費。

多年來，一些國家把廢紙、廢塑料等收集、分類，然后出口到中國、越南、泰國等國家。這樣一來，這些國家不僅不用負擔廢物處理費用，還可以從中賺錢。

被收納的“洋垃圾”，主要是塑料、廢紙、金屬材料等，都是有一定回收利用價值的材料。從廢塑料當中回收的新塑料，原料成本比從石油提取物中直接合成新塑料稍便宜，一旦使用量足夠大，就能創(chuàng)造出巨大的利潤空間。

經(jīng)濟利益會催生各種逐利行為，“洋垃圾”的價值也被逐漸深入“開發(fā)”。比如，廢棄針筒、輸液管以普通廢舊塑料的名義進口后，通過重新清洗包裝上市銷售；含有各類有色金屬的礦渣進口后，可以重新冶煉提取高純度產(chǎn)品獲利。

電子垃圾是其中的進口大項。全球每年產(chǎn)生5億多噸電子垃圾，其中70%以上進入中國。據(jù)央視報道，在某些“洋垃圾”產(chǎn)生國處理電子垃圾每噸要花300元，但走私到中國僅需100元。對國內(nèi)“進口商”來說，他們不但不用花錢購買，反而能得到對方給的100元，稍加處理后還能再賣一筆錢。

一些走私的非法“洋垃圾”流入中國，經(jīng)過入境、轉(zhuǎn)運、加工、銷售等幾個環(huán)節(jié)，形成了一條暴利產(chǎn)業(yè)鏈。以舊服裝為例，它們進入到中國后，國內(nèi)接貨人一般以一二百元每噸的價格購進這些舊服裝，然后經(jīng)過層層分揀，最終能按1元每斤的價格銷售出去，除去人工成本，轉(zhuǎn)一次手價格就翻了幾番。

在“里應外合”下，一條正經(jīng)的產(chǎn)業(yè)鏈很容易“變黑”。隨之而來的是假冒偽劣產(chǎn)品、衛(wèi)生健康風險；土壤、水體、空氣等長期不可逆的破壞。

“洋垃圾”對環(huán)境的影響主要來自不夠完全的分揀。雖然發(fā)達國家有穩(wěn)定而高效的垃圾分類系統(tǒng)，例如日本垃圾分類根據(jù)各個縣市的規(guī)定不同可以多達幾十種之多，但這種分揀水平對于垃圾的高效利用仍然沒有起到足夠的作用。

從2018年1月1日起，這樣一套順暢運轉(zhuǎn)了幾十年的體系面臨重塑：在這一天，中國對于“洋垃圾”的進口禁令正式生效。這份禁令覆蓋4類24種固體廢物，包括來自生活垃圾的廢塑料、未經(jīng)分揀的廢紙和廢紡織原料等。

據(jù)新西蘭環(huán)境部披露的數(shù)據(jù)，新西蘭去年向中國出口的垃圾總價值達到2100萬新西蘭元，總重量達到5萬噸。這些垃圾，從今年開始已無法進入中國國門，新西蘭垃圾回收部門只得另想辦法。

煩惱的不止新西蘭一國，英國環(huán)保部門也在為自己長期以來的懈怠付出代價。盡管他們早就得到預警，說中國遲早會禁止進口“洋垃圾”，可當?shù)卣匀粵]有為建立新的垃圾回收系統(tǒng)做出什么努力。英國垃圾回收協(xié)會首席執(zhí)行官西蒙·埃林憤怒地表示英國政府在這個工作上表現(xiàn)極差，情況一塌糊涂。

不僅是英國、新加坡、日本這樣的中小型島國為中國政策收緊而苦惱，即使是美澳等國，在垃圾處理系統(tǒng)一度嚴重依賴中國的情況下，也沒辦法一下子處理這么多垃圾。

在美國，根據(jù)商業(yè)資訊機構(gòu)彭博社的估計，作為世界上最會生產(chǎn)垃圾的國家，有1/3的垃圾得不到回收利用。為了消滅多余的垃圾，有4萬人從事著和垃圾出口中國相關的工作。中國禁止進口垃圾，美國則要面對自行處理這些龐然巨物的困難。