如何助力國企降債

文 《法人》記者 肖岳

《指導意見》中，“全覆蓋”與“分類管理相結合”，既使得高資產負債率、高債務風險企業受到約束，同時又使得一些優質企業得以避免陷入“一刀切”的窘境

近日，隨著中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式公布《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，國有企業降杠桿和約束國有企業資產負債等話題便備受熱議。

《指導意見》中的總體要求提到，“加強國有企業資產負債約束是打好防范化解重大風險攻堅戰的重要舉措。要通過建立和完善國有企業資產負債約束機制，強化監督管理，促使高負債國有企業資產負債率盡快回歸合理水平，推動國有企業平均資產負債率到2020年年末比2017年末降低2個百分點左右，之后國有企業資產負債率基本保持在同行業同規模企業的平均水平”；“國有企業資產負債約束以資產負債率為基礎約束指標，對不同行業、不同類型國有企業實行分類管理并動態調整。原則上以本行業上年度規模以上全部企業平均資產負債率為基準線，基準線加5個百分點為本年度資產負債率預警線，基準線加10個百分點為本年度資產負債率重點監管線”。

前者既強調了短期必須實現的目標，即國有企業平均資產負債率到2020年末比2017年末降低2個百分點左右，同時還指出了“國有企業資產負債率基本保持在同行業同規模企業的平均水平”這一長期要保持的目標。

而后者則強調了降低國企負債，是全部國有企業，包括中央國企和地方國企、金融企業等等，凡是存在較高的債務風險和較高的負債率，都應按照要求對資產負債率進行降低。此外《指導意見》還通過分行業劃定資產負債率預警線和重點監管線，使得國企的將資產負債既全覆蓋又不一刀切。

《意見》出臺正當其時

談及《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》的發布，著名經濟學家宋清輝在接受《法人》記者采訪時直言，《指導意見》出臺恰逢其時。

“當前，我國經濟面臨的一個突出問題是杠桿率高企，其中杠桿率最高的主要在企業部門，而企業部門的債務三分之二以上又聚集在國有企業。在此背景下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》正當其時。”宋清輝認為，由于國有企業的負債沖動較大以及一些歷史的原因，導致一些國企負債高過一定水平之后，股東想解決就力不從心了，而《指導意見》是推動國有企業降杠桿、防范化解國有企業債務風險的又一重要舉措。

中國人民大學法學院教授劉俊海則指出，以往一些國企存在杠桿率過高、負債率過高等問題，使得企業包袱過于沉重，同時也加劇了社會的金融風險，削弱了企業的核心競爭力，導致經濟發展韌性不足，較為薄弱。而現在鼓勵國有企業做大做強，首先要改善國有企業資產負債率。

“降低國有企業負債率，則有賴于內部約束機制和外部約束機制的雙管齊下。”劉俊海說道，以往企業片面追求外延的發展，而不將提質生效放在首位，因此不斷跑馬圈地，甚至借債來擴大經營規模等現象也是存在的。

《法人》記者注意到，在此次的《指導意見》中第三條“完善國有企業資產負債自我約束機制”中提到“合理設定資產負債率水平和資產負債結構、強化固有企業集團公司對所屬子企業資產負債約束增強內源性資本積累能力”等內容，而在“四、強化國有企業資產負債外部約束機制”中提到了“建立科學規范的企業資產負債監測與預警體系、建立高負債企業限期降低資產負債率機制、健全資產負債約束的考核引導、加強金融機構對高負債企業的協同約束、強化企業財務失信行為聯合懲戒機制”等內容，都對于降低國企負債從企業內部和外部，提供了切實可行的參考。

“國有企業資產負債率過高，是企業發展不可忽略的風險之一。”中研普華研究員姜開玉在接受《法人》記者采訪時表示，結合深化改革的背景，顯然國企轉型升級是必然趨勢，而《指導意見》的出臺，為企業制定了轉型發展的財務目標。

