地方政府不當競爭、要素市場扭曲與產能過剩

鞠 蕾,王 璐

(東北財經大學投資工程管理學院,遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

產能過剩是指企業投人的生產能力超出了均衡產量所需從而導致生產要素閑置的現象[1]。近幾年中國經歷了嚴重的大范圍的產能過剩，特別是在2008年金融危機爆發后，國家出臺了4萬億經濟刺激計劃，其中大量資金涌入戰略性新興產業，促進了戰略性新興產業的發展，但也出現了不同程度的產能過剩。目前，大多數研究表明中國大部分傳統行業都存在嚴重的產能過剩，但現實中產能過剩情況不僅僅局限于傳統行業，一些戰略性新興產業也存在不同程度的產能過剩，例如光伏產業、多晶硅產業和風力發電產業等。戰略性新興產業大規模的產能過剩會引起資源浪費，企業產量減少甚至停產，或者下調價格引發進一步價格競爭，甚至會出現大范圍失業現象，銀行壞賬率增加并威脅到整個金融系統。因此，找到戰略性新興產業產能過剩根源，并控制產能過剩情況是亟待解決的現實問題。

在理論上，對于產能過剩發生原因的探討中，經濟周期的作用是主流的理論解釋，但卻難以解釋中國轉型經濟體下多行業全面過剩的問題。部分國內學者從中國社會主義體制下的市場經濟特殊性入手，從投資者相同的預期即“潮涌現象”角度理解中國產能過剩問題。林毅夫[2]提出發展中國家企業所要投資的產業往往是技術成熟、處于世界產業鏈內部并已經存在的產業，因而全社會很容易對有前景的產業產生共識，在投資上產生“潮涌現象”導致產能過剩。同時金融市場上的“羊群效應”也會加劇產能過剩[3]。“潮涌現象”對于中國單一行業的產能過剩是一種很好的解釋，為理論研究提供了新的視角。然而，“潮涌現象”依然難以解釋緣何中國經濟發展中會出現多行業全面產能過剩的問題。實際上，從中國經濟體制出發，地方政府不當競爭行為才是導致中國行業性產能過剩的根本原因。地方政府競爭是指某個區域內部的不同地方政府，利用包括稅收、環境政策、教育和醫療福利等手段，吸引資本、勞動力和其他流動性要素進入，以增強經濟體自身競爭優勢的行為[4]。國內各地方政府為了完成經濟發展指標，達到晉升目的，不當競爭和過度干預市場競爭環境，導致地方政府財政支出結構傾斜。這使得投資者以較低的成本獲得大量資金和土地等生產要素，從而擴大生產，在市場需求保持穩定的情況下，導致大規模產能過剩的出現。

地方政府不當競爭行為很大程度上是由于上級政府的績效標準不完善和地方官員的任期較短造成的。地區GDP年增長率和財政收入年增長率是《政府工作報告》中必須報告的兩項指標，也是地方官員晉升的主要績效指標，這就意味著地方政府必須關注這兩項指標，迫使地方政府通過投資來拉動區域經濟增長，過于注重經濟增長速度而非質量。同時地方官員任期制度也阻礙了其對地方經濟發展的長遠規劃，不考慮產業結構的合理性和市場競爭機制的完善性，只關注任期內的經濟增長指標，因局限于眼前的短期利益而過度投資，最終導致產能過剩。地方政府不當競爭主要體現在通過財政支持、土地支持和污染縱容等方面吸引企業，地方政府的這些行為會致使要素市場扭曲，部分企業借此以低于實際成本的價格獲得生產要素，促使其擴大投資，而盲目投資增加的產能不能被消化，從而導致產能過剩。那么地方政府不當競爭究竟能否引起中國戰略性新興產業產能過剩？其傳導機制如何？如果要素市場扭曲有傳導作用，那么不同要素市場的扭曲對戰略性新興產業產能過剩的影響是否有差異？研究這些問題對于現階段處于轉型升級關鍵時期的中國經濟有重要意義，有助于防治戰略性新興產業產能過剩，也是去產能和供給側結構性改革的關鍵問題。基于此，本文從要素市場扭曲的中介效應角度，分析了地方政府不當競爭對戰略性新興產業產能過剩的影響機制。

