“德意志戰車”的固本強基與穩健前行
——德國網信軍民融合的經驗及啟示

◎華屹智庫

德國是高度發達的工業國家和全球一流的經濟強國，其在歐洲乃至世界政治中的地位和作用日益突顯。但受限于發動第二次世界大戰的歷史包袱，德國一直難以獲得與其經濟實力及貢獻相稱的軍事實力及政治大國地位。為適應國家軍事需求的變化和歐盟經濟、軍事一體化發展的需要，德國在二戰結束后放棄了追求軍備獨立，開始實行“寓軍于民”的國防科技工業發展政策，即充分利用民間企業和科研機構從事國防科研與軍工生產，沒有建立由國防部直接管理的單一的國防科研體系和軍工體系。20世紀90年代以來，隨著計算機、通信及互聯網等信息技術的迅速發展與廣泛運用，德國重視從國家層面加強規劃和推進網絡安全與信息化的建設，并在二戰后快速復蘇和強勁崛起的雄厚經濟與科技實力支撐下，在國防科技工業成熟的軍民融合發展經驗指導和模式借鑒下，形成了穩健的“寓軍于民、軍民一體”的網信軍民融合發展模式。

一、優勢基礎

德國網信軍民融合的發展，除了國防和軍力發展受到嚴格限制的歷史因素外，主要是二戰后經濟與科技實力、ICT產業等的快速復蘇和強勁崛起，為網信軍民融合的推動奠定了良好的基礎。

（一）迅速崛起的國家經濟

德國是高度發達的工業國家，經濟實力多年來一直穩居歐洲榜首和世界第四位，雄厚的經濟實力為其網絡安全和信息化建設乃至網信軍民融合發展提供了有力的資金保障。作為第二次世界大戰的發起者和戰敗國，德國的經濟發展在大戰期間遭受了毀滅性的打擊。但在二戰結束后，由于美國“馬歇爾計劃”對歐洲經濟的扶持援助、主動融入歐洲一體化的潮流及實行國民經濟非軍事化等原因，德國僅用了不到十年的時間就從廢墟中迅速崛起，并且屢創世界“經濟奇跡”，逐漸發展成為經濟發達、科技領先的全球第四大經濟體，并在1990年實現了民族統一。而在2007年被中國趕超之前的幾十年，德國的經濟實力還曾長期占據世界前三（僅次于美國和日本），甚至曾連續7年（1961年至1967年）成為僅次于美國的全球第二大經濟體。2008年金融危機后，西方各國受金融危機影響普遍陷入經濟的衰退，德國也沒有例外，但德國因妥善改革高福利政策和重視發展實體經濟，很快便進入經濟的恢復期，成為第一個走出大衰退的發達國家。根據德國聯邦統計局和勞工局2018年1月公布數據顯示，德國已連續第8年實現經濟增長，其2017年國內生產總值（GDP）增長2.2%，與往年相比增長步伐加大；由于經濟的強勁增長，德國2017年全年失業率實現連續第4年下降，處于1990年兩德統一以來的最低水平。

（二）位居前列的科技實力

德國歷史上就是一個非常注重科技創新的國家，早在19世紀后半葉，德國就進入了科學與教育的輝煌時代，超越了英國和法國，成為了世界科學文化的中心。到20世紀初，德國的科技發展就已經走在了世界的前列。雖然第二次世界大戰的戰敗導致了大量優秀科技人才流失，科技發展整體水平也因此而一度落后，但二戰結束后德國政府高度重視科技創新的復蘇和發展，尤其在兩德統一后，德國聯邦政府憑借強大的經濟實力和秉承科教興國的傳統，制定了一系列促進科技創新的戰略規劃并輔以政策舉措的配合保障，不斷加大科技創新的投入，建立完善的科技管理體系和研發體系，德國重新回到了科技大國和創新強國的行列。德國教育和研究部《2007年德國技術能力報告》中對世界市場上重要專利產出地的統計顯示，德國為每百萬人288件，美國為每百萬人245件，經濟合作與發展組織（OECD）成員國的平均水平是每百萬人173件。工信部長苗圩2015年11月在全面解讀《中國制造2025》時指出，在全球科技實力排名中，德國排在美國、英國、日本及法國之后位居第五。OECD、德國歐洲研究中心（CEW）2017年3月分別發布的《2016科技與創新展望報告》和《創新調研報告》，德國的整體創新能力在繼續增強，處于國際頂尖地位。

