用法治引領保障“最多跑一次”改革

□尹曉敏

2016年底，“最多跑一次”改革在浙江首次被提出。自此這場“刀刃向內”、關乎全局的政府自身革命跑出了令人矚目的浙江速度，書寫了深化“放管服”改革的新篇章。2018年初，浙江“最多跑一次”改革獲中央深改組會議充分肯定，并寫入了國務院《政府工作報告》。作為一項由政府主導、自上而下推動的改革，“最多跑一次”改革在取得顯著成就的同時，也日漸步入深水區、進入攻堅期，面臨著諸多亟待解決的難題，如部分地區和部門尚未真正確立“以人民為中心”的發展理念、政府權力中心主義的思維定勢依然存在；相關法律法規的“立、改、廢、釋”與改革的深入推進還不能同頻共振，以法治引領保障改革持續發力的長效機制尚待構建；部分改革舉措在人力資源配備、部門權責架構、信息互通共享等方面缺乏組織保障，突出表現在優秀一線窗口工作人員的缺失、執法監管中專業化干部的結構性短缺、各地改革實踐中普遍存在政務部門信息孤島等問題，如何通過“最多跑一次”改革的認識深化、流程簡化、網絡強化、服務優化、考核細化提升人民的獲得感依然任重道遠。正如車俊書記在2018年全省全面深化改革大會上所指出的，“最多跑一次”改革雖然已經破題，但要贏得最后的勝利還有很長的路要走。

社會發展的實踐證明，任何改革的長期深入推進都與法治的引導、推動、規范、保障密切相關。厚植法治理念，強化法治供給，在法治引領下推進改革、在法治框架內規范改革、在法治軌道上護航改革，是“最多跑一次”改革蹄疾步穩、持續向前的基本保障。具體而言，用法治引領保障“最多跑一次”改革應從以下方面入手：

運用法治思維厘定“最多跑一次”科學內涵。運用法治思維分析“最多跑一次”改革，其科學內涵應包括如下方面，一是概念界定：所謂“最多跑一次”，是指公民、法人或者其他組織到政府機構辦理一個行政事項，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結果全過程只需一次上門或零上門。這里需要指出的是，就文本表述的法律規范性和準確性而言，申請辦理行政事項的主體宜界定為“公民、法人或者其他組織”而非俗稱的“群眾和企業”，因為“非企業法人”和“其他組織”中的“非營利性的社會群眾團體”毫無疑問也是有資格申請辦理行政事項的社會主體。二是適用對象：上述概念中的“政府機構”除當然地包括政府及其工作部門外，還應包括依據國家有關法律法規、中央有關政策規定，承擔行政職能（行使行政權力和辦理公共服務）的事業單位——職權性、授權性及委托性事業單位。三是事項范圍：上述概念中的“行政事項”主要是指政府行政權力清單中依申請的行政行為（如行政許可、給付、獎勵、確認、調解、裁決等），法律規定行政相對人負有申報、報送等義務的行政行為和需要公民、法人或者其他組織提交辦事申請的公共服務事項。四是對“一個事項”和“一次上門”的準確把握：上述概念中的“一個事項”，既包括涉及一個行政部門的一個或多個行政事項，也包括涉及多個行政部門的一個或多個行政事項；另外，亦不可將“一次上門”簡單化地理解為“當場辦結”，因為相當部分的行政行為需要依據法定職權、履行法定程序后才能向行政相對人發放證照或者法律文書，所以政府機構于日后發放送達證照文書的，當然也屬“跑一次”的情形。

