國際農業保險巨災風險分散的有效方式及啟示

（湖北大學政法與公共管理學院，湖北 武漢 430062）

我國開辦農業保險已有80多年的歷史，但直至2009年，政府才通過中央文件的形式將農業保險巨災風險的分散機制作為保障我國農業穩定發展的重要舉措，并在此后連續4年進一步做出相關要求。目前，我國主要依靠政府兜底來應對農業保險中巨災的危害，尚未建立成熟有效的機制。這種單一方式效率較低，不僅加大了政府的財政壓力，缺乏可持續性，且風險分散效果不夠明顯。而在全球范圍內，已實施農業保險的50多個國家中不乏針對農業保險領域中巨災風險分散的有效方式。

當前，國內學者針對國際社會中農業保險巨災風險分散的研究主要集中在相關制度安排與模式設計方面。庹國柱、朱俊生探討了國外三種較為典型的巨災風險分散制度，提出再保險體系為其主要構成部分[1]。錢振偉等通過對美國、日本實踐的分析，發現采取多層次的技術可以有效分散風險[2]。陳利、楊珂在吸收國外成功經驗的基礎上，提出要構建高效的組織管理體系[3]。萬敏著重分析了政府的角色，提出政府職能應不斷調整以適應農業、社會經濟和市場發展程度的論斷[4]。甘長來、段龍龍總結了美國、英國和日本農業巨災保險財政支持體系，概括出了市場型、調控型、行政型和公私合作型等運行模式[5]。卜慶國從國家角度總結了各國巨災風險的分散機制與特點，指出有效的巨災保險需要政府支持、法律基礎和多元風險分散方式等條件[6]。鄧國取、位秋亞、閆文收對各國巨災風險分散機制進行了系統性對比，認為我國需要轉變財政投入方式，找到符合本國國情的分散模式[7]。馬麗華選取了美國、日本、加拿大作為研究對象，分析其巨災風險分散模式，提出我國巨災風險分散機制建設需要爭取國家財政支持，同時也要完善再保險體系，進一步探索市場化融資手段等[8]。張慶淑將國內外農業巨災保險相關制度進行比較分析后，強調理順政府和市場關系的重要性[9]。

不難發現，現有的成果主要源于對各國農業保險巨災風險分散體系的描述與介紹，缺乏更進一步的剖析。因此，本文力求從農業保險巨災風險分散成效較為顯著的國家入手，分析總結各國實現風險分散的有效方式，從中獲得對我國實踐的有益啟示。

一、再保險

（一）再保險的發展現狀

再保險，也稱分保，是保險公司在原保險合同的基礎上，通過簽訂分保合同，轉嫁其所承擔風險和責任的方式[10]。當前，再保險是國際社會中普及度最廣的一類抵抗農業保險巨災風險損害的有效方式，許多在農業保險領域發展較為成熟的國家都將再保險作為實現農業保險巨災風險分散的基礎形式，如美國、法國、日本和西班牙。

在美國，私人保險公司扮演著不可忽視的角色，它們享有向美國聯邦農作物保險公司（Federal Crop Insurance Corporation，FCIC）或者其它私人保險公司辦理再保險業務權力。這意味著，這些私營企業通過再保險的手段將農業保險中的巨災風險轉移至政府和其它的保險市場。美國開辦了兩種再保險業務：一類是比例再保險，該類業務以保險金額為基礎，由FCIC和私人開辦的保險公司之間進行分保，不同情況分保比例不同，通常其中的20%由購買再保險的一方承擔，剩余的80%交由FCIC負責。另一類是超額損失再保險，FCIC將超過公司自留業務賠付額的賠款分為100%～160%，160%～220%，220%～500%和500%以上四個區間，每個區間中的賠付額均由FCIC與私人保險公司按照比例承擔，且不同區間比例不同[11]。同時，美國風險管理局建立了三種再保險基金服務于高、中、低三項風險等級的農業保險巨災風險再保險，包括風險轉移基金、發展基金和商業基金[12]。

