風險感知視域下科技政策調適機制分析

孫壯珍

(西南科技大學馬克思主義學院，四川 綿陽 621010)

0 引言

隨著對風險感知的研究不斷深入，人們開始關注日常生活或本地環境中“風險客體”的建構，關注具體危險地點的公眾風險感知，探索直接暴露于風險(如工業環境污染、化學設施或核設施甚至垃圾設施等)中的公眾在日常生活中如何討論與理解風險。值得注意的是，公眾風險感知與公眾對有風險的技術和設施的接受度雖具有一定的關聯，但并不完全一致。布雷耶曾引用心理模型應用，顯示公眾對一項新技術的接受度很大程度上依賴于他們對其潛在的收益與風險的感知，公眾對一項具有爭議性技術決策的支持度與接受度，主要源于他對此項技術收益感知與危害感知綜合權衡的結果[1]。因此，現實中可能會出現公眾對一項技術在風險感知較高的情形下，在權衡利益風險后依然接受此項技術的情形。

由于公眾對技術風險的感知在很大程度上存在一定的“主觀建構性”，因此往往不會保持不變，當在現實中遭到一些觸發因素時會發生很大轉變，這時為了增強公眾對技術的接受度，政策應該進行及時的適應調整；如果相應政策沒有做出及時的適應調整或調整延遲，可能會出現兩者的失衡與不相適應，從而導致公眾對政策合法性的質疑與信任危機的產生，使政策接受度下降，面臨執行的困境。美國學者麥克拉夫林認為，政策執行的有效與否從根本上取決于政策執行者與受政策影響者之間行為調適的程度，政策接受者相應的利益、價值與觀點將反饋到政策上，從而會左右政策執行者的利益、價值和觀點，因而政策執行者的目標與手段必須富有一定的彈性，使他們可以根據環境因素與政策接受者的需要與觀點的轉變而變化[2]。因此，科技政策的調適主要是為了適應公眾風險感知的轉變。

1 公眾風險感知視域下科技政策的相關研究

風險感知視域下對科技政策開展的研究相對較多，主要分為三大類，一是對科技政策中公眾風險感知與專家感知差異的研究；二是對是否應該將公眾的風險感知納入科技政策開展的研究；三是對科技決策中風險管理帶來的公眾風險感知差異的研究。

1.1 科技政策中公眾風險感知與專家感知差異研究的演化

由于公眾與專家和管理者的風險感知之間有一個巨大的差距，這是科技決策中不得不面對的一個問題，對此的研究相對較多。最早以Slovic、Fischhoff等為代表的學者，利用心理測量范式對風險開展研究，他們發現在感知風險上專家和公眾之間的水平存在廣泛的分歧，提出專家認知的風險大多建立在客觀統計資料和年度死亡的基礎上，而公眾對風險的感知則有更多的維度，更多涉及定性的因素[3]。由于視角的不同，專家與公眾對風險擁有的不同定義，從而可能導致許多關于風險感知的沖突[4]。Sj?berg等對此進行了進一步的證實與分析，認為專家和公眾之間風險感知的差異并不像一直認為的那么簡單，認為專家對風險的看法實際上并沒有與公眾的看法不同。專家進行風險判斷的因素與公眾存在類似的社會結構，但他們的感知風險水平大大低于公眾[5]，Sj?berg還對專家與公眾關于食品相關的風險感知數據進行了研究分析[6]，數字同樣顯示，專家們認為的一些風險比公眾要小得多。

1.2 是否應該將公眾的風險感知納入科技政策的爭論

圍繞是否應該把與專家風險感知存在差異的公眾風險感知納入科技決策中，杜蘭特、布雷耶、韋恩等人圍繞這一主題展開了一系列研究，并提出了各自不同的觀點。布雷耶早期的很多風險研究或明確指出或暗示，科學和專業知識勝過公眾的知識或日常生活實踐中體現的知識[7]；而杜蘭特提出的“缺失模型”則把專家的知識神圣化，認為科學知識是絕對正確與合理的知識，認為公眾感知與專家產生差距的原因是外行人有限的知識對現實的誤解，因此在決策中僅需要考慮科學知識就足夠了[8]。因此，早期公眾的風險感知大都因得不到決策者的青睞而被扔在一邊。后期幾十年通過對參與性研究和批判性的評價已經發現，這種簡單的做法既不實用也不能正義對待公眾的看法或經驗，這種預設的結果對公眾的風險認知及相關的態度有著非常負面的影響。