（三）發展強勁的ICT產業

信息和通信技術（ICT）產業在德國經濟中占有非常重要的地位，超過半數的德國工業生產和超過80%的出口都依賴于ICT產業的發展。在政策鼓勵、科研推動和市場拉動的合力下，德國的ICT產業獲得了強勁發展，其ICT市場如今已是歐洲最大的市場以及全球最大的市場之一。一是ICT行業公司數量快速增長。德國統計網站Statista的數據顯示，2015年德國ICT行業擁有91875家公司，包括軟件和IT服務類85779家、電信服務和電信硬件類3815家、IT硬件類1708家和消費電子產品類573家。公司總數量比2014年的90021家增加了2%，比2009年的7.5萬家增加了22.5%。另外，2004年以來德國信息技術（IT）行業就業人數已實現13年連續增長，就業人數由2004年的48.3萬人大幅增加至2017年的88.15萬人。二是ICT行業收入連年增長。德國統計網站Statista的數據顯示，2009年以來德國ICT行業（不含消費電子產品）的收入已實現8年連續增長，收入額由2009年的1262億歐元（約1486億美元）增長至2017年的1514億歐元（約1785億美元）。德國聯邦政府ICT行業報告顯示，2009年德國ICT行業的市場營業額達1280億歐元（約1510億美元），全球市場份額占比5.3%，在美國、日本和中國之后位居全球第四。另外，德國ICT服務領域的出口額2004年達86億歐元（約101億美元），到2014年已增至218億歐元（約257億美元）。

二、實現途徑

德國聯邦政府及軍方在網絡安全與信息化建設過程中，主要通過發布戰略性文件加強頂層設計、設立網信職能機構強化統籌協調、利用民間科研機構促進國防科研、扶持技服機構促進科研成果轉化、多渠道引進人才充實網軍實力等途徑，不斷推進網信軍民融合發展穩健前行。

（一）發布戰略性文件加強頂層設計

德國聯邦政府自20世紀末以來出臺了一系列戰略性文件，作為指導網絡安全和信息化建設的綱領性文件和推動網信軍民融合發展的指引。網絡安全建設方面，德國聯邦政府2011年發布首份《德國網絡安全戰略》，明確了網絡安全戰略的現實依據、框架條件、基本原則、戰略目標及保障措施，成為指導德國網絡安全建設的綱領性文件。戰略指定德國聯邦信息技術安全局（BSI）作為國家網絡安全機構，負責執行網絡安全戰略。戰略還提出將通過機構設置加強國內的合作與協調，包括將設立“國家網絡防御中心”協調聯邦政府與地方各級政府部門之間的職責關系，設立“國家網絡安全委員會”協調聯邦政府內部各部門（含國防部）與私營部門之間的職責關系等。德國國防部（BMVg）2016年7月發布新版《國防白皮書》，將網絡攻擊列為重大威脅之一，并明確提出未來聯邦國防軍的使命之一就是準備和增強網絡與信息空間的防御能力。信息化建設方面，德國聯邦政府1999年制定了《21世紀德國信息社會》，這是該國首個信息化戰略行動計劃；2006年制訂《德國信息社會行動綱領2006》，明確了信息化建設的主要目標，強調要通過政府創造環境，實行政府與產業界及社會各界的合作，形成向信息社會轉移的體制和機制；為了確保國家信息化的進一步發展，2010年又制訂了《德國信息社會行動綱領2010》。通過制定和實施信息化發展戰略，德國信息化獲得了較快的發展。科技創新方面，德國聯邦政府2006年起每4年出臺一份聯邦層面的跨部門“高技術戰略”，為德國科研指明創新方向。其中，2006年首次發布的《德國高技術戰略》，確立了航空航天、信息和通訊、微系統技術、納米技術、生物技術和材料技術等17項具有市場潛力的具體科技領域；2010年出臺的《思想·創新·增長——德國2020高技術戰略》，提出了氣候與能源、安全、通信等5大領域的行動計劃和措施，并確立了智能化能源供給、有效保護通信網絡、低能耗信息與通信技術等11項“未來項目”；2014年推出的《新高技術戰略——創新德國》，不僅制定了技術發展路線圖，還對優先發展領域的創新戰略作了進一步明確。