二、理論回顧與研究假設

眾多學者認為地方政府不當競爭致使要素市場扭曲是導致產能過剩的主要原因。地方政府為了完成發展目標，力求以投資拉動經濟增長。而地方政府過度競爭的行為，通過成本外部化效應、投資補貼效應和風險外部化效應扭曲企業的投資活動，是導致企業過度投資、產能過剩和行業重復建設的主要原因[5]。周業樑和盛文軍[6]認為投資體制的不合理和政府參與產業投資的強烈沖動是造成產能過剩的動因之一。各地方政府低價供地等行為使企業風險外部化，扭曲了企業的投資行為，導致企業過度投資和行業產能過剩[7]。政策性補貼和外生隨機沖擊也同時作用于產能利用率，其中在投資增量的波動中，政策性補貼的影響是最主要因素[8]。在過去的十幾年間，產能過剩主要存在于傳統行業，但隨著近幾年國家對戰略性新興產業的推動和扶持，戰略性新興產業出現了類似的產能過剩現象。王立國和鞠蕾[9]的研究表明政府在經濟性規制上錯位、在社會性規制上失位，導致光伏產業出現了發展不穩定、分配不公、信息不對稱和外部性等問題，最終引發了戰略性新興產業行業性產能過剩。

(一)地方政府不當競爭與要素市場扭曲

改革開放以來，各級政府加大基礎設施投資、完善產業結構和促進技術創新等舉措，使中國以前所未有的速度實現了經濟增長。但其中不乏大量的過度投資、重復建設和資源錯配問題。地方官員為了達到經濟增長目標從而獲得晉升機會，過度競爭，導致要素市場發生扭曲。地方政府為了達到上級政府的績效考核標準，地區間相互競爭，通過各種手段參與轄區內市場競爭，利用行政權力和政策安排將生產要素向個別企業傾斜，造成資源錯配。

地方政府在財政支持、土地支持和污染縱容等方面的不當競爭會打破各項生產要素的供求平衡，使要素市場發生不同程度的扭曲。基于Chacholiades[10]的觀點，要素市場扭曲可以定義為由于市場不完善導致的生產要素在國民經濟中的非最優配置。在國民經濟中一般以機會成本度量投入要素的價格，所以要素市場扭曲也可以理解為要素市場價格與機會成本的偏差。盛譽[11]的研究發現，中國要素市場扭曲程度較高且行業分布上也存在著結構問題，說明中國絕大部分行業都存在著不同程度的要素市場扭曲現象。在對要素市場扭曲原因的研究中，付強[12]認為地方政府競爭過程對要素價格造成了扭曲。王衛星和張佳佳[13]以及黃金升等[14]基于地方政府競爭壓力著重研究了地方政府不當競爭引發的土地要素價格扭曲。張杰等[15]提出要素市場扭曲是地方政府趨于競爭壓力對關鍵要素的控制行為所造成的要素流動障礙、要素價格剛性、要素價格差別化和要素價格低估的現象。戴魁早[16]的實證研究表明，地方政府的各種激勵行為對地方要素市場產生了顯著的扭曲效應。改革開放以來實行的財政分權制度和偏于集中的政治組織形式，使地方政府不斷加強在財政稅收方面的競爭。在這樣的晉升機制的作用下，為了能夠在競爭中獲勝，各級政府通過各種手段造成對要素市場的扭曲[17]。從地方政府對要素市場的掌控程度上看，在資本市場上，中央銀行對銀行存款的再分配主要通過中國人民銀行的地方分行來實現，而地方分行與地方政府關系密切，會積極地為地方政府爭取貸款，也會聽從地方政府對貸款的安排；在勞動力市場上，戶籍制度嚴重地制約了勞動力的流動，而戶籍制度的建設主要取決于地方政府的行為；在土地要素市場上，地方政府擁有土地一級市場的壟斷權，可以根據土地原用途進行補償，從而征用農業用地進行非農業建設，同時地方政府又可以通過劃撥方式無償無期限出讓土地，而且為了加快地區經濟發展，競相壓低工業用地價格[18]。

因此，地方政府有造成要素市場扭曲的動機和能力，能夠與部分機構和企業合謀擾亂要素市場秩序，最終導致要素市場扭曲。部分研究也證實，在不同制度環境下，金融和法律環境改善以及產權明晰程度提高，抑制了地方政府對要素市場的扭曲，從而能夠在一定程度上規避地方官員激勵對要素市場的扭曲效應[16]。基于以上分析，筆者提出如下假設：