韋恩提出，實踐證明，在許多決策中，公眾的“地方性”知識往往和作為系統的專家知識一樣重要，也和專家的思考一樣是對方案有價值的輸入，他考察了坎布里亞牧羊人，指出門外漢不一定是理性的，雖然他們追求知識和經驗的具體形式與專家有一定的差別，但這并不能表明他們就比專家的低劣[9]。在后來的研究中大多數學者都開始認為應該在有爭議性的科技決策中考慮公眾的風險感知，Pidgeon認為公眾風險感知的視角可以豐富專家的分析[10]。

1.3 科技決策中風險管理帶來的公眾風險感知的差異

由于在有爭議主題的科技決策中不僅僅是對安全議題的追求，還可能涉及一些群體的政治，許多風險問題本質上是具有社會和政治的性質。因此管理過程涉及的一些合法價值，諸如信任、公平、公正、透明等因素[11]，一定程度上影響著公眾的風險感知。

除了對信任的關注外，學者對風險管理中公平因素對公眾感知影響的研究也相對較多。Skitka開展了大量相關的實證研究，提出程序公平對決策結果接受性有更強烈的影響[16]。Siegrist等在這一方面的研究也相對較多，大都通過實證研究對公平因素、公眾的風險感知以及公眾對風險管理中科技決策接受度進行了研究[17]。

2 現實中觸發公眾風險感知轉變的因素

要在科技政策中真正納入公眾的風險感知，就不得不考慮公眾風險感知在現實中的轉變。公眾過去的經歷和群體的內在交流機制往往對風險感知具有決定性的影響，公眾在信息中的暴露程度、選擇相信的信息、曾經有過的社會經歷，利益團體的活動機制、制度的合法性、政治過程的變動和事件發生的歷史背景等因素都會深刻影響公眾的風險感知。因此，公眾的風險感知不可能一成不變，它會隨著現實中的觸發因素而發生轉變，這些觸發因素主要包括社會化媒體的傳播機制、科學傳播中的議程設置、重大的事故災難或公共危機的發生、技術負面效應的顯現以及公眾偏好的改變。

2.1 社會化媒體的傳播機制

由于網絡和自媒體等社會化媒體帶來的信息與傳播技術的發達，使科技風險的信息會借助其進行快速、大范圍的傳導與擴散，大面積地到達受眾并經過反復的反饋、呼應與影響，其會加強或衰減公眾對相關技術的風險感知并塑型其風險行為，可能引起風險的社會放大。由于公眾對信息的詮釋以及風險感知因素的影響，導致相對較小的風險最終卻引發大規模的社會影響與大范圍的公眾關注，甚至形成“漣漪效應”，波及到了不同的空間、時間甚至社會制度中[18]，從而觸發某些技術甚至社會制度的“污名化”。在現代，社會化媒體已成為科技風險信息放大站中最重要的主體之一，主要由于公眾對社會化媒體的依賴性與信息來源的單一性。現代社會中使用社會化媒體的用戶數量劇增，大多數公眾獲取信息的途徑主要來源于網絡、自媒體等社會化媒體，因此社會化媒體對有爭議性的科技風險的報道即使是中立客觀的，也可能會引發公眾的熱議。例如目前在中國，化學界公認的低毒物質PX由于社會化媒體引發的風險的社會放大效應，已經成為劇毒、致癌的代名詞，成為社會化媒體傳播機制中引發技術“污名化”的典型。

