PPP模式下的城鎮供熱標桿價格管制政策

王俊豪，王玉璋

(1.浙江財經大學中國政府管制研究院，浙江 杭州 310018；2.東北財經大學產業組織與企業組織研究中心，遼寧 大連 116025)

城鎮供熱是指為滿足企業生產和居民生活用熱需求而開展的生產經營活動，包括熱力生產、熱力輸送和熱力銷售等。依據服務對象的不同，城鎮供熱可分為企業生產用熱和居民生活用熱兩大類，本文的城鎮供熱主要是指居民生活用熱。長期以來，我國城鎮供熱一直采取政府投資、居民低價使用的福利供熱模式。在此模式下，城鎮供熱企業效率低下，政府為彌補供熱企業虧損和投資擴大再生產背負了沉重的財政包袱。為改進城鎮供熱企業生產經營效率、減輕政府的財政負擔，20世紀90年代初，我國城鎮供熱行業開始推行市場化改革。2003年，建設部聯合多個部門發布《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》(建城[2003]148號)，我國城鎮供熱行業開始向包括民營資本和國外資本在內的多元社會資本開放，以BOT、TOT為主要形式的政府與社會資本合作模式(Public Private Partnership,PPP)在城鎮供熱領域得到較為廣泛的應用。

社會資本尤其是民營資本參與城鎮供熱投資經營都以營利為主要目標，如果沒有外部約束，城鎮供熱企業會通過壟斷高價獲取超額利潤。由于供熱服務屬于生活必需品，帶有公益性，為防止壟斷高價損害用戶利益，政府需進行價格管制。2007年，國家發展與改革委員會(以下簡稱“發改委”)、住房與城鄉建設部(以下簡稱“住建部”)頒布的《城市供熱價格管理暫行辦法》(發改價格[2007]1195號)規定，我國城鎮居民生活用熱實行政府定價，供熱價格包括成本、稅金和利潤三部分。政府價格主管部門在供熱企業上報成本的基礎上，結合稅金和既定利潤率(不高于3%的成本利潤率或高于長期國債利率2%～3%的凈資產收益率)確定供熱價格。可見，現行的城鎮供熱定價政策屬于成本加成定價。雖然它能鼓勵社會資本投資，但其缺陷也很突出。對此，Westin和Lagergren(2002)在瑞典供熱行業改革討論中曾指出，在成本加成定價政策下，即使引入多元社會資本，供熱行業還是難以實現效率提升[1]。Jasper等(2004)認為成本加成定價政策雖然有可能限制供熱企業的壟斷租金，卻很難激勵企業改進效率[2]。在我國城鎮供熱PPP的實踐中，成本加成定價政策的低效率問題也備受關注。郭漢丁等(2008)認為在城鎮供熱特許經營過程中，成本加成定價并不能促使供熱企業降低成本、提高生產效率[3]。曹建軍(2011)則認為帶有成本加成性質的熱價形成機制不但無法促使供熱企業改進效率，而且具有引發供熱企業成本擴張的負面作用[4]。目前，成本加成定價政策帶來的城鎮供熱企業成本虛高問題普遍存在。為改進城鎮供熱企業生產經營效率，應積極探索適應PPP模式的新型城鎮供熱價格管制政策。

一、城鎮供熱PPP價格管制的政策導向

(一)城鎮供熱行業的技術經濟特征

第一，城鎮供熱具有顯著的自然壟斷性。首先，熱力生產環節存在明顯的規模經濟性。以燃煤鍋爐為例，大功率鍋爐的熱效率可達90%，而小鍋爐(≤20T/h)的熱效率不到60%，同樣數量的熱能輸出，一座大功率鍋爐比多座小鍋爐的燃料成本更低。其次，城鎮供熱存在很強的范圍經濟性。從橫向看，同時生產電能和熱能的熱電聯產企業能更加有效地利用電力生產過程中排出的蒸汽，從而節約燃料，降低單位成本；從縱向看，熱力生產、熱力運輸和熱力銷售三個環節存在垂直協調關系，與單一業務經營比較，多種供熱業務垂直一體化經營會因業務間的彼此協調而降低單位成本。更為重要的是，城鎮供熱行業具有顯著的網絡性。城鎮供熱需通過熱力管網把熱能傳輸給用戶。熱力管網建設耗費數額巨大的一次性投資，且具有很強的資產專用性。在熱力管網的有效輸送范圍之內，因用戶增加而使用管網的邊際成本相對較低。因此，在區域內一張供熱網絡比多張供熱網絡的運營成本更低、更具經濟性。