H1：地方政府不當競爭對要素市場扭曲具有正向影響。

(二)要素市場扭曲與戰略性新興產業產能過剩

要素市場扭曲對戰略性新興產業產能過剩的作用機理主要體現在要素供給方面，要素價格的降低會使廠商要素使用成本縮減，進而造成廠商數目高于最優水平，即出現重復建設，最終導致產能過剩，這也說明要素價格扭曲是持續性重復建設出現的必要條件[12]。韓國高和胡文明[19]在其研究中證明了這一觀點，強調要素價格總扭曲對產能利用率具有顯著抑制作用，加劇了產能過剩的形成。夏茂森等[20]也運用實證分析得出產能過剩與各要素價格扭曲之間存在長期穩定均衡關系和誤差修正機制的結論。這其中有一個關鍵信息，各地區競相投資的產業一般是政府重點發展和扶持的產業，國家對于這些產業有一定的政策偏向，包括財政支持、土地支持、污染縱容和行業準入等，這使得地方政府對這些產業“情有獨鐘”。就目前的情況看，戰略性新興產業正是國家政策倡導的主流產業，這意味著戰略性新興產業也面臨著嚴峻的產能過剩挑戰。

要素市場扭曲會使以低成本獲得生產要素的企業盲目擴張，當然若產能擴張后得到了充分利用，就不會有產能過剩。主要問題是低技能勞動力的大量高投入難以提升產品技術水平，且大量的閑置提高了進入壁壘，使其有動力維持現狀。尤其是一些低技術和低要素配置效率企業，主要因為其面臨較高的利潤率和較大的市場份額壓力[1]。目前中國大部分企業都不能充分利用擴張的產能，從而出現產能過剩。以高技術產業為例，要素市場扭曲會造成資源配置效率損失并抑制企業研發創新積極性，最終降低高技術企業全要素生產率[21]。但通過對戰略性新興產業的研究發現，政府創新補貼績效所產生的要素市場扭曲對戰略性新興產業產能過剩有顯著負向影響[22]。不可否認，要素價格的降低在一定程度上能夠為處于發展初期階段的戰略性新興產業提供支持。但要素市場的長期持續扭曲會引入過多的投資者，同時阻礙現有廠商的退出，過度的投入和重復建設造成了產能過剩。以光伏產業為例，最初由于中國光伏產品供給的短缺，企業紛紛投資進入光伏產業，各級政府也給予大力支持，致使企業投資成本長期低于最優水平，出現過度投資和重復建設，導致其要素配置效率變低且技術趨于標準化，成為戰略性新興產業產能過剩較嚴重的行業。

因此，不管是從宏觀層面還是從微觀層面來看，要素市場扭曲在很大程度上會導致戰略性新興產業產能過剩。基于以上分析，筆者提出如下假設：

H2：要素市場扭曲對戰略性新興產業產能過剩具有正向影響。

(三)地方政府不當競爭導致戰略性新興產業產能過剩的機理

產能過剩包括周期性產能過剩和非周期性產能過剩，非周期性產能過剩可進一步劃分為結構性產能過剩和體制性產能過剩。轉軌過程中，由于體制缺陷所導致的系統性產能過剩或者產能過剩傾向非常值得關注并得到有效治理。財政分權、地方政府晉升激勵、預算軟約束、土地產權不清晰和環保制度缺陷等，形成了產能過剩的局面[23]。晉升機制和制度的不完善使得地方政府過度關注經濟的快速增長，為了在晉升博弈中獲勝，各地方政府竭力吸引和鼓勵那些對地方GDP 有巨大貢獻的項目，同時為了維持這些企業在轄區的生存，地方政府會出臺相應的保護政策，這就加劇了低端產能過剩問題[24]。地方政府在競爭過程中的行政手段一般較容易被模仿，只具有短期競爭優勢，從而導致政府在短時間內重復建設和無序競爭，弱化了地方投資環境，降低了本地化集聚能力，催化了產能過剩[25]。因此，地方政府不當競爭會在一定程度上鼓勵企業的過度投資和重復建設，最終導致產能過剩。目前地方政府的競爭方向也越來越向戰略性新興產業傾斜，無疑會引發戰略性新興產業的產能過剩。基于以上分析，筆者提出如下假設：