法國和日本較為類似，都形成了諸如金字塔般的兩層分保再保險體系。在法國，首先由農業保險社向地區、省級保險公司購買再保險，再由地區、省級保險公司向中央保險公司購買再保險。在日本，則是先由市町村一級的農業共濟組合向府縣一級的農業共濟組合聯合會購買再保險，然后再由農業共濟組合聯合會將接受到的再保險按一定比例向農業共濟再保險特別會計處投保[13]（見圖1）。值得一提的是，兩國最后都選擇政府兜底。其中，法國的中央保險公司是法國再保險體系中的頂層機構，代為行使政府職能；日本的農業共濟再保險特別會計處隸屬于農林水產省[14]。

圖1 法國與日本的再保險體系

西班牙的再保險業務由專門的農業再保險公司承擔，其隸屬于經濟財政部，是一家公共企業[15]。除了常規性地辦理國內農業保險再保險業務之外，還負責將部分風險壓力轉移至向國際社會中的再保險市場。與此類似，印度同樣選擇通過再保險的形式將風險向國際市場分散以降低內部經濟壓力。

（二）實施再保險的基本條件

再保險是一種較為通用的農業巨災風險分散手段，可以將農業保險巨災風險轉嫁至其他保險市場或者資金實力雄厚的個體，如國際保險市場或政府公共部門。但是，為確保其充分發揮作用，仍需要滿足一些基本條件。首先，要確定合理的分保比例。再保險的本質是將單個主體無法承受的風險通過轉嫁方式降低到可承受范圍之內，因此，投保方與承保方要建立合理的責任分配比例，以期達到化整為零的目的。其次，需要一個較為成熟的市場環境。再保險并不是短期臨時的緊急救助，它需要長期的主體和穩定資金鏈。美國的私人保險公司只有同風險管理局達成共識，與其簽訂《標準再保險協議》之后，才能獲得經營該業務的資格，這就將社會資本牢牢地控制在再保險的市場內。日本與法國則是將再保險與農業保險市場融合到一起，將執行業務的責任轉移給各投保主體。最后，雄厚的資金支持也不可或缺。如美國由政府和私人資本兩種主體共同分擔再保險業務，法國與日本再保險由政府兜底，經濟實力相對落后的印度和西班牙則選擇利用國際市場來彌補國內資金不足，保證再保險的效用。

二、建立巨災風險基金

（一）農業保險領域中巨災風險基金的發展現狀

建立巨災基金也是國際社會中頗受歡迎的應對風險的重要形式。它能在發生超額賠付時為保險公司提供必要的資金支持，為承保的保險公司增加資金保障，較好地減輕保險公司的風險壓力。目前，包括加拿大、日本和法國在內的許多國家已經建立起了相應的農業保險巨災風險基金。

加拿大采用政府主導下的政策性巨災保險模式[16]，其也是充分運用農業保險巨災基金的代表性國家之一。加拿大的農業保險巨災基金分為兩類，一類由中央負責建立，聯邦農業部管理的農作物再保險基金，資金來源主要由地方各單位為了再保險而存入，主要用途也是為地方各單位撥付再保險金。另一類為地方性質，部分地方省也設立了各自的農業保險巨災基金，如薩斯喀徹溫省的農作物保險基金和曼尼托巴省的生產保險基金和雹災保險基金。這些地方性基金均由當地政府授權的農作物保險公司負責管理，擁有十分廣泛的資金來源，包括保險費、投資收益、政府機關撥付資金、社會捐贈等，資金的輸出對象主要為當地的農業保險公司[17]。

