關(guān)于進(jìn)一步整合優(yōu)化上海市財(cái)政支農(nóng)政策的若干問(wèn)題研究

摘要：2014年起，上海市開(kāi)展了財(cái)政支農(nóng)政策整合工作，建立了“6+1”財(cái)政支農(nóng)政策體系，同時(shí)為創(chuàng)新資金和項(xiàng)目管理體制，明晰市與區(qū)管理責(zé)任，對(duì)部分專項(xiàng)實(shí)行了審批權(quán)下放。政策體系運(yùn)行2年來(lái)，通過(guò)實(shí)地調(diào)研和日常工作反饋了解，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策在體系框架、政策內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制等方面存在一定問(wèn)題有待進(jìn)一步完善。本課題基于上海市財(cái)政支農(nóng)政策運(yùn)行現(xiàn)狀，從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的短板問(wèn)題入手，根據(jù)黨中央和國(guó)家關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革等要求，按照市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于上海市推進(jìn)都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展有關(guān)指示精神，堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，為進(jìn)一步整合優(yōu)化上海市財(cái)政支農(nóng)政策提出有效建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；支農(nóng)資金整合；政策研究

一、引言

（一）研究背景

2014年起，根據(jù)中央和上海市關(guān)于統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的要求，市財(cái)政局會(huì)同市農(nóng)委等部門結(jié)合上海市財(cái)政支農(nóng)實(shí)際開(kāi)展了市級(jí)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)政策整合工作。經(jīng)梳理，2014年上海市市級(jí)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)政策約61項(xiàng)，政策的制定部門主要包括市農(nóng)委、財(cái)政局、水務(wù)局、發(fā)改委等。其中，市農(nóng)委負(fù)責(zé)管理的48個(gè)專項(xiàng)政策是本次整合的重點(diǎn)。

按照“統(tǒng)籌整合，突出重點(diǎn)；明晰權(quán)責(zé)，注重績(jī)效；簡(jiǎn)化體系，方便基層；加強(qiáng)規(guī)范，穩(wěn)妥推進(jìn)”的原則，將農(nóng)業(yè)主管部門內(nèi)的48個(gè)專項(xiàng)進(jìn)行整合歸并，最終形成“農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼”、“科技興農(nóng)專項(xiàng)”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項(xiàng)”、“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)”、“農(nóng)村改革與發(fā)展專項(xiàng)”、“村莊改造專項(xiàng)”和“浦東支農(nóng)整合專項(xiàng)”7個(gè)功能導(dǎo)向清晰的專項(xiàng)，建立全新的“6+1”財(cái)政支農(nóng)政策體系。在政策和資金整合的基礎(chǔ)上，上海市積極創(chuàng)新資金和項(xiàng)目管理體制，明晰市與區(qū)管理責(zé)任。重點(diǎn)圍繞“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”2個(gè)專項(xiàng)，在全市層面深化項(xiàng)目管理體制改革，市級(jí)向區(qū)級(jí)全面下放項(xiàng)目評(píng)審和審批權(quán)限，探索建立權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的都市農(nóng)業(yè)發(fā)展推進(jìn)機(jī)制，最終形成市級(jí)宏觀規(guī)劃、監(jiān)督管理，區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理具體操作的事權(quán)格局。

（二）主要研究?jī)?nèi)容和框架

研究必要性：1.“6+1”財(cái)政支農(nóng)政策體系運(yùn)行已有2年，以“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)”為代表的審批權(quán)下放項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制和管理模式較原政策存在較大革新，有必要對(duì)政策體系進(jìn)行適時(shí)評(píng)估，及時(shí)了解政策實(shí)施效果。2.根據(jù)財(cái)政支農(nóng)政策整合“兩步走”實(shí)施方案，在建立現(xiàn)行政策體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)已完成整合的專項(xiàng)政策進(jìn)一步深化完善，同時(shí)適時(shí)全面開(kāi)展涉農(nóng)專項(xiàng)中央與地方政策整合、地方跨委辦局整合等工作。3.有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)提出財(cái)政支農(nóng)政策仍有整合空間，可結(jié)合前期整合政策實(shí)施效果評(píng)估一并對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究。

研究目標(biāo)：本課題通過(guò)評(píng)估現(xiàn)行政策運(yùn)行效果，從體系框架、政策內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制等方面全面梳理和分析存在的問(wèn)題，充分結(jié)合黨中央、國(guó)家和上海市對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展提出的最新要求，提出具體完善優(yōu)化建議。