H3：地方政府不當競爭對戰略性新興產業產能過剩具有正向影響。

(四)要素市場扭曲的中介效應

由于經濟增長、就業和社會穩定等績效壓力為地方政府不當競爭提供了動力，同時預算軟約束、土地產權不清晰和環保制度不完善等制度缺陷為地方政府扭曲要素市場提供了條件。特別是在國家政策的引導下，加之傳統行業的衰落，使地方政府轉而瞄準戰略性新興產業要素市場，不惜浪費資源進行低水平擴張，降低稅負和準入門檻進行重復建設，導致部分行業產能過剩[24]。部分企業能夠以較低的價格獲得大量的生產要素，生產成本下降，能夠支持其擴大產能。投資初期可能會為企業的發展提供有力的支持，但當地方政府不斷過度參與市場競爭，這部分企業會對地方政府扶持產生依賴，懶于提高企業技術水平和創新能力，而其他不斷發展進步的企業卻因為不合理的價格得不到充足的生產要素，錯失產能擴張機會。同時低技術和低要素配置效率企業面臨利潤率和市場份額壓力不能充分利用盲目擴張的產能，最終導致產能過剩。基于以上分析，筆者提出如下假設：

H4：要素市場扭曲在地方政府不當競爭對戰略性新興產業產能過剩的影響中發揮中介效應。

三、研究設計

(一)模型設定

1．戰略性新興產業產能過剩的測算

本文采用生產函數法測算戰略性新興產業的產能利用率，步驟如下：

CU=Y/Y*

(1)

其中，CU代表產能利用率，Y代表實際產出，Y*代表潛在產出。

生產能力計算公式采用柯布—道格拉斯生產函數：

(2)

其中，K和L分別表示企業在一個生產周期內資本投入總量和勞動投入總量；A表示技術進步；α和β分別表示資本和勞動的產出彈性，假設α+β=1，對式(2)兩邊取自然對數得到下式：

lnY=lnA+αlnK+βlnL-u

(3)

于是潛在產出生產函數的對數形式為：

lnY*=αlnK+βlnL+lnA

(4)

令lnA=δ，E(u)=ε，將式(3)改為：

lnY=αlnK+βlnL+(δ-ε)+(u-ε)

(5)

由E(u-ε)=0，利用OLS方法，得到：

(6)

式(6)即為平均生產函數。進一步得到：

(7)

(8)

其中，1-CU即為本文的產能過剩率。

2.計量模型

根據理論分析，本文構建地方政府不當競爭影響產能過剩的基本計量模型，具體設定如下：

ECkt=β0+β1ECk,t-1+β2GEPkt+β3X+εkt

(9)

ECkt=β0+β1ECk，t-1+β2GEPkt+β3FEkt+β4LANkt+β5EVNkt+εkt

(10)

其中，被解釋變量ECkt表示第t年k地區戰略性新興產業的產能過剩；核心解釋變量GEPkt表示第t年k地區的地方政府不當競爭；X表示控制變量集合；FEkt表示財政支持；LANkt表示土地支持；EVNkt表示污染縱容；εkt表示殘差。

(二)變量說明與數據來源

被解釋變量。本文被解釋變量是戰略性新興產業產能過剩(EC)，通過產能利用率指標測算各省份產能過剩，上文介紹了生產函數法測算各省份戰略性新興產業的產能利用率。

核心解釋變量。本文以財政生產性支出與地區GDP比值(GEP)衡量地方政府不當競爭，因為地方政府之間的競爭主要體現在財政支出方面，包括公共服務性支出和生產性支出等，其中財政生產性支出與GDP比值更能夠體現地方政府參與市場競爭的程度。

控制變量。本文控制變量包括戰略性新興產業產能過剩滯后一期項(L.EC)、工業比重(IND)、出口能力(EX)和地區GDP增長率(GDPI)。由于前一期產能過剩會對本期產能過剩產生一定的影響，因而在模型中加入被解釋變量滯后一期項。工業比重用工業貢獻率表示，工業部門齊全區域的過剩產能更容易被消化掉。出口能力用按境內貨源地分的貨物出口額與規模以上工業企業總產值比值表示，比值越大，產品滯銷風險越小，產能過剩越不易發生。地區GDP增長率代表經濟發展狀況，經濟增速越大，經濟發展相對較好，從而能夠消化部分過剩產能。