啟動專項立法明晰“最多跑一次”行為規則。為了使“最多跑一次”改革在除煩苛之弊、施公平之策、開便利之門的道路上持續發力、縱深推進，以形成撬動性的改革效應和不可逆的改革態勢，在國家層面立法時機尚未成熟的當下，地方立法應當順應改革需求，主動擔當作為，按照立法保障中心工作、立法進程與改革決策有效銜接的要求，以助推“最多跑一次”改革的內涵再豐富、外延再拓展、質量再提升為立法指向，通過創制性的立法成果促進改革、引領發展、保障善治。在此問題上，車俊書記于2018年7月召開的全省立法工作會議中也特別強調，要以高質量地方立法護航“兩個高水平”建設，統籌立法資源與立法需求，著力推進重點領域立法，特別要突出完成保障“最多跑一次”改革規定等若干探索性、標志性、引領性的地方立法項目。具體而言，應由省人大常委會主導醞釀制定《浙江省“最多跑一次”改革促進條例》，并將之納入浙江地方性法規五年立法規劃，以此為改革保駕護航。考慮到“最多跑一次”改革規則體系相當龐雜，促進條例應當對關涉改革的核心問題如“基本原則”、“工作目標”、“職責分工”、“主體內容”（受理與辦理、平臺與共享、商事登記、企業投資項目核準與備案、事中事后監督管理）、“協調保障”、“評價體系”、“法律責任”等進行框架性立法，重點解決業務融合度、部門協調性、流程規范化、數據兼容性、責任剛性化等問題。建議立法部門對2017年浙江發布的全國首個“最多跑一次”省級標準《政務辦事“最多跑一次”工作規范》，全國首個專門規范公共數據使用的省級政府規章《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》，以及《關于全面推進行政服務中心“一窗受理、集成服務”改革工作的通知》《關于加快推進“多證合一、一照一碼”改革的通知》等行政規范性文件中所包含的，與“最多跑一次”行為規則密切相關的，彰顯法治政府建設新高度的體制機制創新和工作流程規范等，進行甄選、提取、整合，將之作為《浙江省“最多跑一次”改革促進條例》法規條文擬定的重要依據。

借助法規清理疏通“最多跑一次”涉法堵點。為構建整體協同、銜接有序的法律規范體系，保證改革按照預設的法治軌道穩定運行，需要系統梳理和全面清理阻礙“最多跑一次”改革順利推進的涉法堵點。應當由各級立法機構或授權機關組建“最多跑一次”法規清理工作小組，自覺按照車俊書記在2017年底浙江省委“最多跑一次”改革專題協商座談會上的指示精神，緊扣改革關鍵節點，聚焦改革推進難點，從近三年各地辦件量前100的高頻事項入手開展法規梳理，查找阻礙“最多跑一次”改革的相關制度壁壘。在全方位梳理現行相關立法的基礎上，在法治化上再發力，及時清理、修改、完善與改革不相適應的法規、規章及規范性文件，尤其是與改革推進相沖突的市一級層面的政府規章、部門規范性文件。清理“與改革不相適應”的法規文件主要包括：與“最多跑一次”改革相關的上位法規文件修改后未能及時完成相應修改的下位法規文件；與改革相關的規定不一致、不協調并造成改革實踐中執行困難的法規文件；缺少與改革相配套的操作性規范并致內容難以落實的法規文件；因時效性原因導致立法主旨、規范事項、行政主體等發生重大變化的法規文件。對于納入清理范圍的法規文件，由法規清理工作小組審查后分別提出繼續有效、廢止、宣告失效、擬修改（或提請上級立法機構修改）等處理意見，并將其后的處理結果公示公開，供社會公眾查詢和監督，以此從法律層面逐個逐項解決制約“最多跑一次”改革的痛點、堵點和難點問題。當然，作為一項以“敬民之心行簡政之道”的關乎民生的重大改革，與“最多跑一次”相關的法規清理應堅持“開門”清理的工作方法，各地區、各部門法制機構要高度重視調查研究，廣泛征求辦事群眾、企業組織、一線窗口工作人員、專家學者的意見，同時運用報刊、網絡等手段充分聽取社會各方有價值的建議，經梳理、整合、論證后提出相應的處理意見，以此鋪設一條“最多跑一次”改革與法律法規有效銜接的綠色通道。