基于以上研究目標(biāo)，研究?jī)?nèi)容包括如下幾個(gè)方面：

1.上海市現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策評(píng)估及主要問(wèn)題

對(duì)上海市現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策體系從專項(xiàng)設(shè)置、整合程度、運(yùn)行機(jī)制等角度進(jìn)行效果評(píng)估，結(jié)合2016年年末開(kāi)展的對(duì)各區(qū)“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)”實(shí)施情況進(jìn)行的全面調(diào)研，重點(diǎn)剖析目前上海市財(cái)政支農(nóng)政策運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題。

2.黨中央、國(guó)家和上海市最新政策要求分析

2016年底至今，黨中央和國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)一系列“三農(nóng)”發(fā)展指導(dǎo)性政策，對(duì)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了全新要求。2017年9月，時(shí)任市委書記韓正同志赴市農(nóng)委調(diào)研，提出上海要扎實(shí)推進(jìn)都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。深刻分析并領(lǐng)會(huì)有關(guān)政策要求，是正確并合理優(yōu)化上海市財(cái)政支農(nóng)政策的重要基礎(chǔ)。

3.上海市財(cái)政支農(nóng)政策調(diào)整和優(yōu)化方案

根據(jù)黨中央、國(guó)家和上海市有關(guān)要求，結(jié)合調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，從政策體系、扶持內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制等方面提出財(cái)政支農(nóng)政策調(diào)整和優(yōu)化方案。

二、上海市財(cái)政支農(nóng)政策現(xiàn)狀和總體評(píng)價(jià)

（一）市級(jí)財(cái)政投入情況

開(kāi)展財(cái)政支農(nóng)政策整合以來(lái)，市級(jí)財(cái)政支農(nóng)投入穩(wěn)步增長(zhǎng)，2017年較2014年同比增長(zhǎng)16.6%（村莊改造專項(xiàng)根據(jù)各區(qū)實(shí)際建設(shè)需求足額安排資金， 2017年由于崇明區(qū)規(guī)劃調(diào)整原因大幅減少項(xiàng)目申報(bào)，村莊改造專項(xiàng)市級(jí)預(yù)算安排相應(yīng)減少）。

從財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)來(lái)看，近兩年財(cái)政資金投入逐漸向農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)生態(tài)和農(nóng)產(chǎn)品安全等體現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)核心特點(diǎn)的軟實(shí)力方面傾斜，更加符合以綠色、質(zhì)量、效益為目標(biāo)的都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。

（二）總體評(píng)價(jià)

1.專項(xiàng)設(shè)置基本符合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)容要求，體現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特點(diǎn)

2017年中央一號(hào)文件以深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，從優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈、強(qiáng)化科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、加大農(nóng)村改革力度等方面重點(diǎn)進(jìn)行改革和優(yōu)化。上海市財(cái)政支農(nóng)政策整合后，財(cái)政扶持導(dǎo)向更為清晰。一是將“科技興農(nóng)”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”單獨(dú)設(shè)項(xiàng)，改變以往與其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類政策一并歸入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大類的方式，更加突出科技、質(zhì)量、綠色、生態(tài)在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的主體地位。符合中央推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，加快實(shí)現(xiàn)向農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。二是將分類實(shí)施的13項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策整合為“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)”，統(tǒng)籌安排資金，自主選擇申報(bào)，有利于強(qiáng)化新型經(jīng)營(yíng)主體培育基礎(chǔ)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。符合中央關(guān)于優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系的要求，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。三是全新設(shè)立“農(nóng)村改革與發(fā)展專項(xiàng)”，鼓勵(lì)和支持基層探索開(kāi)展包括農(nóng)村土地制度改革、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革等在內(nèi)的各項(xiàng)農(nóng)村制度改革。符合中央深化農(nóng)村制度改革，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的要求，拓寬農(nóng)村發(fā)展空間和農(nóng)民增收渠道。