2.2 科學傳播中的議程設置

由于高度現代性的“風險能見度”不同于以前的經驗，公眾無法對其進行感同身受的直接體驗，因此對科技風險議題的了解往往會依賴于媒體的呈現，對其的理解會依賴于媒體信息流的解釋[19]。正因為如此，科學傳播中媒體議程的設置顯得尤為重要，往往媒體議程設置的轉變會帶來公眾風險感知的改變。20世紀90年代初期在歐洲一些國家，媒體對轉基因生物技術的關注度相當低，1996年，英國從美國引入轉基因西紅柿醬；同年歐洲批準進口美國孟山都公司的轉基因大豆并投放市場，許多轉基因食品開始出現在英國市場上，但由于這時媒體議程設置尚未發生，因此轉基因食品并沒有引起公眾太多的注意。后來受到兩次科學爭論的影響，轉基因食品引起了全球媒體的關注，成為媒體大炒特炒的題材。首先，在1998年任職于蘇格蘭羅伊特研究所的科學家普斯陶伊在英國國家電視臺的一部紀錄片中聲稱，他的一項尚未發表的研究表明轉基因土豆喂食對實驗大鼠的器官和整體發育造成了損害。盡管他的研究受到科學協會及其他機構的爭議，但在《柳葉刀》上發表，開始引發許多國家媒體的關注；緊接著在1999年，洛西和他的同事在《自然》雜志上發表的研究稱，帝王蝶可能會被轉基因的玉米花粉所傷害，盡管這項研究提出的只是一個潛在的危險，但也很快引起國際媒體的注意，媒體議程的設置一下使“轉基因”從冷僻的科技術語變身為當時的社會熱詞。科學傳播學者杜蘭特發現，媒體在這個事件中起了主導作用，媒體把這個事件登上頭條，設置了議程，隨后很多有影響力的媒體、小報與廣播都有意炒作而不是報道轉基因食品。媒體對此的大炒特炒，使公眾對轉基因食品的態度與感知發生了根本轉變，由原本的不關注和懷疑變成了緊張與恐慌，一些歐洲公眾甚至感覺是預言中的災難終于到來，英國更是輿論大嘩[20]。

2.3 重大的事故災難或公共危機的發生

斯洛維奇的研究表明，風險的性質與對風險的可控制程度會影響公眾對此的感知，如果某個事故的發生只是人們熟悉的、詳細了解的和自我控制的過程的一部分，那么即使這個事故中有許多人喪生，它對公眾風險感知的影響也很小或根本沒有影響；相反，如果一些科技風險尤其大多公眾都認為是自己不知道的、不熟悉的和無法控制的，而且某個小事故增加了未來事故發生的可能性，那么它也許會大大增加感知到的風險并引發大量的糾正性措施[21]。

正因為如此，公眾對核能的風險感知與接受度始終處于嬗變狀態，主要原因就是核事故的發生。公眾在核事故前后對核能所持的態度往往表現出很大的差異，這種差異在日本的一次跟蹤調查中得到了明顯的印證。在福島核泄漏之前，1999年日本東海鎮也發生過一次核泄漏事故，其中三個工人在事故中受到核輻射，當時正好開展的一項研究對這次事故前后的跟蹤調查結果顯示，公眾對核電站的支持度因為這次事故出現了明顯的不同，開始急劇降低：認為核設施安全或比較安全的人數比例從事故發生前的62.6%下降到13.5%，支持政府發展核能的人數比例從81.9%急劇下降到32.2%[22]。

在全球范圍內比較典型的核事故發生了三次，即蘇聯切爾諾貝利事故、美國三哩島事故與日本福島核泄漏事故，每一次核事故都帶來公眾對核能的恐懼，這種恐懼感使公眾難以理性評判核能的安全性，導致在事故后公眾對核能的接受度出現明顯下降。這種感知與態度的轉變直接帶來公眾對核能發展抵制聲浪的提高，甚至影響到對核能長期發展的一種判斷，影響了全球核能的發展。

2.4 技術負面效應的顯現

科技本身具有雙刃劍的特性，往往福音相伴著風險，科技風險是人類研究與應用科技產品的伴隨性結果。然而人類對科技認知的水平是處于不斷發展之中，因此，往往會導致公眾對科技負面效應認知的有限性與滯后性，出現對其行為長遠結果的預見趕不上活動本身發展的想象，“我們不可能在總體上，特別是在長期預言某種科學發現將具有何種特殊的社會后果[23]。”