第二，城鎮供熱具有顯著的區域壟斷性。一方面，它源于熱力管網的物理屬性。與燃氣、電力不同，熱能在管網運輸途中存在難以避免的高損耗，無法實現長距離輸送。在現有技術條件下，一級供熱管道的運輸距離僅為十幾公里左右，單個熱源廠只能為有限熱網輸送半徑之內的用戶提供熱源。因此，一個較大規模城市通常存在多個熱源廠和多張熱力輸送管網。另一方面，它與傳統供熱管理體制有關。在計劃經濟體制下，城鎮供熱服務作為一項福利由職工所在單位提供，許多企業和機關事業單位都建有自己的供熱鍋爐和熱力管網，為本單位職工提供熱力服務。由于缺乏統一規劃，隸屬于不同單位的熱力管網彼此獨立、互不連接，實行“畫地為牢”式的區域壟斷經營。由于體制慣性，至今許多城市仍存在眾多的小規模供熱企業，在各自的經營區域內壟斷經營。

第三，城鎮供熱具有較強的外部性。一方面，城鎮供熱能有效改善居民生活質量，具有正外部性；另一方面，一些城市的熱源生產仍以使用煤炭、石油等化石燃料為主，而化石燃料在燃燒過程中會釋放大量粉塵、二氧化碳和氮氧化物等污染物，對空氣、水體造成污染，產生嚴重的負外部性，需實行必要的政府管制。

(二)壟斷經營下城鎮供熱價格管制困境

自然壟斷性、區域壟斷性和外部性決定了城鎮供熱通常實行壟斷經營。在位城鎮供熱企業在壟斷熱力供給的同時，也壟斷熱力生產經營成本信息。這種城鎮供熱企業與政府管制者之間的信息不對稱，嚴重削弱了城鎮供熱價格管制效果。

由于可毫無風險地收回生產經營成本，成本加成定價方式帶有明顯的“實報實銷”性質[5]。在特定經營期內既定成本利潤率下，城鎮供熱企業利潤總額在很大程度上取決于其上報的成本基數。只要虛報成本基數的行為不被發現并招致懲罰，理性的城鎮供熱企業更傾向于夸大上報成本基數而非改進效率、降低實際成本。因此，在信息不對稱的情形下，成本加成定價政策往往促使城鎮供熱企業增加(甚至是虛增)生產經營成本，從而導致低效率。

(三)城鎮供熱PPP的激勵性價格管制

從上述分析可以看出，促使城鎮供熱企業自覺降低成本、改進效率須解決供熱企業壟斷經營下的信息不對稱問題。城鎮供熱PPP項目競標能在一定程度上促使各參與企業根據自身實際成本報價，為有效的價格管制打下基礎，但僅依賴供熱項目的競標并不能保證價格管制的激勵效果。在較長的城鎮供熱PPP項目經營期內，供熱價格必然隨著企業經營成本和環境的變動而進行周期性調整。在調整過程中，傳統的成本加成定價政策仍會誘發城鎮供熱PPP項目企業的成本虛報行為。所以，只有在供熱價格形成與調整過程中引入一種競爭機制，才能激勵城鎮供熱企業主動降低成本、改進效率，從而實現有效的城鎮供熱PPP價格管制。

在城鎮供熱PPP項目確定的區域范圍內，項目企業通常實施壟斷經營，沒有其他供熱企業與之展開直接的價格競爭。因此，促進處于不同經營區域的供熱企業間比較競爭的標桿價格機制是一種較為理想的選擇。標桿價格是政府管制者為同類城鎮供熱企業提供的價格標準，在這個特定的價格水平下，未達到績效標準的供熱企業則無法獲得預期利潤[6]。對城鎮供熱PPP項目而言，兼容管制與競爭的標桿價格機制能激勵城鎮供熱企業降低成本、改進經營效率，可作為城鎮供熱PPP價格管制的政策導向。

二、城鎮供熱PPP標桿價格管制政策的基本原理和方法

(一)標桿價格管制政策的基本原理

若要發揮價格機制的效率激勵作用，就必須使價格部分或完全地與企業自身成本無關[7]。所以，激勵城鎮供熱企業改進效率須改變以企業自身成本為基礎的定價方式，打破管制價格與供熱企業個別成本之間的關系。簡單地說，假設在一定地區內存在兩個經營條件基本相同的城鎮供熱企業A和B，分別在各自的經營區域內實行壟斷經營。如果企業A被允許制定的最高價格不取決于其自身成本，而取決于企業B的成本水平，同時以企業A的價格作為企業B被允許制定的最高價格。那么，為盡可能獲得更多利潤，企業A和B都會努力改進效率、降低自身成本。此時，政府管制者為企業A制定的建立在企業B成本基礎上的價格就是標桿價格。這樣，即使管制者不能獲得確切的成本信息，也可通過標桿價格促使兩個企業開展區域間的比較競爭，達到激勵企業改進經營效率的目的[8]。更一般地，當某一地區內有多家企業在特定區域內壟斷經營時，可以效率較高的企業成本作為制定標桿價格的基礎。