2.政策整合程度基本合理到位，具有較高操作性

從一級(jí)項(xiàng)目層面看，財(cái)政支農(nóng)政策由48項(xiàng)整合為7項(xiàng)，整合率達(dá)到85%。在內(nèi)容上，“農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼”主要是針對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的普惠制補(bǔ)貼，著重降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，保障農(nóng)民收入，體現(xiàn)民生和公平；“科技興農(nóng)專項(xiàng)”主要支持農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣，著重提高上海市農(nóng)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，體現(xiàn)高效和高端；“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項(xiàng)”主要支持農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，著重強(qiáng)化綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)和協(xié)調(diào)；“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)”主要支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，著重加強(qiáng)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)和新型經(jīng)營(yíng)主體扶持，體現(xiàn)基礎(chǔ)和融合；“村莊改造專項(xiàng)”主要支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造美麗鄉(xiāng)村，著重改善農(nóng)村人居環(huán)境面貌，體現(xiàn)宜居和民俗；“農(nóng)村改革與發(fā)展專項(xiàng)”主要支持各區(qū)開(kāi)展各類農(nóng)村制度性改革，著重探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展新路徑、新模式，體現(xiàn)改革和激勵(lì)；“浦東支農(nóng)整合專項(xiàng)”主要通過(guò)大切塊方式，下放審批權(quán)限，鼓勵(lì)浦東自主使用管理，著重探索資金整合先進(jìn)模式，體現(xiàn)創(chuàng)新和自主。7大政策專項(xiàng)以功能導(dǎo)向進(jìn)行設(shè)置，政策之間清晰獨(dú)立，不存在交叉重復(fù)，同時(shí)涵蓋“三農(nóng)”發(fā)展主要方面且為今后政策調(diào)整完善預(yù)留充分空間。在操作上，合理選擇目標(biāo)相近、操作方式相似的專項(xiàng)進(jìn)行整合，農(nóng)戶對(duì)于新政策的理解和掌握較為便捷，政府部門施策也符合中央關(guān)于支農(nóng)政策要體現(xiàn)指向性的要求。

3.政策運(yùn)行機(jī)制基本符合專項(xiàng)特點(diǎn)，有利于高效管理和基層創(chuàng)新

整合后的專項(xiàng)政策運(yùn)行機(jī)制上，較以往有幾項(xiàng)創(chuàng)新。一是“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”2個(gè)專項(xiàng)，市對(duì)區(qū)全面下放審批權(quán)限。主要考慮根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)，每個(gè)區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向和農(nóng)業(yè)生態(tài)治理方面的發(fā)展重點(diǎn)存在差異，通過(guò)下放審批權(quán)限有利于基層因地制宜，提高政策指向性和精準(zhǔn)性，集中力量解決核心問(wèn)題。二是“農(nóng)村改革與發(fā)展專項(xiàng)”市對(duì)區(qū)采取考核獎(jiǎng)勵(lì)方式。主要考慮農(nóng)村制度改革、農(nóng)村發(fā)展機(jī)制建設(shè)處于探索階段，工作思路和舉措具有不斷拓展、動(dòng)態(tài)變化的特征，采取考核獎(jiǎng)勵(lì)方式分配資金，既可以通過(guò)考核指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)調(diào)整和完善不斷適應(yīng)新的改革和發(fā)展要求，也有利于保持財(cái)政政策的相對(duì)穩(wěn)定。三是“浦東支農(nóng)整合專項(xiàng)”通過(guò)大切塊方式下放審批權(quán)，整合內(nèi)容跨農(nóng)業(yè)農(nóng)村不同領(lǐng)域。浦東新區(qū)通過(guò)政策整合以及合理運(yùn)用資金，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，率先建立先建后補(bǔ)項(xiàng)目扶持機(jī)制，與銀行開(kāi)展合作，建立“憑立項(xiàng)批復(fù)發(fā)放貸款—補(bǔ)貼資金優(yōu)先還貸—政府貸款貼息”的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行機(jī)制；在新農(nóng)村建設(shè)方面，于2015年率先完成全區(qū)范圍內(nèi)村莊改造工作，現(xiàn)已開(kāi)啟第二輪美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

三、現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策體系存在的問(wèn)題

為了更客觀、全面地了解現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策體系存在的問(wèn)題和原因，2016年底，我們以新設(shè)立并實(shí)施審批權(quán)下放機(jī)制創(chuàng)新的“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)”為主要分析案例，就該專項(xiàng)2016年實(shí)施以來(lái)的項(xiàng)目推進(jìn)情況赴浦東、嘉定、奉賢、松江、金山、青浦、崇明和光明集團(tuán)開(kāi)展集中調(diào)研，通過(guò)實(shí)地走訪、專題座談、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等方式對(duì)政策落實(shí)情況、項(xiàng)目實(shí)施情況和預(yù)算執(zhí)行情況等進(jìn)行系統(tǒng)了解和分析。