強化執法監管為“最多跑一次”保駕護航。“最多跑一次”改革的深入推進對構建權責明確、方式新穎、透明高效的執法監管體制機制提出了更高的要求。隨著商事審批中大量前置審批事項的后置化，“容缺受理”助力“最多跑一次”的全面推行，準入關口的后移和市場主體的寬進，政府監管的責任和難度都大大增加。需要各地各級監管機構按照法定職責，牽頭組織有關部門加強對許可準入門檻放寬后可能引發的市場風險、社會矛盾的分析研判，整合抽查抽檢、網絡市場定向監測、違法失信、投訴舉報等相關信息，掌握相關領域違法活動特征，提高及時準確發現問題和有效防范化解風險的能力。一是恪守監管職責法定。堅持“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”這一高度契合于行政法治原則和《行政許可法》立法精神的監管原則，按照法律法規和國務院相關文件精神，厘定明晰監管部門的主體職責。對于監管部門及職責有法律明文規定的，嚴格依法執行；對于監管部門及職責暫無法律規定或相關規定不明確的，工商、審批和行業主管部門要按照分工履行好監管職責，通過信息公示、定向或不定向抽查、抽樣檢驗等方式，綜合運用提醒、約談、告誡、責令改正、行政處罰以及移送司法機關等手段，加強對違法主體及有關人員的事中事后監管，杜絕監管真空，嚴堵責任漏洞，力促“最多跑一次”執法監管的制度化、規范化和程序化。二是創新強化協同監管。由于市場行為的多元復雜、監管部門職責交叉難以完全避免以及法律規制的滯后性，對于同一類別的市場行為可能存在多個“相鄰”監管部門，易于引發“監管沖突”或是形成“監管漏洞”，這就需要構建并強化協同監管機制。有效的協同監管，須以集中高效的信息聯動平臺和信息共享互通為基礎，克服由于組織機構設置、法定職權差異、利益格局壁壘等而導致的部門主義執法問題，力避各執法監管子信息平臺的“各自為政”“名聯實不聯”，通過信息的協同供給、實時傳遞和無障礙交換，構建數據認可和協商機制、數據同步和比對機制、數據查詢和反饋機制，將證照銜接、監管聯動、執法協作等方面的制度措施有機貫通，實現“最多跑一次”執法監管的尺度統一、行為聯動、步調一致。三是全面實施“雙隨機、一公開”監管。為了把“寬進”與“嚴管”兩個輪子都做圓，需要通過“雙隨機、一公開”（隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員、抽查情況及查處結果及時向社會公開）監管的全面實施亮出高懸在市場主體頭上的“達摩克利斯之劍”，擴大監管覆蓋度，提高監管精準度，增加監管透明度，深化監管公信度，確保“最多跑一次”改革顯實效。

運用法治評估提升“最多跑一次”改革績效。“最多跑一次”改革踐行以人民為中心的價值觀，體現了行政改革思路的根本性轉換：由自上而下、專注于內的自我革新，轉向外部視角、問題倒逼、群眾需求側導向的革命性變革，成為撬動政府各領域改革的總抓手和推動政府現代化治理的關鍵通道。由于此項改革方案的制度設計是“應群眾需求而生、為解決問題而變”，其設計原點在于從客戶端的視角審視、改造、提升公共行政的供給側，用群眾的語言設定改革目標，以群眾的感受確立改革標準，以群眾的獲得感評判改革成效。正因如此，“最多跑一次”改革績效評估的根本尺度是群眾的滿意度，而績效提升的重要路徑在于緊緊圍繞“最多跑一次”改革目標，完善依法行政考核評價指標體系，充分發揮考核“指揮棒”在服務保障“最多跑一次”中的導向作用，運用法治評估撬動全面依法行政、依憲施政，打造人民滿意的法治政府。《2018年浙江省法治政府建設工作要點》指出，2018年浙江將以“最多跑一次”改革為牽引，以制定實施政府“兩強三提高”建設行動計劃為抓手，加強新一屆政府法治建設的謀篇布局，在法治下推進改革、在改革中完善法治，為全省“兩個高水平”建設提供強有力的法治保障。為全面推進以“最多跑一次”為工作重心的法治政府建設，省政府應當以《浙江省法治政府建設實施標準》（2013年）為基礎，以《加快推進“最多跑一次”改革實施方案》為依據，科學設計浙江法治政府建設考核評估方案，提升社會滿意度測評、第三方專業機構評估的賦分權重，增加與“最多跑一次”改革相關工作的指標設置，通過法治政府建設評估工作的扎實開展，促進和保障“最多跑一次”改革向縱深推進。