目標即挑戰

《法人》記者注意到，在《指導意見》中提到了兩個目標及時間點，即短期目標要求國有企業平均資產負債率到2020年末比2017年末降低2個百分點左右；長期目標則為，2020年之后，國有企業資產負債率應基本保持同行業同規模企業的平均水平。

對此，宋清輝在接受《法人》記者采訪時表示，時間節點的提出，對于國企降低企業負債具有一定的挑戰性。目前，國有企業資產負債率仍然高于本行業平均水平，兩年的時間內很難降下來。但是這種設計兼顧遠近，有助于長期內國企杠桿率不會降后復升，但具體的效果仍待進一步觀察。

“我覺得無論是國有企業平均資產負債率到2020年末比2017年末降低2個百分點左右，還是2020年之后，國有企業資產負債率應基本保持同行業同規模企業的平均水平，都具有一定挑戰性。”劉俊海在接受《法人》記者采訪時表示，雖有挑戰，但并非難以企及，而想要達到目標則需要國有企業統一思想，提高認識。

劉俊海同時指出，在降低國有企業負債率上，《指導意見》還應與此前發布的一系列政策相結合，從而實現相關政策的同頻共振，形成合力，多管齊下，多措并舉，標本兼治，源頭治理的目的，也才能根本上，降低國企負債，實現去杠桿，等等。

姜開玉則指出，從相關信息來看，挑戰性并不大，但難免會受經濟環境和市場供需情況的影響。

姜開玉認為，國企資產負債率高等現象背后，最核心的因素還是國企的預算軟約束所導致的治理結構不完善和運營低效等，而《指導意見》中的相關要求都是行之有效的方式。

非“一刀切”治理

值得注意的是，在《指導意見》的基本原則中，提到“堅持全面覆蓋與分類管理相結合。所有行業、所有類型國有企業均納入資產負債約束管理體制。同時，根據不同行業資產負債特征，分行業設置國有企業資產負債約束指標標準。突出監管重點，對超出約束指標標準的國有企業，結合企業所處發展階段，在綜合評價企業各類財務指標和業務發展前景基礎上，根據風險大小采取適當管控措施。嚴格控制產能過剩行業國有企業資產負債率，適度靈活掌握有利于推動經濟轉型升級發展的戰略性新興產業、創新創業等領域的國有企業資產負債率”。

這也頗受外界好評，多位專家認為，此次的《指導意見》對于降低國企負債率，既做到了全覆蓋，又避免了“一刀切”問題。

宋清輝在接受《法人》記者采訪時表示，此次《指導意見》不搞“一刀切”是個最大的亮點，避免“一刀切”對優質企業形成“誤傷”。總體來看，這也是一種新的突破，同時也為供給側結構性改革拓展了更多的空間，加快了國有企業的改革步伐。

同時，宋清輝指出，在此前的8月8日，國家發展改革委發布關于印發《2018年降低企業杠桿率工作要點》的通知等相關政策，都是與降低國企負債相互協調配套的。

劉俊海則指出，此次《指導意見》所體現出的全面覆蓋和分類管理相結合，全覆蓋既囊括各類行業，各個企業的類型，又考慮到不同行業的資產負債特征，分行業設置資產負債約束指標標準，其實也是深諳了辯證法中的一般性和特殊性的辯證統一關系，即覆蓋所有行業，是資產負債的共通性，針對不同行業強調其特殊性，從而使得各個行業的國企資產負債率的約束，既有個性也有共通性，做到了具體情況具體分析，個性化去杠桿。

姜開玉則指出，《指導意見》針對不同行業，資產負債率的衡量標準不一樣，進行“量體裁衣”，并有針對性地設置約束指標標準，而這樣的政策設計更是一種新的突破。

“我覺得有《指導意見》并配合《關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》《地方政府性存量債務清理處置辦法》《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》及《2018年降低企業杠桿率工作要點》等政策相互協調，國企負債率勢進一步降低值得期待。”姜開玉說。