研究［9］表明聯合固定方法具有明顯生物力學優勢。Schliemann等［6］用鎖定板加單袢鋼板重建喙鎖韌帶技術治療鎖骨遠端骨折14例，與健側相比，患肩平均Constant-Murley評分（93.5分vs 97.2分）和平均CCD（10.5mm vs 12mm）均無明顯差異，僅3例出現喙鎖韌帶鈣化，無內固定失敗或切口感染、血腫等并發癥。Anderson等［8］報道20例鎖定板治療不穩定型鎖骨遠端骨折術中有9例需附加聚酯縫線、帶線錨釘或喙鎖螺釘，這些附加喙鎖固定者均達到骨愈合、無并發癥。Johnston等［10］甚至認為該聯合固定方法能提供可靠的穩定性及良好的骨愈合率，無需常規取出內固定物。

DDT曾作為最普通的化工產品和最流行的殺蟲劑廣為使用，當時的公眾認為DDT是一種幾乎對所有害蟲有效，又對“人類無害”的“萬能殺蟲劑”，而且造價又十分便宜，因而DDT在當時備受推崇[24]。但后來發現其對鳥類種群、魚類和其他野生動物產生了不利影響，而且對人類也并非完全無害。蕾切爾·卡遜在《寂靜的春天》一書中形象描述了這種殺蟲劑的大規模使用給生態環境帶來的毀滅性災難景象，這本書在當時曾高居《紐約時報》暢銷書排行榜的第一位，公眾在讀完后徹底被書中描述的濫用DDT的后果震驚了，DDT的危害開始口口相傳，使當時整個美國都陷入了DDT帶來的恐慌之中。公眾對DDT的風險感知發生了極大轉變，逐漸形成了一定的共識：決不能低估DDT對生物和人體的危害性，不能繼續使用DDT，因此DDT由功臣救星開始變為罪魁禍首，由興盛走向了滅亡，目前大部分國家已經禁止把DDT用作農業殺蟲劑[24]。

2.5 公眾偏好的轉變

公眾偏好的轉變也必然觸發公眾風險感知的轉變，在中國，目前隨著經濟的不斷發展，傳統的工業化與城市化生產生活方式的反生態本質或不可持續的特征暴露無遺，公眾開始意識到環境污染已經越來越成為公眾健康的威脅，保護環境首先就是保護自己的生存權，社會的偏好開始發生轉變，“不平等”的社會價值體系被“不安全的”社會價值體系所取代，社會的驅動力由“我餓”開始轉變為“我害怕”！焦慮的共同性代替了需求的共同性[25]。2015年上海交通大學民意與輿情調查研究中心發布了《2015中國城市居民環保意識調查》，結果顯示，多數城市居民對城市污染程度有強烈感受，將環境污染視為政府最應該解決的問題，并表示愿意為改善環境做出貢獻，近六成居民認為污染嚴重[26]。在公眾偏好發生轉變的情況下，公眾的風險感知也隨之發生變化，對環境的敏感性增強。近10年來，公眾反對環境不利設施建立在住所附近的鄰避沖突事件頻發，并且有愈演愈烈的趨勢。上述調查顯示，公眾表現出了強烈的躲避污染性設施的“鄰避情結”，其中65.3%的公眾表示會態度堅決地選擇“聯合受害鄰居向相關部門反映”，若問題得不到有效解決，53.8%的公眾會抗爭，直到設施停建或者搬離[26]。

3 從全球核能政策演變看公眾風險感知下科技政策的調適

公眾風險感知會隨著現實中的觸發因素而發生轉變，為了得到公眾的重新接受與支持，使政策的張力達到最大化，執行更為順利，避免社會信任危機的產生，就必須對政策進行相應的調整。在對公眾風險感知進行評估與監測中所獲取的反饋信息的基礎上，對目標、方案進行重新界定與擬定，對政策進行相應的修正與調整，使其可以與公眾的風險感知重新達到有效耦合的狀態。

