修法提速，中國教育資本化降溫

慕峰

2017年11月，紅黃藍幼兒園事件引發網絡民憤。

隨后，筆者在《中國經濟周刊》刊文《國民基礎教育不該為資本和股東服務》提出，2016年《民辦教育促進法》的修改帶來了國民基礎教育的資本化浪潮，民營教育集團以上市為目標，將企業私利置于教育公益之上，是教育方面出現種種問題的重要原因之一，因為“資本的短期逐利性、上市套現沖動和業績考核要求，與國民基礎教育天生應當以人為本、善心緩行的初衷是內在沖突的”。

在該文中，筆者曾提出如下建議：

呼吁相關部門盡快重新啟動對相關立法的評估。明確在國民基礎教育領域（包括從幼兒園到高中的教育），應當堅持非營利辦學。非營利的國民基礎教育，可以由政府創辦，也可由民營舉辦。民辦的非營利學校不是指學校不能賺錢，而是作為非營利法人，沒有股東，創辦者作為管理者可以拿取薪酬，但不能分配利潤，最關鍵的是，資本壓力不會傳導給教育者。從鼓勵民辦非營利教育出發，在學費收取和學校薪資分配上，應當給予非營利學校充分的自主性，非營利學校之間也是可以有競爭的。只有當優秀的非營利學校教育者能夠獲得穩定的較高收入，不使之在KPI考核下承受教育以外的營利壓力，才能鼓勵更多的優秀人才投身于教育事業。

此外，考慮到《民辦教育促進法》剛剛修改不久，再次修改尚需時日，建議從政府規章和規范性文件角度，明確加大非營利國民基礎教育資源的供給力度，在民辦資金暫時仍然傾向于營利性學校而不愿進入非營利領域時，應當主動加大公立教育資源的供給力度。

很快，中央決策層對社會關切予以了回應。

2018年3月2日，國務院將《民辦教育促進法實施條例》列入本年度國務院立法工作計劃。4月20日，教育部就《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》（征求意見稿）向全社會公開征求意見。8月10日，司法部就《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》（送審稿）向全社會公開征求意見。

《民辦教育促進法實施條例》是依據《民辦教育促進法》制定的行政法規，由教育部起草，國務院常務會議審議，國務院頒布實施。行政法規的修訂，在程序上可以較法律修訂更為迅速。盡管《實施條例》不能改變《民辦教育促進法》已確定的條款，但在《民辦教育促進法》修改之前，通過及時修改下位行政法規來回應社會關切，要明顯優于通過口頭指導實施行政管理。

就上述修法草案，筆者用一句話做整體評價：嚴格區分營利和非營利，強調國民基礎教育的非營利性，切斷營利與非營利教育之間的套利機制，抑制資本對教育的危害。可以作出的基本判斷是，中國過去幾年的教育資本化，將會開始逐漸降溫。在此，基于司法部于8月10日公布的《送審稿》，筆者就相關條款分析如下：

嚴格區分營利和非營利，強調國民基礎教育的非營利性

1.鼓勵以設立基金會形式辦學

2016年修訂實施的《民辦教育促進法》已規定民辦學校的舉辦者，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。反過來理解，民辦學校的舉辦者，仍然可以設立營利性的幼兒園和高中。對于該項法律確認的權利，作為下位法的《實施條例》此次無法予以更改。但在《送審稿》第五條中，首次明確提出，“鼓勵社會力量依法設立基金會舉辦非營利性民辦學校。以捐資等方式舉辦，不設舉辦者的非營利性民辦學校，其辦學過程中的舉辦者權責由捐贈人、發起人或者其代理人履行。”

這是首次提出鼓勵以基金會方式舉辦非營利性學校。眾所周知，歐美日韓等發達國家的高等、中等乃至初等學校，相當多數都以基金會作為學校舉辦者。基金會作為典型的非營利性法人，其存續目的不在于獲得及分配利潤，其財產的特定目的受其法人章程約束，不受外部資本影響，因此以基金會作為非營利學校舉辦人，可以在相當程度上保障學校的非營利性。

2.明確公辦學校的非營利性

在《民辦教育促進法》和此前的《實施條例》中，沒有明確公辦學校不得從事或者參與從事營利性辦學，因此在近幾年現實中，一些優質公辦學校與外部機構合作辦學，輸出教育品牌和資源，共同謀取利益。此次《送審稿》第七條第一款規定：“公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校的，應當經主管部門批準，并不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校教學活動，不得以品牌輸出方式獲得收益。”