（二）設立網信職能機構強化統籌協調

20世紀90年代以來，德國聯邦政府在網絡安全和信息化領域先后設立了多個職能機構，用以加強網信領域建設乃至網信軍民融合發展的統籌協調。主要包括：一是聯邦信息技術安全局（BSI）。1991年1月于內政部（BMI）之下成立，負責為聯邦政府管理計算機和通信安全，任務包括聯邦政府網絡安全防護、IT安全標準制定、IT產品安全認證、IT安全咨詢等。二是聯邦政府信息技術專員辦公室。德國聯邦內閣于2007年12月成立，旨在加強聯邦的IT管理。根據內閣決定，信息技術專員為聯邦州政府與私營部門密切信息技術領域合作的中心聯絡點，任務包括與IT管理機構（CIO理事會和聯邦信息技術管理組織）密切合作、起草聯邦IT安全策略、監督聯邦IT安全管理等。三是“國家網絡安全委員會”（NCSC）。成立于2011年4月，由聯邦政府信息技術專員（BFIT）負責運作，成員包括聯邦總理府、聯邦政府部門（內政部、國防部、財政部、教育和研究部、司法部、外交部、聯邦經濟和能源部）以及來自聯邦州（地區）的代表，其主要職能是從戰略高度和政策層面協調加強聯邦政府部門與私營部門之間的合作。該委員會每年召開3次會議，除正式成員參加外，德國信息經濟、電信和新媒體協會、德國工業聯合會等業界代表作為準會員也時常受邀與會。四是“國家網絡防御中心”（NCRC）。成立于2011年4月成立，由德國聯邦信息技術安全局領導，聯邦憲法保衛局（BfV）、聯邦民事保護與災難救助局（BBK）、聯邦情報局（BND）、聯邦警察（BPOL）、聯邦國防軍等政府部門共同參與運作，負責協調政府各部門相互之間及與私營部門之間保持密切合作。此外，德國國防部于2017年4月組建了“網絡與信息空間司令部”（Cyber and Information Space Command），負責24小時不間斷監控網絡威脅活動，以及加強軍方各類IT基礎設施和計算機輔助支持的武器系統等對象的安全防護。

（三）利用民間科研機構促進國防科研

德國是歐洲信息技術最發達的國家之一，但德國國防部基本不設置下屬科研機構，其國防科研創新的骨干力量為地方上的科研院所、高等院校和民營企業的科研機構。德國聯邦政府和軍方主要通過保證科研投入、引導科研合作、靈活人才使用等手段，運用民間科研機構積極促進國防科研的發展。在民間科研機構參與國防科研過程中，德國網信軍民融合的發展也得到了極大的推進。一是保證科研經費投入，激勵民企進行國防科研。對比英、法、德三國1981年至2010年的科研投入顯示，德國科研的投入總量遠超英、法兩國，其科研投入的增長速度也明顯高于英法兩國。正是在這種政府大力科研投入的支撐下,德國的工業科技（含國防科技）才有能力在戰后迅速恢復并崛起。尤其20世紀90年代以來，德國在國防預算不斷削減的情況下，仍將國防科研工作放到優先地位，使國防科研經費保持一定規模和相對穩定，有力保障了信息和通訊技術等國防科研的發展。二是發展軍民兩用技術，推進科技成果轉化。德國聯邦政府和軍工企業強調發展軍民兩用技術，重視軍民兩用技術的相互轉移和利用。德國聯邦政府認為，大力發展軍民兩用技術是大量節省研制生產費用、彌補國防科研經費日益短缺的重要途徑，目的是使技術及裝備的發展植根于整個國民經濟和科研基金之中，充分調動行業的積極性、主動性和創造性，充分發揮全社會的科技和生產優勢，促進國防產業蓬勃發展。三是靈活人才使用管理，提升國防科研效率。德國實行以人為本、項目化的人才管理體制和全球人才聘任機制。德國著名的科研機構馬普學會下屬研究所的學術帶頭人可自主選擇研究課題開展研究工作，弗勞恩霍夫協會下屬研究所實行固定崗與流動崗相結合的人員管理方式，大多數科研和技術人員都是合同制人員，科研人員的頻繁流動，保證了新人輩出、進出有序。另外，全球高端人才的引進使德國研究人員國際化比例一直保持較高水平。馬普學會、弗勞恩霍夫協會等科研機構現已成為德國乃至歐洲最大的基礎及應用科學研究體系。