以依賴公眾接受度的核能政策的變遷，分析公眾感知的轉變帶來全球范圍內核電政策甚至能源政策的調整與轉變。國際上影響較大的那三次核事故發生后，公眾風險感知的改變都帶來核電政策的相應調整，如圖1所示。

(來源：http://news.bjx.com.cn/html/20160528/737530.shtml)圖1 三次核事故對核電發展的影響

1979年美國三哩島核反應堆事故雖沒有人因受輻射而死，卻引發了公眾對核能風險感知的改變，在此之前，人類普遍認為，對核技術的完全控制是可以實現的，美國政府更是宣布核技術是一本萬利絕對安全的買賣[27]。從圖1可以看出在1963—1979年，除了1971年和1978年外，全球正在建造的反應堆數量每年增長迅速，三哩島核事故后引發了公眾對核安全的重新認知，尤其是美國民眾對核輻射產生了強烈憂慮，核電和核能在美國成了一個備受批評和攻擊的議題。這起事故后，美國政府遭受了巨大壓力，美國核電工業因此受到沉重打擊，此后30多年美國的核電發展基本停滯不前，沒有再建新的核電站。同時，這次事故也對世界核電的發展和核安全管理理念的演化產生了長久而深遠的影響[28]，包括更嚴格的管理法規、世界范圍內核反應堆運行的減少、公眾對核能的抵制聲浪提高，并產生了認為核能很難成為一種主要的長期能源的感知。

1986年切爾諾貝利事故的發生進一步加深了公眾對核能的風險感知，這次核事故被定級為最嚴重的7級，造成31名消防人員死亡，數千人受到強核輻射，數萬人撤離。切爾諾貝利事故不僅僅是烏克蘭、白俄羅斯、俄羅斯三國的災難，還波及全球，帶有放射性物質的粉塵飄到了歐洲，使各國公眾對核能產生了恐懼心理[29]。這次事故后，公眾對核能的支持持續低迷。直到20世紀90年代后期，由于全球氣候變化的影響，公眾對核能的認知才有了一定的改變，核能開始被看作是解決溫室氣體排放的有效替代方案，支持開始有了一定的反彈。2010年“歐盟晴雨表”中有關公眾對核能態度的調查結果顯示，公眾開始把核能視為未來30年中第三重要能源來源，其中69%的公眾贊同“核能是讓其國家保持能源獨立的重要措施”的說法，50%的人贊同“核能是保持較低并且穩定的能源價格重要保障”的說法，46%的人贊同“核能可以幫助減緩全球氣候變暖”的說法，美國、日本、瑞典、芬蘭和英國等國公眾對核能的支持都開始出現上升趨勢[30]。

在公眾支持下，核能發展在世界各地開始進入“復興期”[31]。在全球范圍內，核電發展出現了自三哩島事故和切爾諾貝利核事故幾十年后上升最快的趨勢[32]，2010年全球范圍內共有16個核電項目開始建設，這是自1980年以來世界范圍內最多的一次[33]。

然而，公眾支持的上升趨勢在2011年日本福島核事故之后再次出現逆轉，在福島核事故兩個月后，IPSOS 在24 個國家進行了民意調查，62%的受訪者反對核能，其中有25%是在該事故后改變想法的，對把核能作為一種能源策略來支持的被訪者僅占38%，低于太陽能、風能、水電、天然氣和煤電[29]。這次事故引發了公眾對核能的再度恐慌，由此帶來新一輪的全球性反核浪潮，進而觸發了全球核能源政策大調整[32]，大部分國家減少了核電站的建設，見表1。德國決定在2022年之前關閉所有核電站，意大利則禁止了核電站在本國的發展。國際原子能機構認為，福島核事故是由于對自然災害防御設計上的缺陷、缺乏監管、對事故的管理不善以及沒有很好的應急處理措施等諸多方面因素所造成的，因此在事故發生后各個國家對核電的發展都開始通過越來越嚴格的安全法規，使全球核能的發展比發生事故前更為安全[34]。在中國，福島核事故后，不僅核電站建設數量減少，而且對相關的安全標準也進行了相應調整與提高。