（一）案例分析

通過(guò)2014年開(kāi)展的財(cái)政支農(nóng)政策整合，市級(jí)財(cái)政設(shè)立“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”，將與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶持相關(guān)的13個(gè)專項(xiàng)（糧田設(shè)施建設(shè)、菜田設(shè)施建設(shè)、設(shè)施菜田管護(hù)、畜牧標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖基地建設(shè)、水產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖基地建設(shè)、區(qū)域特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)、合作社貸款貼息、合作社項(xiàng)目扶持、龍頭企業(yè)貸款貼息、地方現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)、中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目配套資金、農(nóng)業(yè)旅游等）整合并入該專項(xiàng)，統(tǒng)一操作程序、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一差別政策、統(tǒng)籌安排資金。同時(shí)，市級(jí)向區(qū)級(jí)全面下放項(xiàng)目評(píng)審和審批權(quán)限，各區(qū)可根據(jù)區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)自主選擇項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施。2015年7月，市農(nóng)委、市財(cái)政局制發(fā)了《上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)項(xiàng)目和資金管理辦法》（滬農(nóng)委[2015]200號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），并于次年2月下達(dá)了《關(guān)于印發(fā)2016年上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)立項(xiàng)指南的通知》（滬農(nóng)委[2016]38號(hào)，簡(jiǎn)稱《申報(bào)指南》）。

1.總體工作推進(jìn)情況

市級(jí)《管理辦法》下發(fā)后，寶山、嘉定、奉賢、松江、金山、青浦、崇明等7個(gè)區(qū)均根據(jù)市級(jí)要求陸續(xù)制定出臺(tái)了區(qū)級(jí)管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，初步形成了“領(lǐng)導(dǎo)重視、部門協(xié)同、共同推進(jìn)”的工作機(jī)制，并涌現(xiàn)了部分創(chuàng)新管理做法。金山區(qū)于2015年將專項(xiàng)管理辦法制發(fā)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，評(píng)審后的申報(bào)項(xiàng)目在區(qū)農(nóng)業(yè)網(wǎng)公示后報(bào)區(qū)政府審批，并組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的培訓(xùn)；松江區(qū)結(jié)合本區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，將家庭農(nóng)場(chǎng)農(nóng)機(jī)定點(diǎn)互助服務(wù)建設(shè)納入都市專項(xiàng)支持范圍；嘉定區(qū)為便于資產(chǎn)管理，明確建設(shè)類項(xiàng)目資金由市、區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政全額投入；崇明區(qū)成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體各自的責(zé)任，確保項(xiàng)目協(xié)調(diào)有序推進(jìn)。

2.項(xiàng)目和資金執(zhí)行情況

2016年，各區(qū)共組織申報(bào)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目394個(gè)，截至年底，已批復(fù)245個(gè)、已評(píng)審尚未批復(fù)47個(gè)、尚未完成評(píng)審102個(gè)，項(xiàng)目批復(fù)率62%。項(xiàng)目總投資6.4億元，其中：市級(jí)財(cái)政資金3億元、區(qū)級(jí)財(cái)政資金1.4億元、企業(yè)自籌資金2億元。截至年底，實(shí)際已支出財(cái)政資金1.7億元，執(zhí)行進(jìn)度39%。相對(duì)于建章立制和組織保障等基礎(chǔ)工作準(zhǔn)備情況，各區(qū)在市級(jí)項(xiàng)目審批推進(jìn)和預(yù)算支出方面短板凸顯。

（1）項(xiàng)目審批方面

從項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)情況來(lái)看：①已全面完成項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審和批復(fù)的有金山、松江和崇明三個(gè)區(qū)。②已全部完成立項(xiàng)評(píng)審，但仍有部分項(xiàng)目未批復(fù)的有閔行（批復(fù)率93%）、寶山（批復(fù)率75%）、嘉定（批復(fù)率14%）三個(gè)區(qū)。③項(xiàng)目仍在申報(bào)評(píng)審階段的有奉賢、青浦兩個(gè)區(qū)，尚未有項(xiàng)目完成批復(fù)。