（四）扶持技服機構促進科研成果轉化

德國擁有眾多規范的專業化技術轉移服務機構，充當了聯邦政府、國防部與企業之間科技信息落地的橋梁，助推了德國網信軍民融合的發展。最具規模和影響力的主要有非營利性、作為國家級公共技術轉移信息平臺的德國技術轉移中心，完全市場化運營的史太白技術轉移中心，以及半官方半企業形式的弗勞恩霍夫協會等。這些技術轉移服務機構在建立和發展過程中，基本都獲得了德國聯邦政府在稅收優惠、政府撥款、政府服務采購等方面的有力支持，它們對聯邦政府資助的科技項目進行立項評估、項目監督和知識轉移等，有效促進了國防創新成果的轉化。其中，德國技術轉移中心分布在德國各地，幾乎每個州都有一個分中心，在各州經濟、技術和交通部指導下開展技術咨詢和技術轉移服務工作。其運作經費一部分來自政府即各州的科技基金會，一部分來自工商協會即各行業企業繳納的會費。主要服務職能包括技術交易服務、咨詢服務、專利和信息服務。史太白技術轉移中心是德國最大的技術轉移服務機構，其前身為非營利公益組織史太白經濟促進基金會（StW）上世紀70年代初在巴符州應用技術大學設立的技術咨詢處，1983年基金會改革時始調整為技術轉移中心。1998年史太白技術轉移公司正式成立，負責技術轉移中心的管理和市場化運作。2005年起，史太白技術轉移公司的業務由單純的技術轉移延伸至咨詢、研發等領域，并為此設立了多家咨詢中心和研究中心。截至2011年，史太白共有855家技術轉移、咨詢和研究中心，業務覆蓋地域范圍由巴符州擴大至德國各地乃至美國、巴西等國家。費勞恩霍夫協會（FhG）是德國也是歐洲最大的應用科學研究機構，主要致力于應用研究領域的技術開發和成果轉化，為中小企業、政府和國防部門等提供合同科研服務。該協會的科研經費有70%來自企業和政府委托項目的收入、30%為政府負擔。

（五）多渠道引進人才充實網軍實力

作為全球較早開始建設網絡空間作戰力量的軍隊之一，德國聯邦國防軍非常重視多渠道引進具有網絡信息相關專業才能的人員入職新組建的網絡空間部門，用以促進網絡空間作戰實力的提升和網信軍民融合的發展。早在2002年1月成立戰略偵察指揮部（KSA）時，聯邦國防軍就為其編配了約5500名士兵和500名平民雇員，專門負責在聯邦憲法規定的任務框架內執行網絡空間作戰任務。2017年4月成立國防軍信息技術指揮部（KdoITBw）下屬部門聯邦國防軍網絡安全中心（ZCSBw）時，聯邦國防軍也為其編配了185名士兵和117名平民雇員，負責保護國防部在網絡和信息領域的安全。2017年4月成立網絡與信息空間司令部（KdoCIR）時，雖然僅編配260名士兵（信息技術專家），但作為專門負責網絡空間作戰的獨立軍種，聯邦國防軍規劃通過招募地方信息技術人才、調配國防軍從事網絡相關的人員，以及整合國防部戰略偵察、信息技術和地理信息等部門的方式，在2021年前將該司令部的兵力規模逐漸擴充至1.35萬名士兵和1500名文職雇員。德國聯邦國防軍新聞處2017年4月透露，目前軍隊和民兵部隊中有關信息技術人才的職位缺口還有2000人，國防軍正在通過舉辦“網絡日”活動等方式大力招募網絡士兵和網絡管培生，并已將招募范圍擴大到現任網絡管理員以及信息技術專業的在校學生。

三、經驗啟示

德國作為第二次世界大戰的戰敗國，其國防和軍力發展受到國際社會的嚴格限制，沒有國營的軍工企業和國防部直接管理的科研機構。雖然國情與我國有很大的不同，但德國推進網信軍民融合的一些經驗做法，包括利用民間科研機構促進國防科研、多渠道引進人才充實網軍實力等舉措，仍值得我國借鑒和參考。

