取消行政事業性收費對疾控機構服務開展和運行的影響研究
——基于江蘇102市縣的調查數據

朱立國 陸耀良 程宗明 周明浩

江蘇省疾病預防控制中心 江蘇南京 210009

為切實減輕企業和個人負擔，促進實體經濟發展，政府相繼出臺了多個取消行政事業費的政策，部分項目涉及到疾控機構，如2017年3月財政部、國家發展改革委《關于清理規范一批行政事業性收費有關政策的通知》（財稅〔2017〕20號），取消或停征衛生檢測費、委托性衛生防疫服務費和預防性體檢費（江蘇省包括從業人員體檢和職業健康檢查）。有關收費項目取消后，政策要求相關部門及所屬事業單位依法履行行政管理職能所需經費，由同級財政予以統籌安排，保障工作正常開展。據不完全統計，2016年江蘇省全省疾控機構、醫療機構及第三方檢測機構等開展衛生檢測、委托性衛生防疫服務、從業人員體檢和職業健康檢查等相關收費共計5.6億元，其中疾控機構3.9億元。本文希望通過調查了解江蘇省各地各級疾控機構在取消衛生檢測費等行政事業性收費前后相關技術服務工作量變化以及經費保障情況，掌握疾控機構在新的政策環境下的發展方式，為建設現代化疾控中心提供政策建議。

1 資料和方法

1.1 資料來源

2017年9月30日—10月15日期間，調查江蘇省設區市、縣（市、區）兩級疾控機構在取消衛生檢測費等行政事業性收費前后技術服務工作量情況以及財政保障情況等。應調查市、縣兩級疾控機構113家（設區市13家、縣（市、區）100家），實際調查102家機構（設區市13家、縣（市、區）89家），調查總應答率為90.2%。

1.2 研究方法

采用結構化問卷，對江蘇省設區市、縣（市、區）疾控機構開展了調查，調查內容包括衛生檢測、委托性衛生防疫服務、從業人員體檢和職業健康檢查等政策相關技術服務的開展情況、財政額外保障情況、機構發展存在的問題以及已經采取的對策。每個疾控機構由單位主要領導組織財務、辦公室和相關科室人員進行填報，碰到疑問可隨時電話或郵件咨詢調查人員。調查人員在收到調查問卷后，及時核實調查內容的完整性和邏輯關系，對于缺失或邏輯有誤信息及時電話確認，提高調查數據的真實性。針對規律性和典型現象，咨詢關鍵知情人，征詢現象背后的原因和解決問題的對策。

1.3 統計學分析

應用EpiData 3.1軟件對調查資料進行錄入和管理，資料分析采用R 3.0.2軟件。不同層級、地區疾控機構的技術服務工作量情況、財政保障情況等差異通過卡方檢驗分析。全部統計學檢驗均為雙側概率檢驗，P＜0.05為差異有統計學意義。

2 結果

2.1 技術服務工作量情況

政策實施后，疾控機構進一步加大相關技術服務的供給，分別有61.8%、88.4%和71.1%以上機構衛生檢測、從業人員體檢和職業健康檢查的工作量預期相對去年是持平／增長的；46.9%的機構委托性衛生防疫服務工作量預期相比去年持平／增長。表1顯示，相比于設區市機構，較高比例的縣（市、區）級機構從業人員體檢和職業健康檢查預期工作量相比去年持平／增長（P＜0.05）；相比于蘇南地區機構，較高比例的蘇北地區機構衛生檢測和委托性衛生防疫服務預期工作量相比去年持平／增長（P＜0.05）。

表1 政策實施后調查機構相關技術服務工作量相比去年持平／增長的比例

2.2 財政保障情況

101家往年開展相關技術服務機構中，僅16家（16%）明確額外財政補償，其中設區市1家、縣（市、區）15家；蘇南地區11家，蘇北地區5家。16家有財政額外補償的機構中，50%的機構能補償到不低于應補償的75%。53%的機構補償項目經費，47%的機構補償人員經費，36%的機構以其他方式補償。

2.3 對機構發展的影響

調查機構中，58.4%的機構認為人員職業發展受到影響、57.4%的機構發生人員經濟收入下降、25.7%的機構存在人員流出部門或單位的現象，83.2%的機構認為相關儀器設備的更新和維護受到影響（表2）。相對于蘇南機構，經濟收入下降和設備更新維護不足等現象在蘇北地區機構更為明顯（P＜0.05）；相對于設區市機構，縣（市、區）級機構人員設備更新維護不足等現象更為突出（P＜0.05）。相對于未得到財政相應補償的機構，那些有財政相應補償的機構上述影響得到一定的緩解。

2.4 疾控機構應對措施

取消行政事業性收費后，在財政補償不到位的情況下，調查機構采取了各類應對措施，94%的機構繼續積極爭取增加財政投入，23%的機構加大科研項目合作，6%的機構探索大型儀器設備區域內共享，還有10%的機構采取其他措施，如允許專業技術人員按規定兼職等，以保障疾控機構良性可持續運轉。

表2 政策實施對疾控機構的影響

3 討論與建議

行政事業性收費的清理是政府和社會關注的重要內容之一，是“放管服”改革的重要舉措，有利于優化公共管理、改進社會服務，促進健康服務業新業態發展。［1］取消衛生檢測等行政事業性收費政策，釋放了社會對衛生檢測、預防性體檢等服務的需求，疾控機構相關技術服務工作量明顯上升，對聚焦衛生防病主業產生一定的影響，需多措并舉促進機構的可持續發展。