（2）資金支出方面

從財(cái)政資金支出情況來(lái)看：①財(cái)政資金尚未發(fā)生支出的有金山區(qū)。②財(cái)政資金僅用于支付歷年存量項(xiàng)目的有寶山（執(zhí)行率30%）、嘉定（執(zhí)行率20%）、奉賢（執(zhí)行率8%）、青浦（執(zhí)行率5%）四個(gè)區(qū)。③財(cái)政資金既用于歷年存量項(xiàng)目也用于當(dāng)年新建項(xiàng)目的有崇明（執(zhí)行率100%）、閔行（執(zhí)行率50%）、松江（執(zhí)行率42%）三個(gè)區(qū)。

3.存在的問(wèn)題

（1）項(xiàng)目和資金執(zhí)行緩慢

目前各區(qū)在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目推進(jìn)上普遍比較緩慢，由此直接影響到財(cái)政資金執(zhí)行進(jìn)度，產(chǎn)生該問(wèn)題的原因較為復(fù)雜。①市級(jí)《申報(bào)指南》下達(dá)較晚、內(nèi)容過(guò)于具體，直接影響區(qū)級(jí)落實(shí)項(xiàng)目申報(bào)。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，市級(jí)部門應(yīng)當(dāng)在每年4月底前公布下一年度《申報(bào)指南》，而2016年《申報(bào)指南》于當(dāng)年2月底正式發(fā)布，晚了將近一年。調(diào)研各區(qū)普遍反映《申報(bào)指南》中對(duì)投資范圍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模等要求過(guò)細(xì)，不利于基層靈活施策。②區(qū)級(jí)項(xiàng)目審批部門各異，管理過(guò)程復(fù)雜。如青浦、嘉定區(qū)由區(qū)發(fā)改委按照基本建設(shè)流程負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批，項(xiàng)目審批時(shí)間大幅增加。③項(xiàng)目制管理模式帶來(lái)的制約因素較多。一是農(nóng)業(yè)項(xiàng)目受用地指標(biāo)和環(huán)境保護(hù)等方面的限制較大，往往因?yàn)橛玫睾铜h(huán)評(píng)批復(fù)較慢而影響項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)。二是政府采購(gòu)和招投標(biāo)程序難以履行導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。如松江區(qū)近年來(lái)加強(qiáng)了政府采購(gòu)管理要求，區(qū)政府采購(gòu)平臺(tái)僅受理納入財(cái)政預(yù)算管理的企事業(yè)單位采購(gòu)申請(qǐng)，包含自籌資金的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目無(wú)法在該平臺(tái)上進(jìn)行政府采購(gòu)。而區(qū)建設(shè)部門設(shè)立的招投標(biāo)平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目要求較為嚴(yán)格，農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目經(jīng)常因報(bào)建手續(xù)不全等問(wèn)題無(wú)法納入平臺(tái)管理。

（2）部分管理方式已不適應(yīng)新形勢(shì)要求

①《管理辦法》中要求項(xiàng)目資金實(shí)行區(qū)級(jí)財(cái)政報(bào)賬制，但目前各區(qū)財(cái)政專戶均已取消，不具備報(bào)賬制的基礎(chǔ)條件，將存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。②包括都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)在內(nèi)的支農(nóng)專項(xiàng)管理辦法中，均將農(nóng)業(yè)、財(cái)政部門并列作為項(xiàng)目全過(guò)程管理的責(zé)任主體，由于業(yè)務(wù)分工不明確，不利于明晰責(zé)任、追溯問(wèn)責(zé)。部分區(qū)表示財(cái)政部門在補(bǔ)貼面積確認(rèn)、工程質(zhì)量驗(yàn)收等方面既不具備專業(yè)能力也沒(méi)有充足人手，增加財(cái)政工作風(fēng)險(xiǎn)。③市級(jí)資金分配與區(qū)級(jí)資金需求不完全匹配。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金安排主要依據(jù)各區(qū)基本農(nóng)田面積、主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量等客觀稟賦因素，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)業(yè)大區(qū)投入發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性較低，項(xiàng)目申報(bào)不足導(dǎo)致財(cái)政資金支出緩慢；同時(shí)也有部分區(qū)雖有支農(nóng)積極性，但是因市級(jí)資金分配不足導(dǎo)致項(xiàng)目需求難以滿足。