中介變量。借鑒王立國和鞠蕾[23]對要素市場扭曲的測算以及劉航和孫早[1]對產能過剩的研究，本文確定以下中介變量：財政支持(FE)用城鎮固定資產投資中國家預算內資金來源占比表示；土地支持(LAN)用工業建設用地變化率來表示；污染縱容(EVN)用污染治理投資完成額與地區GDP比值表示。[注]需要注意的是，污染治理投資完成額與地區GDP比值越低，表明污染縱容越高，因而污染縱容是一個負指標。

基于數據的可獲得性和完整性，本文選取了2004—2014年除新疆、西藏、重慶和港澳臺之外的中國28個省份的面板數據，相關數據來源于《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》和中經網數據庫，變量的描述性統計如表1所示。

表1 變量的描述性統計

四、回歸結果與分析

(一)整體回歸結果

本文采用廣義矩估計方法(GMM)進行回歸分析，回歸結果如表2所示。

表2 地方政府不當競爭與戰略性新興產業產能過剩的回歸結果

注:***、**和*分別表示在 1% 、5% 和 10% 水平上顯著，括號內為 t 值，下同。

從表2可以看出，模型(1)表示在未加入控制變量時，財政生產性支出與地區GDP比值(GEP)對戰略性新興產業產能過剩(EC)有顯著正向影響， H3通過檢驗。逐步加入控制變量后，財政生產性支出與地區GDP比值(GEP)系數發生變化，但始終顯著為正，估計過程表現出了較好的穩定性，進一步表明H3成立。模型(1)中財政生產性支出與GDP比值(GEP)的系數估計值為4.688，這意味著在不加入控制變量的情況下，財政生產性支出與地區GDP比值(GEP)每提高1個單位，會使戰略性新興產業過剩產能提高4.688個單位。為消除變量自相關的影響，本文選擇廣義矩估計法(GMM)來對模型進行估計，結果表明模型存在一階自相關且變量戰略性新興產業產能過剩滯后一期項(L.EC)的系數顯著，表明戰略性新興產業產能過剩受上一期產能過剩指標的正向影響。另外，控制變量的表現與預期基本一致，說明出口能力(EX)和地區GDP增長率(GDPI)對戰略性新興產業產能過剩均起到負向作用。但工業比重(IND)卻未對戰略性新興產業產能過剩表現出明顯負向作用，這可能是由于目前中國工業產業逐漸趨于飽和，出現較嚴重的產能過剩情況，且中國工業產業正處于轉型階段，無力消化戰略性新興產業的過剩產能。

(二)中介效應回歸結果

本文對要素市場扭曲的中介效應進行檢驗，回歸結果如表3所示。

表3 中介效應回歸結果

從表3可以看出，地方政府不當競爭(GEP)對財政支持(FE)有顯著正向影響，對土地支持(LAN)有顯著正向影響(b=0.066，p<0.001)，對污染縱容(EVN)有顯著正向影響(污染縱容為負指標)，H1通過檢驗，驗證了地方政府不當競爭對要素市場扭曲具有正向影響。財政支持(FE)對戰略性新興產業產能過剩(EC)有顯著正向影響，污染縱容(EVN)對戰略性新興產業產能過剩(EC)有顯著正向影響，表明要素市場扭曲對戰略性新興產業產能過剩具有正向影響，H2通過檢驗。按照中介效應的判斷標準[26]，在加入財政支持和污染縱容等要素市場扭曲等中介變量后，地方政府不當競爭對戰略性新興產業產能過剩的影響減弱，表明要素市場扭曲對地方政府不當競爭和戰略性新興產業產能過剩的中介效應存在，H4通過檢驗。土地支持(LAN)的中介效應并不顯著，可能的解釋是地方政府在長期低價土地出讓行為中無力再持續這種近乎無償的土地供應，并且隨著地區企業數量的增加，國有可用建設用地面積逐漸減少，國家加強立法管控，政府不能再通過行政手段來影響土地要素價格。核心解釋變量地方政府不當競爭(GEP)對中介變量污染縱容(EVN)有顯著負向影響，這可能是因為地方政府不當競爭導致其放松環境管制，甚至縱容個別企業肆意排污，環境污染治理投資相應降低。污染縱容(EVN)對被解釋變量戰略性新興產業產能過剩(EC)有顯著負向影響，主要原因是近些年國家對環保的重視程度不斷增加，各地方政府加大綠色投入，對重污染企業嚴格監控，污染治理投資顯著上升，有助于有效利用資源，改進生產技術，從而減少產能過剩的發生。財政支持(FE)對被解釋變量戰略性新興產業產能過剩(ECU)的作用效果最為明顯，表明目前財政手段仍然是政府參與市場競爭的主要手段，并且對于戰略性新興產業來說，政策傾斜必不可少，盲目的政策扶持不但不利于戰略性新興產業的發展，反而會形成大范圍的產能過剩。