3.1 明確界定各級疾控機構的職責，建立穩定的疾控機構投入機制

取消行政事業收費后，相關服務繼續提供并有增長，使市、縣兩級疾控中心疲于預防性體檢等服務而陷入透支人力、財力，但又無法獲得補償的困境。根據國際經驗，公益性衛生組織的政府經費支持政策是其履行職能的多種因素中決定性因素。［2］我國疾控機構是公益一類事業單位，為全額財政撥款單位，財政投入不足可能影響疾病控制公益服務質量和效率。按照《關于疾病預防控制中心機構編制標準的指導意見》（中央編辦發〔2014〕2號》和分類推進事業單位改革的要求，疾控機構履行基本公共衛生服務職責，不承擔一般性醫療服務（含從業人員預防性體檢）職能。根據其工作職責和公益屬性，各級政府應足額安排經費，尤其是人員經費，建立穩定的疾控機構投入機制，讓疾控機構能夠聚焦主業，將工作重心全部轉移到提供公共服務上來。

美國等一些發達國家和我國廣東省等地將疾病預防控制中心作為公務員序列管理。［3］疾控機構行使的是政府公共管理的職能，符合《中華人民共和國公務員法》中“具有法律法規授權的公共事務管理職能”的要求。將疾控機構納入參照公務員法管理序列，相關人員按專業技術類公務員管理，可進一步健全財政保障機制。廣東省數年前已不再承接社會委托性服務，而完全以疾病預防控制實踐和研究為工作中心，其管理模式值得參考和推廣。

3.2 疾控機構要加強與相關單位的科研合作，提升疾病預防控制綜合能力

據測算，疾控工作對提升人類發展指數的影響程度為8.3%，醫療技術進步的影響程度為5.4%，凸顯了疾控工作和科技進步的重要性。［4］本次調查顯示，為了維持疾控機構的良性運轉，23%的機構進一步加大科研項目合作。疾控機構與企業、高校和科研院所等相關單位開展深層次科研項目合作，建立產學研用協同創新機制，加大重大疾病防控技術和公共衛生政策策略研究，有利于加強防病衛生等學科建設和人才培養，提升疾病預防控制綜合能力。同時，通過科研人員激勵經費以及科研成果轉化收益，增加非常規業務外收入彌補少量經費缺口，提升科研人員積極性，留住高層次公共衛生專業人才，促進疾控事業的可持續發展。

3.3 探索疾控機構科研人員兼職兼薪制度，顯現疾控人才知識價值

2016年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，2017年3月，人力資源社會保障部提出《關于支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業的指導意見》，要求充分發揮收入分配政策的激勵導向作用，允許科研人員依法依規適度兼職兼薪，鼓勵多出成果、快出成果、出好成果。當前兼職兼薪政策社會認可，實施輿論環境較好。［5］中科院、高校等早期就開始嘗試科技人員兼職活動，形式上分為系統內兼職和系統外兼職、委派型兼職和自主型兼職、業余型兼職和投入型兼職等［6］，為疾控機構完善兼職兼薪管理措施提供參考。疾控機構應抓住這一良好政策契機，根據工作需要設置創新崗位，制定兼職管理制度，促進專業人員的職業發展，顯現疾控專業人員的社會價值。

3.4 推進實施疾控系統大型科研儀器設備共享制度，提升設備利用率

儀器設備配置和定期更新，保障了衛生檢測能力和科研能力。［7］本次調查發現，83.2%的機構認為儀器設備的更新和維護受到影響。建議政府在轄區內建立共享信息平臺，推進實施大型科研儀器設備共享制度，形成“開放、共享、利用”長效機制，及時客觀科學評估大型儀器設備的共享績效。為穩定和提升實驗室檢測能力，提高大型儀器設備使用率，疾控機構可率先開展大型科研儀器設備行業內和跨行業共用共享，在制度、人才、資金和成果共享等方面有所突破，形成共享共用激勵和補貼機制，收取合理費用用于補償儀器設備共享共用耗材、維護維修等，以促進疾控科技事業可持續發展。

3.5 培育和規范第三方市場，滿足疾病預防控制需要

深圳市的一項調查顯示，每年對幾十萬人次從業人員進行體檢，檢出患有疑似活動性肺結核、化膿性／滲出性皮膚病和痢疾、傷寒腸道傳染病的病例2 000人左右，對阻止相關傳染病通過從業人員傳播擴散起到了重要作用。［8］預防性體檢等服務，如果開展不充分，有一些重要的傳染病、職業病就不能及時發現，對個人和社會帶來不利影響。為了全面滿足社會對衛生檢測等服務日益增長的需求，更好地為企業和勞動者的健康服務，應鼓勵具有資質的醫療機構和第三方社會機構開展政策相關的技術服務。據調查，當前職業健康檢查機構人員學歷和職稱偏低，在場所設置和儀器設備等方面存在問題，可能會影響技術服務質量，影響職業健康監護效果和職業病的檢出率。［9］當前第三方檢測市場起步緩慢，需要鼓勵社會檢測機構建設，加大培育力度和監督管理。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。