美國學者Shleifer(1985)建立一個更為一般化的理論模型，將標桿價格應用到對多家區域壟斷企業的價格管制中。在該模型中，假定存在N家經營條件相同的區域壟斷企業[9]，企業為降低成本而進行一次性投資Z。為鼓勵企業改進生產經營效率，政府使用一次性轉移支付T對企業進行投資補償。Shleifer認為以除i之外的(N-1)家企業的平均成本制定管制價格，以除i之外的(N-1)家企業的平均努力程度確定對企業的補貼數額，可激勵企業i努力降低成本，即：

(1)

(2)

在這一價格管制方式下，企業i的利潤為：

(3)

從公式(3)可以看出，對被管制企業i而言，獲得更多利潤須使自身成本盡可能低于其他企業的平均成本，并比其他企業付出更多的努力。

(二)城鎮供熱PPP標桿價格管制方法

一個地區通常存在數量眾多的城鎮供熱企業，如果為每個企業制定一個管制價格，那將產生巨大的管制成本。所以，應以眾多城鎮供熱企業的平均成本為基礎制定本地區的標桿價格。在實踐中，城鎮供熱PPP標桿價格管制方法主要有以下幾種：

一是標準成本利潤法。標準成本是指城鎮供熱企業的平均成本，即區域內城鎮供熱企業在現有生產技術水平下實現有效生產經營的最低單位成本的平均值。標準成本包含城鎮供熱所有的生產費用和相關費用(如燃料費用、人工費用、資產折舊、財務費用及銷售費用等)。同時，著眼于后續擴大再生產，還應制定一個合理的成本利潤率，以允許城鎮供熱企業獲得適當利潤。使用標準成本利潤法制定的標桿價格為：

(4)

二是標準投資收益法。標準投資收益法是以城鎮供熱企業資本投資額為基礎的標桿價格管制方法。城鎮供熱企業的投資收益取決于投資回報基數和投資收益率。在現行的企業財務管理制度下，自有資金投資形成的凈資產計入城鎮供熱企業投資回報基數，借入資金利息則以實際利率計算而計入企業總成本。政府管制者使用城鎮供熱企業的標準成本和單位熱能分攤的凈資產，結合合理的投資收益率確定標桿價格，即：

(5)

三是“模型公司”法。“模型公司”法是以各類供熱業務的標準成本為基礎的標桿價格管制方法。城鎮供熱包含熱力生產、熱力輸送和熱力銷售三類，管制者根據供熱企業上報的業務成本，選擇每一類業務的平均成本作為標準成本，然后使用這些標準成本建立一個“模型公司”。政府管制者把“模型公司”作為均值標桿，以其成本為基礎，結合適當的成本利潤率制定標桿價格。如果以CP、Ct和CS分別表示熱力生產、熱力輸送和熱力銷售三類業務的平均成本，那么“模型公司”的總成本Cm為：

Cm=CP+Ct+Cs

(6)

如果成本利潤率為r，則“模型公司”的標桿價格為：

P=Cm(1+r)

(7)

城鎮供熱企業通常對熱力生產、輸送和銷售實行一體化經營。要獲得不低于“模型公司”的利潤，城鎮供熱企業必須將生產經營成本控制在Cm之下。

未經許可創作的演繹作品著作權保護探析.........................................................................杜牧真 李仁玉 12.68

三、城鎮供熱PPP標桿價格管制政策的實施過程

(一)確定標桿價格實施范圍

城鎮供熱PPP標桿價格應依據城鎮行政區劃分區實施，同一城市范圍(最低到縣、區)內的同類城鎮供熱企業實行統一的標桿價格。其原因在于：一是目前我國供熱價格實行分級管理體制，即國家發改委制定供熱價格管理辦法，各省(區、市)政府價格主管部門或經授權的地市(縣、區)政府價格主管部門根據供熱價格管理辦法，結合本地實際制定本地供熱價格。在供熱價格分級管理體制下，由各級地方政府(主要是地市和縣、區)價格主管部門負責制定本地區城鎮供熱標桿價格，有利于控制成本價格；二是同一個城鎮范圍內的供熱企業具有相似的經營條件，其原材料價格、人力成本較為接近，使用統一的標桿價格更加科學合理。