表1 福島核事故前后核電站的建設數量

數據來源:WIN-Gallup International,2012。

4 依據風險感知科技政策調適的保障機制

想要保證科技政策能快速實現對公眾風險感知轉變的靈敏反應與調整適應，就需建立對公眾風險感知的監測機制、調查機制、回應機制以及公眾參與機制，從而可以敏銳感知，并準確判斷公眾的風險感知是否發生了變化以及變化的程度。在進行準確分析和有效判斷的基礎上，明辨信息分類，明確了解政策的問題界限，適時調整政策，創造新的決策規則，如圖2所示。

4.1 前提：公眾風險感知的監測機制與公眾需求的調查機制

要建立依據公眾風險感知的政策調適機制，對公眾風險感知的監測機制與對公眾需求的調查機制是前提。想要具有可預測的政策調適目標，就必須首先通過對信息的分析與研判了解公眾風險感知是否發生了轉變，了解轉變后公眾新的需求與敏感點，為政策的調整與適應提供信息的依據與參考，沒有他們就沒有對整體趨勢的預判。可以嘗試充分利用多種技術手段，如互聯網、衛星遙感、全球定位系統等，根據當前社會發展特征與相關科技風險政策的進展情況設置預警指標體系，以信息采集為起點，由專業人員通過對大數據的分析、公眾輿情的研判等方式實時監測公眾風險感知的變化以及轉變后的新需求，提升對風險感知轉變的敏感度，實現對公眾風險感知監測的常態化、制度化，促使政策的制定由過去被動“反應式”向主動“預防式”轉變[35]。

圖2 依據風險感知的政策動態調適機制

4.2 關鍵：公眾風險感知的回應機制

對公眾風險感知的回應機制是最為關鍵的環節，它是對公眾需要與所提出問題做出積極敏感的反應與回復的政策決策過程[36]。斯塔林認為，“政府的回應是指政府對公眾的需求做出快速反應的行動”。政府只有根據監測與反饋的信息，對公眾新的風險感知進行快速回應，對公眾關注的問題進行積極解釋，對公眾產生的新的需求進行敏銳的反應，對決策中出現的問題、方案進行改正、調整與完善，這樣才能真正保證科技決策能尊重公眾的風險感知，體現公眾的風險感知。回應并不僅僅意味著對政策的糾偏與調整，還伴隨著對遭受原有政策損害的公眾進行相應的救濟和補償，對原有政策的相關決策者進行問責與追責。

4.3 基礎：公眾的參與機制

公眾的參與機制是基礎，是可以確保政治權力回應性與責任性的框架，政府只有在新政策議題和政策框架的設置過程中與民眾、社會團體、新聞媒體和專家學者等進行積極的互動，通過多種方式構建公眾需求表達機制與渠道，才能使新的政策得到公眾真正的認同。可以在具有爭議性、不確定性以及風險感知強烈的科技政策過程中引入協商民主的理念，通過決策主體與利益主體之間的平等對話、磋商、討論、聽證、交流、溝通、審議、辯論、爭論等協商民主的各種形式，使公眾更好地以嵌入社會的方式來參與到政策過程中，來表達自己的風險感知；鼓勵公眾通過共識會議、公共辯論等形式，讓社會公眾以及其他利益相關者都參與到對技術的討論中去，通過協商來做出價值上的判斷與評價，把公眾納入風險評估的主體之中，在科技政策過程中考慮公眾風險認知的特點，考慮公眾對技術的情緒反應，從而使科技決策的過程納入公眾的價值和立場，使政策的過程達到社會知識的最大化，提升決策自身的民主性與科學性，增強公眾對其的接受性，達成科技政策的公共合意，見表2。

表2 依據風險感知科技政策調適的保障機制

由于公眾風險感知的不斷變化，設計出來一個最佳的長期政策組合從一開始便是不可能的。因此，必須建立良好的學習機制和開放的政策網絡，充分發揮大數據的優勢，利用大數據來有效預測政策發展趨勢、模擬政策效果，促進科技決策的實時性和連續性，更好地回應公眾需求[37]，從而能夠更好地根據公眾風險感知的變化對政策做出及時調整。