（一）加強網信技術自主創新的戰略導向與部署

德國聯邦政府將科技創新置于國家發展的核心位置，重視通過發揮政府的主導作用，包括出臺連續性的創新戰略、制定系統性的創新政策制度、建立高效的科技創新體系、維持研發領域投入、教育培養優質創新人才等，引領和保障國家科技創新的驅動發展方向。尤其網絡與信息技術等軍民兩用技術創新的大力推行，極大的促進了德國網信軍民融合的發展。近年來，我國科技創新雖然取得了矚目成效，但仍存在不少問題和差距，特別是具有自主知識產權的網絡與信息核心技術依然是“命門”所在。因此，我國宜遵循習近平總書記“自主創新推進網絡強國建設”、“努力建設世界科技強國”等系列重要指示，借鑒德國的經驗做法，加強我國網信技術自主創新的戰略導向與部署，刺激或培育網信軍民融合的新動能，推進網信軍民融合的深度發展。主要包括：一要強化戰略部署。要加強對關系根本和全局的技術創新問題的研究部署，在關鍵核心技術、卡脖子的地方下大功夫，集合精銳力量，作出戰略性安排，爭取早日取得突破。二要完備創新體系。要建立軍地一體、層級清晰、分工協作的網信技術科研創新體系，尤其要明確企業、高校、科研院所等民間創新主體的功能定位，提升創新體系的運行效能。三要深化體制改革。要破除一切制約網信技術創新的思想障礙和制度藩籬，包括要堅持技術創新和制度創新“雙輪驅動”、加快轉變政府科技管理職能、創新科研經費使用和管理方式等，著力激發各類主體的創新激情和活力。

（二）加大中小企業參與網信領域國防科技創新的扶持

中小企業是德國科研與創新的“隱形冠軍”。為鼓勵和支持中小企業參與科研合作和開展科研創新，德國聯邦政府出臺了系列扶持政策，包括：制定《國家高技術發展戰略》，將中小企業發展納入國家發展總體戰略；推出系列創新計劃，增強中小企業創新能力；推出資金補貼項目和設立高科技創新基金，緩解中小企業自有研發資金不足的壓力等。我國宜根據習近平總書記“深化科技體制改革，建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系，加強對中小企業創新的支持，促進科技成果轉化”的重要指示，結合我國中小企業科技創新面臨的問題，借鑒德國的經驗做法，采取措施加大科技型中小企業科研創新尤其是參與網信領域國防科技創新的扶持力度。主要包括：一是完善科技型中小企業創新發展的政策環境，為促進這類企業創新發展特別是參與網信領域國防科技創新提供配套的政策與法規；二是建立科技型中小企業創新發展的多元資助體系，協力解決這類企業自有資金不足、融資貸款困難等問題，刺激它們創新發展尤其是參與網信領域國防科技創新的積極性和主動性；三是大力發展科技型中小企業“民參軍”的中介服務機構，作為這類企業參與網信領域國防科技創新的信息獲得平臺和項目合作對接橋梁。

（三）全面聚集人才引領及加速網信軍民融合的發展

文職人員不受服役年限、軍銜晉升等限制，可以靈活便捷地招募社會人才入職，是現役軍人的重要補充。德軍于二戰結束后建立了文職制度，在國防部、部隊以及軍事裝備等部門中大量使用文職人員。進入21世紀后，德軍在文職人員總數大幅削減的情況下，仍然為新組建的網軍部隊編配了一定數量的文職人員，如德軍規劃于2021年前為網絡與信息空間司令部編配1500名文職人員，此舉不僅有利充實提升德國網軍的綜合實力，也是極大的促進了德國網信軍民融合的發展。當前，我國深化國防和軍隊改革持續向縱深前進，網信軍民融合迎來新的歷史機遇，我相關部門宜深入領會習近平總書記關于網信軍民融合深度發展的重要指示精神，借鑒德國經驗做法拓展思路，多渠道全面聚集人才，引領和加速推進網軍民融合的發展。主要包括：一要拓寬人才引進渠道。要牢固確立人才引領發展的戰略地位，多渠道、全方位引進網信領域專業的管理和技術人才，為網信軍民融合深度發展提供支撐。二要創新人才評價機制。要建立健全以能力、貢獻為導向的網信人才評價體系，形成并實施有利于網信人才專注網信軍民融合創新發展的評價制度。三要加強人才融合培養。要通過軍地常態化人才培訓、軍地人才交流機制、軍地共同組織網信人力資源開發等，大力培養既掌握先進網信科技又了解軍事需求的人才。