(二)制定初始標桿價格

城鎮供熱PPP初始標桿價格取決于初始標準成本和利潤率。初始標準成本是指管制初期同類城鎮供熱企業的平均成本。政府管制者可使用第三方機構的成本監審結果，結合以往管制經驗，確定城鎮供熱企業的初始標準成本。目前，我國居民用熱需求正在快速增長，亟需擴大城鎮供熱投資規模。為吸引社會資本參與城鎮供熱領域投資，在確定企業利潤率時，可在現行貸款利率的基礎上上浮一定比例，作為社會資本的投資風險補償[10]。值得注意的是，標桿價格并不等于統一價格，應為供熱方式和業務構成不同的城鎮供熱企業制定分類、分級標桿價格，并根據實際情況具有一定的彈性。

在熱源生產過程中，燃煤供熱會產生大量粉塵、二氧化硫和氮氧化物，造成環境污染。而使用天然氣、地熱和生物質能等清潔燃料產生的污染物較少。目前，相對于燃煤供熱，清潔供熱成本比較高，價格管制也是實現節能減排的重要手段之一[11]。為改善空氣質量、推廣清潔供熱，應為燃煤供熱和清潔供熱制定不同的標桿價格。

不同城鎮供熱企業的業務構成不同，為促進企業間競爭，一種可行的思路是根據熱力生產、熱力運輸和熱力銷售三種業務之間的投入產出關系逐級計算，實施分級標桿價格。

(三)標桿價格的周期性調整

(8)

對城鎮供熱企業i而言，本管制周期內的利潤為：

(9)

據公式(9)可知，為實現利潤最大化，企業i努力降低本期成本Cit。所以，“管制時滯”促使被管制城鎮供熱企業努力改進生產經營效率。但在一個管制周期內，城鎮供熱企業通過效率改進獲取超額利潤，而用戶卻無法分享這種效率改進成果。同時，當城鎮供熱企業平均成本顯著下降后，標桿價格對供熱企業的激勵效能減弱。因此，“管制時滯”并非越長越好，為保持標桿價格的激勵效能并改進供熱企業和用戶之間的分配效率，城鎮供熱標桿價格應隨著供熱企業平均成本的變化而進行周期性調整(見圖1所示)。

圖1 供熱企業標桿價格的周期性調整

需要注意的是，標桿價格的調整周期也不能太短，頻繁的標桿價格調整，不但增加管制成本，而且過多地擠占城鎮供熱企業的利潤，挫傷供熱企業效率改進的積極性，導致價格管制出現“棘輪效應”。因此，應結合城鎮供熱行業效率改進的實際情況，兼顧生產經營效率和社會分配效率，合理確定城鎮供熱標桿價格調整周期。

四、城鎮供熱PPP標桿價格管制政策的實施條件

(一)準確識別城鎮供熱企業異質性

城鎮供熱企業具有基本相同的生產經營環境是實施標桿價格的前提。事實上，城鎮供熱企業在生產經營環境方面總是存在或多或少的差別，即異質性(heterogeneity)。異質性使管理水平完全相同的供熱企業在單位成本方面呈現較大差別。所以，為保證標桿價格管制政策的有效性，政府管制者須對供熱企業之間的異質性進行準確識別，以消除異質性對標桿價格管制政策的干擾。

除燃料使用和業務構成兩種主要異質性外，城鎮供熱企業還存在以下幾個方面的異質性。一是熱力生產技術的差異。主流的熱力生產技術有熱電聯產和區域鍋爐兩種，生產同樣數量的熱能，與區域鍋爐供熱企業相比，熱電聯產企業的單位成本更低。二是外購熱源成本的差異。下游供熱企業常常面臨上游供熱企業的歧視性接入，不同的接入條件使供熱企業的外購熱源成本存在較大差別。三是政策環境的差異。處于不同時期的城鎮供熱PPP項目面臨不同的政策環境。近年來，隨著新政策的不斷出臺，政府對PPP項目的扶植力度也在不斷加大。在建城鎮供熱PPP項目因為在征地費用、稅收減免及融資費用等方面享受更多的政策支持，其成本將比已投入運營的項目更低。

政府管制者可使用兩種方式應對城鎮供熱企業之間的異質性問題：一是通過一定的管制措施防止異質性發生(如實行公平接入政策、禁止熱源廠對下游供熱企業實施價格歧視)；二是使用計量模型等技術手段將實際存在的異質性“過濾”掉。