（3）市對(duì)區(qū)培訓(xùn)指導(dǎo)不足

①項(xiàng)目審批權(quán)下放后，各區(qū)首次自行開(kāi)展方案編制、專家評(píng)審、批復(fù)實(shí)施，在人員配備和管理經(jīng)驗(yàn)方面都存在不足，基層對(duì)市級(jí)組織開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的呼聲較高。②各區(qū)目前對(duì)政策的掌握和資金使用要求方面（如項(xiàng)目資金在歷年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目和當(dāng)年新建項(xiàng)目之間的使用比例不明確，區(qū)級(jí)配套資金規(guī)定是否合理等）仍有一定困惑，亟需市級(jí)部門進(jìn)行解釋指導(dǎo)。

（二）現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策體系存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)”實(shí)地調(diào)研情況分析，結(jié)合日常工作反饋情況發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策在體系架構(gòu)、政策內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制等方面存在一些矛盾和問(wèn)題，亟待進(jìn)一步優(yōu)化完善。

1.整合體系有待進(jìn)一步提升

（1）整合深度有待加強(qiáng)。上一輪政策整合過(guò)程中，我們按照循序漸進(jìn)、分類實(shí)施的原則，部分專項(xiàng)采取了形式整合，其下屬二級(jí)項(xiàng)目仍然較多較散。一是“科技興農(nóng)專項(xiàng)”下仍有約10個(gè)二級(jí)項(xiàng)目，部分項(xiàng)目之間分類不清，如除現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展項(xiàng)目以外，在重點(diǎn)攻關(guān)、推廣、成果轉(zhuǎn)化、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)體系、保種育種等6個(gè)項(xiàng)目中均有與種業(yè)發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容。二是“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項(xiàng)”雖然已下放審批權(quán)，但是仍分別規(guī)定了綠肥補(bǔ)貼、有機(jī)肥補(bǔ)貼、深耕補(bǔ)貼等補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即分類設(shè)置了資金額度，弱化了政策精準(zhǔn)性和基層選擇性重點(diǎn)扶持的能力。

（2）浦東整合專項(xiàng)試點(diǎn)意義減弱。浦東整合專項(xiàng)設(shè)立至今已有8年，隨著“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)”和“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項(xiàng)”實(shí)行審批權(quán)下放，浦東整合專項(xiàng)大切塊形成的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在全市涉農(nóng)區(qū)推廣，繼續(xù)長(zhǎng)期保留該專項(xiàng)的意義已逐漸弱化，且容易引起區(qū)域間政策不平衡性。

2.政策內(nèi)容有待進(jìn)一步完善

（1）部分政策指向性和精準(zhǔn)性不足。整合后的財(cái)政支農(nóng)政策以普惠制為主，重點(diǎn)體現(xiàn)財(cái)政公平公正性，有效解決資金分散問(wèn)題。但是，整合政策與提高政策精準(zhǔn)性和指向性客觀上存在一定矛盾，生產(chǎn)方式、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、經(jīng)營(yíng)主體特點(diǎn)等與政策支持標(biāo)準(zhǔn)并不掛鉤，不利于產(chǎn)生亮點(diǎn)成果。

（2）財(cái)政資金“撬動(dòng)”功能有待進(jìn)一步發(fā)揮。近年來(lái)，上海市財(cái)政支農(nóng)投入了大量資金，并通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、貼息、擔(dān)保等方式帶動(dòng)金融資本，但在引導(dǎo)金融和社會(huì)資本方面依然力度不夠、創(chuàng)新不足，財(cái)政資金的杠桿作用未能充分發(fā)揮。

（3）部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效益較低。以農(nóng)作物良種補(bǔ)貼為典型，隨著規(guī)模化經(jīng)營(yíng)程度提高，油菜、玉米、棉花等小宗農(nóng)作物種植面積逐年下降，麥子種植面積因茬口優(yōu)化也逐年減少，政策效應(yīng)不明顯。同時(shí)，上述農(nóng)作物規(guī)模小、面積少、分布散，面積核實(shí)、補(bǔ)貼發(fā)放等手續(xù)繁瑣，補(bǔ)貼資金發(fā)放效率低下。