也就是說，公辦學校不再能夠從事營利性辦學，但仍然可以參與非營利辦學，一方面旨在避免優質公辦學校淪為資本附庸，另一方面旨在保留優質公辦學校利用其優勢教育資源拓展教育覆蓋面的可能，一言以蔽之，還教育于教育者。

3.強化財務監管及信息披露

對于非營利民辦學校而言，被資本化的可能性微乎其微，但就像全球非營利組織的運營實踐所展現的，非營利學校可能的風險在于自身財務問題和關聯交易問題。

《送審稿》 第四十四條規定：“非營利性民辦學校收取費用、開展活動的資金往來，應當使用在主管部門備案的賬戶。主管部門會同相關部門對該賬戶實施監督，組織審計。”第四十五條規定：“民辦學校與利益關聯方發生交易的，應當遵循公開、公平、公允的原則，不得損害國家利益、學校利益和師生權益。民辦學校應當建立利益關聯方交易的信息披露制度。教育行政部門、人力資源社會保障部門應當加強對非營利性民辦學校與利益關聯方簽訂協議的監管，對涉及重大利益或者長期、反復執行的協議，應當對其必要性、合法性、合規性進行審查審計。理事會、董事會或者其他形式決策機構審議與利益關聯方交易事項時，與該交易有利益關系的決策機構成員應當回避表決，也不得代理其他成員行使表決權。”這些原則性規定，將構成未來對非營利學校進行監管的基礎。

切斷套利機制，抑制資本對教育的危害

1.防止民辦非營利學校淪為估值和售賣標的

民辦非營利學校在土地、稅賦等方面享受與公辦學校幾乎同等的待遇，因此往往發展較好，也很容易成為資本追逐的對象。《送審稿》第十一條規定：“非營利性民辦學校舉辦者變更的，應當簽訂變更協議，并不得從變更中獲得收益。”也即是說，非營利學校的舉辦者，無法再通過出售學校來獲利。但仍然要再次強調的是，非營利學校并非不能獲得較高收入，而這些收入完全可以分配給教職員工和管理者，正是由于沒有股東對估值和上市等資本化方面的利益訴求，非營利學校的教職工收入可能更為穩定，甚至比以前更高。

2.嚴控部分企業通過資本擴張扭曲教育資源分配

在2016年《民辦教育促進法》修訂實施后，民辦教育集團極速擴張，以上市獲利為目標，通過收購、協議控制等方式大舉整合現有非營利性教育資源，造成短期內資源扭曲分配，在高度集中形成壟斷格局后，再以高昂的培訓收費滿足上市對賭的財務要求。這部分成本，最終是由全社會分擔。

可以說，今天中國教育面臨兩個大的問題，一是公共教育資源供給不足，另一個就是資本的侵害與扭曲。這些故事不只是在教育領域，在各個領域都在重復上演，要去除其危害，不能回到計劃經濟的老路，而在于明確究竟哪些地方需要資本，需要怎樣的資本，應當以何種制度約束資本，使其服務于社會目標。

《送審稿》第十二條規定：“實施集團化辦學的，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協議控制等方式控制非營利性民辦學校……集團化辦學的社會組織不得濫用支配地位，排除、限制競爭，所屬民辦學校應當依法獨立開展辦學活動，存續期間所有資產由學校依法管理和使用。”上述條款，認可了民營教育集團的權利，但將其資本擴張范圍，局限于營利性民辦學校領域。

《送審稿》第八章對違反上述規定的罰則進行了規定。

從目前《送審稿》條文來看，此次修法，將對中國教育發展產生重大影響，甚至，教育資本化將開始降溫。但也應認識到，此次修法，不可能解決中國教育的全部問題，在資本逐漸退出一定領域之后，除了應當繼續扶持各類民辦教育，政府還應下最大決心，與未來城市規劃相配合，盡速加大基礎公立教育資源供給（從幼兒園到高中），以從高考倒推的方式研究自小學至高中階段的各種考學銜接問題，扭轉因公立教育資源供給不足而導致的種種弊端。如果家庭的教育剛性開支能夠下降，也就意味著家庭整體可支配收入提升，也就是說，將財政資金投入公共教育領域，實際上可以起到減稅的效果。