與加拿大的再保險基金不同，日本的農業共濟基金是日本的聯合貸款機構，也是農業共濟聯合會的“資金后備軍”。一旦遭遇巨災，農作物便會面臨大規模的損失，此時農業共濟聯合會往往無法承擔賠付。在此情況下，農業共濟基金會就會為其提供貸款，從而實現收支平衡的穩定，以此提高農業保險應對巨災風險沖擊的能力。該基金的原始資本為30億日元，由中央政府和所有聯合會以各50%的出資比例組建而成[18]。

法國擁有兩項農業保險巨災基金，一項為1984年建立的農業巨災風險基金，另一項為2010年確立的國家農業風險管理基金，其前身為1964年的國家農業災害保險基金，由國家風險委員會負責管理。這兩種基金的資金均由保費和政府財政以各50%的比例構成，區別在于，前者以農民在相互保險協會繳納的附加保費為主，而風險管理金的保費主要來自火災保險費和其它財產保險費。就用途來說，巨災風險基金以農業保險機構為對象進行資金支持，包括農業再保險機構和農業相互保險社，以此為彌補農民的損失給予更多的資金補助。農業風險管理金主要針對進行直接生產的農戶，并且給予其直接經濟補助[19]。

上述各種基金雖然不盡相同，但其資金的主要來源均為政府和保險公司且用途主要集中在提供再保險資金支持，直接經濟救助以及貸款等方面。

（二）建立農業保險巨災風險基金的條件

巨災基金是一種較為直接的風險分散工具，效果往往非常明顯，但其需要在特定環境下才能充分發揮作用。首先，要建立獨立的管理機構。無論是上述的加拿大、日本、法國，還是美國等其他國家，巨災基金的管理皆依附于某個政府部門或專門設立的機構，并且該機構要接受政府部門的監督、參與和指導，以保證基金運行的穩定。其次，要有充足、穩定的資金支持。由于巨災基金充當“后備軍”的作用，穩定的資金是必備條件，政府要充分發揮作用，通過政策、合同等形式保證資金支持的連續性。最后，要發掘廣泛的資金來源，如，政府財政、社會捐贈、保險費等，這也是穩定資金支持的前提。同時，部分國家還充分利用基金的靈活性進行投資，挖掘資金活力，增強基金生命力和分散風險的能力。

三、構建全國風險網

將投保主體集中在同一個風險池是保險分散風險的基本方式。農業巨災由于規模大且影響區域集中，其影響超出了傳統規模風險池的容量，破壞了其分散功能。因此，設立大量風險池，實現風險分散與互補也是緩解農業生產中巨災影響的有力方式。目前，國際社會具有代表性的國家為法國和日本，它們通過層級分明的農業保險體制，在全國范圍內建立起規模龐大的風險網絡，有效地解決了傳統規模風險池無效的問題。

（一）全國風險網的建立方式

日本的農業保險體制由三個層次組成：第一層級為市、町、村一級的農業共濟組合，第二層級為都、道府、縣設立的農業共濟組合聯合會，該府內的所有農業共濟組合都是它的成員。第三層級為設在農林水產省的農業共濟再保險特別會計處。農業共濟組合向聯合會進行分保，聯合會再向特別會計處分保，形成自上而下的兩級再保險組織體系[20]。日本現有類似的共濟組合已經超過了2000個。截至2014年底，農村人口中農協成員比重已超過80%[21]。

法國也形成了類似的層級式農業保險體制。其最基層的組織為農業相互保險社，該組織將鄉鎮作為其承接互助保險業務的基礎單位。其可以是某個鄉鎮單獨成立，也可以多個鄉鎮共同擁有，是不以盈利為目的的互助組織。目前，法國國內成立的農業相互保險社數量已超過9000，幾乎覆蓋了其國內各個農村。它們均通過向國家保證基金或其他政策性保險提交方案來獲取資金[22]。中層為地區或省級保險公司，其董事會成員全部來自所轄區域內的農業保險社，主要承擔再保險業務，發揮聯系中央與基層的紐帶作用。最高層為中央保險公司，為地區一級提供再保險[23]。