(二)確定城鎮供熱企業效率改進期限

實施標桿價格管制政策的目的是通過刺激城鎮供熱企業改進效率，最終實現整個城鎮供熱行業的效率提升。但城鎮供熱企業的效率改進是一個漸進的過程，不可能一蹴而就。尤其是在標桿價格管制政策實施的初始階段，受原有管理模式的影響，城鎮供熱企業難以在短時間內建立適應標桿競爭的管理模式，其內部效率提升需要一定的時間。同時，對一個地區眾多的城鎮供熱企業而言，效率的改進很難實現同步。由于管理體制的差別，與民營供熱企業相比，國有供熱企業的效率改進可能相對滯后。所以，應預留合理的效率改進期限，在大多數城鎮供熱企業實現效率改進目標后才適宜調整標桿價格。一般而言，留給城鎮供熱企業的效率改進期限以3～5年為宜，最短不低于2年。

(三)完善城鎮供熱企業經營補貼機制

出于公共利益考慮，政府通常要求城鎮供熱PPP項目企業執行公益性管制政策(如低價政策、節能減排政策等)，從而造成城鎮供熱企業實際成本上升、利潤下降甚至虧損。為使社會資本獲得合理收益，保證供熱服務的連續性，政府應對城鎮供熱企業的政策性虧損進行適當補貼。在標桿價格管制政策下，政府對城鎮供熱企業的政策性補貼主要有燃料價格補貼和節能減排補貼兩類。

燃料成本是城鎮供熱企業最大的成本組成部分。在短期內，一些燃料的市場價格大幅度上漲，而標桿價格卻很難做出及時調整，造成供熱價格與成本之間的“倒掛”現象，導致供熱企業虧損。因此，政府應對城鎮供熱企業進行燃料價格補貼。一般來說，政府管制者根據城鎮供熱企業的大體成本結構給出一個燃料價格上漲的閾值(如10%)，當燃料價格的上漲幅度超過這個閾值時，政府將對城鎮供熱企業進行補貼。對城鎮供熱企業的燃料價格補貼通常是臨時性的，在燃料價格回落或標桿價格調整之后，這一補貼也隨之調整或停止。

近年來，我國各級政府陸續出臺多項針對城鎮供熱企業的節能減排政策(如燃煤供熱企業須配備脫硫脫硝和除塵設備、使用清潔煤、“煤改氣”等)。以“煤改氣”為例，將燃煤供熱改造成燃氣供熱，除燃料成本大幅度上升外，還需對供熱企業的鍋爐、管網等設施進行大規模改造。由于原有設施尚未收回成本，設施改造必然給城鎮供熱企業帶來損失，政府的財政補貼可彌補城鎮供熱企業的投資損失，維持其正常經營。

在政府與城鎮供熱PPP項目企業簽訂的合同中應加入明確的政府補貼條款，針對項目運營中可能出現的政策性虧損，就補貼項目、補貼方式和補貼數額做出原則性規定。在實踐中，政府與城鎮供熱企業通過協商決定補貼細節。

(四)規范城鎮供熱企業成本監審制度

成本監審有助于克服價格管制過程中信息不對稱問題，也是政府管制者獲取供熱企業真實成本信息的最主要方式。

目前，我國城鎮供熱行業仍缺乏統一、有針對性的成本監審制度，沒有清晰的成本分類界定方法，也未建立統一的資產核算體系。為此，建立規范的成本監審制度是實施城鎮供熱PPP標桿價格管制政策的當務之急。首先，完善城鎮供熱成本監審法規。各地應依據《中華人民共和國價格法》《政府制定價格成本監審辦法》《企業會計制度》等法律法規，結合本地實際制定具有較強操作性的城鎮供熱企業成本監審辦法，使城鎮供熱企業的成本監審工作有法可依。在城鎮供熱企業成本監審辦法中，應確定供熱企業的成本項目，統一供熱企業成本核算標準，建立規范的成本監審程序。其次，建立城鎮供熱企業成本監審機構。依據“誰定價、誰監審”的原則，由各級政府價格主管部門負責本地區城鎮供熱企業的成本監審工作。為實現專業化的成本監審，減少成本監審中的尋租行為，成本監審機構應聘請獨立的、有資質的第三方機構對城鎮供熱企業進行成本審核。最后，規范供熱企業成本信息公開制度。城鎮供熱企業的成本監審結果應在規定時間、按照一定的程序，通過多樣化的渠道向公眾尤其是用戶公開，使社會公眾及時了解城鎮供熱企業的成本狀況，并對供熱企業進行必要的監督。