(三)穩健性檢驗

為了保證研究結果的穩健性和可靠性，本文采用財政生產性支出與固定資產投資完成額的比值(GEI)作為核心解釋變量的替代性指標，對模型進行穩健性檢驗，依然運用廣義矩估計法(GMM)來考察地方政府不當競爭對戰略性新興產業產能過剩的影響。[注]限于篇幅，穩健性檢驗結果未在正文列出，留存備索。穩健性檢驗結果表明，地方政府不當競爭會加劇戰略性新興產業產能過剩，且上一期產能過剩會正向影響當期產能過剩，同時工業比重(IND)、出口能力(EX)和地區GDP增長率(GDPI)對戰略性新興產業產能過剩的作用方向仍然與上文的回歸結果相同，驗證了本文研究結論的穩健性。

五、研究結論與政策建議

地方政府不當競爭是制約中國地區經濟增長的重要因素，研究要素市場扭曲和資源配置效率問題對于地區經濟持續良好發展具有重要意義。現有文獻主要對傳統行業產能過剩情況及其原因進行分析研究，而大量事實表明戰略性新興產業也不同程度地出現了產能過剩現象。基于此，本文基于2004—2014年中國28個省份的面板數據，研究了地方政府不當競爭對戰略性新興產業產能過剩的影響及其傳導機制，并考察了要素市場扭曲的中介效應。研究結果表明，地方政府不當競爭對戰略性新興產業產能過剩具有顯著正向影響。地方政府加大財政支持力度和通過行政手段放松環境保護管制導致地方要素市場發生扭曲，特別是財政支持對戰略性新興產業產能過剩有非常顯著的中介效應。土地支持對戰略性新興產業產能過剩中介效應并不顯著，表明各地方政府參與土地要素市場競爭的能力和意愿逐漸降低，轉而通過財政支持參與市場競爭。根據以上研究結論，筆者提出以下政策建議：

首先，完善政績考核制度是抑制戰略性新興產業產能過剩的關鍵。中國的產能過剩主要是體制性過剩，而由于績效考核引發的地方政府不當競爭是導致體制性產能過剩的主要因素，要想從源頭治理產能過剩，必須在政績考核制度上下功夫。地方政府不當競爭主要是由于上級政府制定單一性質的考核指標，地方政府為了達到考核指標會犧牲長期利益以求短期的快速發展。以GDP為導向的考核制度受到社會的廣泛詬病，所以根本任務是進一步完善政績考核制度。

其次，明確地方政府參與市場競爭邊界，抑制地方政府投資沖動。地方政府對要素市場的扭曲會在一定程度上造成產能過剩,目前中國的地方政府基于晉升需求進行不當競爭，弱化了市場自身的調節機能，甚至阻礙了市場調節機制的完善。因此，必須明確地方政府參與市場競爭的邊界。

最后，推進要素市場改革，避免要素價格被非市場因素過度扭曲。地方政府不當競爭會嚴重扭曲要素市場價格，打破市場均衡。地方政府通過財政支持、土地支持和污染縱容等手段展開不當競爭，致使企業投資和運營成本遠遠低于真實成本，大大激勵了企業投資，從而形成過度投資和產能過剩。因此，應建立以市場為導向的要素定價機制，盡量減弱政府行政政策對要素價格的影響。加強環境治理，嚴格準入標準，使一些高污染企業無可乘之機。