通過建立全國性的層級式相互制保險制度，日本與法國將風險單位擴大到了以基層互助組織為標準的地區，而非單個農戶，再通過地方與中央兩層再保險機制統籌全國風險單位，形成了全國性的風險池網絡。這樣，不僅有利于發揮各基層組織和中央機構間的聯動性，提高資金流動能力，而且也有利于將局部風險在更大范圍內分散。

（二）全國風險網的建立前提

首先，需要有足夠規模的差異性風險單位。要沖破傳統風險池的局限性，實現網絡化，足量的風險單位是必不可少的，同時，為了滿足風險分散的要求，各風險單位在抗風險能力上需要有差異性，實現互補。再之，完善的頂層設計必不可少。無論是日本的農業共濟組合，還是法國的相互保險社，其上都有專門提供配套服務的第二層機構將每個組織聯系起來，最終在全國范圍內形成了一個完整穩定的保險體系，保證全國的聯動性和資金的流動性，從而最大程度上分散巨災風險。第三，跨緯度廣的國家在利用時間與空間的差異性實現巨災風險分散方面更具優勢。這是因為農業巨災中影響最大的是氣象類災害。跨緯度廣意味著氣象條件復雜，作物種類多樣。不同的氣象災害滿足的氣候條件不同，時間上也有所差異，巨災風險發生的可能性及由此帶來的賠償能夠在很大程度上錯開，并互為所用。

四、巨災證券化

（一）巨災證券化的運行機制

近些年來，金融工具在農業保險巨災風險分散中的使用越來越頻繁，主要包括巨災債券、巨災期貨、巨災互換等[24]。巨災證券化是指借債方通過發行具有特定約束條件的債券，并將其直接賣給金融投資者從而來實現巨災風險轉移的一種風險分散方式[25]。如果在雙方事先約定的期限內未發生合同規定的引發事件（即巨災），購買方便按照約定獲得本息。而在巨災發生的情況下，發行方則可以根據約定免去部分或者全部的償還金額。

美國是當前國際社會中巨災證券化利用較為成熟的國家之一。1995年和1997年，美國分別發行了自然災害期權和自然災害巨災債券，此后，每年都會采取這種形式，發行一定數量的農業保險巨災債券。以美國加州的地震災害證券化為例。債券發行部門與購買方簽訂合約，期限為10年，其每半年的債券利息高于政府無風險債券回報。在約定期限的前4年內，一旦發生了損失超過70億美元的地震災害，那么在剩下的6年中，債券利率會降至0%。一些比較極端的情況中，投資者甚至不會得到任何利息。但在合約到期時，發行方還是會按照約定，償還標準價值的金額，這與損失計算模式之間是相互獨立的。同時，為了保證最后的標準償付成功實現，債券發行機構會發行超過須籌集資金數量的債券，將多出的資金納入到政府基金中管理[26]。

（二）巨災證券化發揮作用的條件

借用證券的形式，可以將農業巨災風險轉移至資本市場，利用其豐厚的資金優勢和強大的融資能力彌補農業保險市場內部的資金缺口，從而較為有效地減緩巨型災害對農業生產的沖擊力與影響力。從美國的實踐來看，要想充分利用巨災證券化這項工具需要具備一定的條件。其一，成熟的資本市場是前提。只有擁有龐大且有活力的資本群體，完善的市場機制，才能讓資金在資本市場中保持生命力，讓資本市場具有承擔風險的能力。因此，必須將建立成熟的資本市場作為巨災證券化充分發揮效用的基礎性條件。其二，科學合理的合約標準是關鍵。在買賣雙方訂立合約前，必須保證各項條例的科學性，在合約期限、觸發事件條件、債券利率等問題上要做好調查評估，確保雙方獲利的概率相對平等，巨災證券化切實有效。最后，政府的作用不可忽視。雖然資本市場中資本主體數量多，資金來源廣泛，但同時其較為分散，有極大的不確定性。因此，政府需要發揮自己的保障作用，穩定資金流轉，必要時給予資金支持。如美國在最后的標準賠付上依然依靠政府助力來確保巨災證券化的可持續性。

五、國際農業保險巨災風險分散方式對我國的啟示

通過剖析國際社會中多種農業保險巨災風險分散方式，可以總結出不同方式共有的特征，為國內實踐提供有益的經驗。

（一）政府要理清與市場的關系，找準定位，發揮積極作用

農業保險的政策性屬性決定了政府的不可替代性，無論何時，政府都應對農業保險市場進行干預，但是，這種干預是有范圍、有界限的。一方面，過度的干預會抑制市場活力，影響市場效率。另一方面，政府不是萬能的，面對農業巨災風險，政府手段顯得十分單薄。因此，針對農業保險巨災風險的管理，政府應扮演好自己的角色，理順與市場之間的關系，厘清自身責任。政府應充分重視和發揮市場的優勢，積極彌補市場失靈，包括為其搭建良好的制度平臺，設立科學的市場準入門檻，強化對其監管，制定完備的市場退出機制等。同時，也要利用財政給予市場主體必要的資金，充當市場運行的穩定器。

（二）農業保險巨災風險分散的途徑要多元化

農業保險巨災風險具有規模大、經濟損失嚴重等特點，單單依靠傳統的股份制保險公司，由于其承受能力有限，無法實現巨災風險有效分散。因此，應采取多種形式來應對，例如，構建全國規模的風險網、建立再保險體系、利用巨災證券化等。其中，全國風險網是在農業保險市場內部，充分利用大數法則，發揮規模優勢，在全國范圍內的投保主體之間進行風險分散。購買再保險、實現巨災證券化等手段則是將巨災帶來的風險轉移至外部市場，借用外部力量的優勢來提高農業保險市場自身的抗壓能力。通過內外部等多樣化的途徑將農業巨災風險分散至不同的市場，能夠減少農業保險內部市場的壓力，提高效率。

（三）農業保險巨災風險分散的管理主體要專門化

通過分析不難發現，美國、法國和日本等國都建立了專門機構來管理和支持農業保險巨災風險分散機制運行，保證其效率。目前，我國建立了由國家發改委、民政部門、財稅部門、水利部門、農業行政主管部門、林業行政主管部門、氣象部門和保險監督管理機構等部門參加的農業保險工作協調機制，指導和協調全國農業保險工作[27]。但是，由于涉及機構繁多，導致效率低下，尤其在大災風險方面無法及時采取應對措施。因此，設立專門的農業保險巨災風險管理機構，將相關責任與職能統一到獨立部門中，也是提高效率的重要措施。

（四）農業保險巨災風險分散的資金來源要多樣化

雄厚且穩定的資金支持是農業保險巨災風險分散的必要前提，無論是購買再保險、建立巨災基金還是實行證券化、進行財政支持，其本質均為獲取資金。雖然目前各國農業保險的巨災風險分散各有特色，但其本質皆為向農業保險市場引入多樣化的資金來降低風險的沖擊力。因此，除去政府、農戶、保險公司的“金三角”，引導民間資本進入農業保險巨災風險市場，不失為一種有效選擇。當傳統的農業保險市場失靈時，可以利用社會資金為其注入新活力，驅動農業保險市場發展。

六、結 語

為了實現農業保險巨災風險的分散，無論是傳統手段，如購買再保險、建立巨災基金等，還是新興的形式，如巨災證券化，其實現除了需要滿足一定的條件之外，都還要依托完善的機制才得以發揮作用。因此，我國急需建立符合自身發展實情、具有中國特色的農業保險巨災風險分散機制。該機制不僅要符合我國農業生產與發展、農業保險市場的發展實際，在機構設置、主體確立、風險分散方式選擇上也要科學合理，同時還需要通過多種渠道保證充足穩定的資金來源，從而促進我國農業的健康發展。