（4）對(duì)照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍有短板。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效方面，一是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升停留在檢驗(yàn)檢測(cè)經(jīng)費(fèi)保障為主，缺少系統(tǒng)性扶持政策，全市性的農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量追溯系統(tǒng)建設(shè)亟需加強(qiáng)。二是針對(duì)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，缺少對(duì)不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)動(dòng)發(fā)展和利益聯(lián)結(jié)方面的政策內(nèi)容；在增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力方面，對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染或耕地地力等方面的檢測(cè)評(píng)價(jià)體系尚未建立，上海市農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題不明確，由此缺少對(duì)應(yīng)的有效治理政策；在強(qiáng)化科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方面，一是對(duì)于上海市重點(diǎn)發(fā)展的種源農(nóng)業(yè)定位和規(guī)劃不夠清晰，難以有效施策。二是科技投入以年度項(xiàng)目為主，一些短期難以產(chǎn)生效益的基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目往往在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)。三是關(guān)于科技成果檢驗(yàn)評(píng)價(jià)體系尚不完備，難以衡量資金使用績(jī)效；在建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村方面，一是目前政策扶持內(nèi)容以農(nóng)村生活設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治等硬件建設(shè)為主，缺少產(chǎn)業(yè)、文化等軟實(shí)力扶持內(nèi)容。二是政策扶持以村為單元，缺乏區(qū)域連片帶動(dòng)效應(yīng)。

3.運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化

（1）基層實(shí)際運(yùn)行與市級(jí)政策設(shè)計(jì)之間存在脫節(jié)。以審批權(quán)下放的“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)”為例，目前各區(qū)項(xiàng)目管理運(yùn)行機(jī)制尚處于摸索階段，并未就落實(shí)區(qū)級(jí)審批權(quán)做好充分準(zhǔn)備，個(gè)別區(qū)將農(nóng)業(yè)項(xiàng)目交由區(qū)發(fā)改委按照基本建設(shè)流程審批，項(xiàng)目推進(jìn)和資金執(zhí)行進(jìn)度十分緩慢。

（2）財(cái)政資金分配機(jī)制不盡合理。對(duì)于審批權(quán)下放的專項(xiàng)，目前市級(jí)財(cái)政資金安排主要依據(jù)各區(qū)基本農(nóng)田面積、主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量等客觀稟賦因素，但在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)業(yè)大區(qū)投入發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性較低，項(xiàng)目申報(bào)不足導(dǎo)致財(cái)政資金支出緩慢；同時(shí)也有部分區(qū)雖有支農(nóng)積極性，但是因市級(jí)資金分配不足導(dǎo)致項(xiàng)目需求難以滿足。此外，現(xiàn)行政策主要以市級(jí)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)為主，在調(diào)動(dòng)基層探索新模式方面較為薄弱。

（3）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)真實(shí)性難以保證。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼面廣量大金額小，具有管理鏈條長(zhǎng)、行政成本高的特點(diǎn)，區(qū)級(jí)100%自查的要求難以落實(shí)，信息不對(duì)稱情況較為嚴(yán)重，基層虛報(bào)面積、騙取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的情況時(shí)有發(fā)生，造成財(cái)政資金損失。

四、黨中央、國(guó)家和上海市對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展最新要求

（一）2017年中央一號(hào)文件

2017年中央一號(hào)文件的主題是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，這是在我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代、站在全新的歷史發(fā)展方位，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出的新思考和新要求。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要在確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞市場(chǎng)需求變化，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標(biāo)，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新為根本途徑，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過(guò)度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足值得需求轉(zhuǎn)變。

結(jié)合上海市農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，從發(fā)展短板入手，財(cái)政支農(nóng)政策可重點(diǎn)從以下方面進(jìn)行強(qiáng)化：1.優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全水平，突出優(yōu)質(zhì)、安全、綠色導(dǎo)向。積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體。2.推行綠色生產(chǎn)方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，大規(guī)模實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題。3.壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈。大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，支持集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體。4.強(qiáng)化科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)新要求，調(diào)整農(nóng)業(yè)科技支持方向和重點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技推廣。

（二）建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革

2016年底，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺(tái)了“建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案”，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作中，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的具體調(diào)整方案和要求。目標(biāo)任務(wù)是到2020年，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系和激勵(lì)約束機(jī)制基本建成，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性、指向性和實(shí)效性進(jìn)一步提高。

在政策導(dǎo)向方面：在確保國(guó)家糧食安全和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提下，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向，強(qiáng)化耕地、草原、林業(yè)、濕地等方面的補(bǔ)貼，將政策目標(biāo)由數(shù)量增長(zhǎng)為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來(lái)。在資金投入方面：在保持存量補(bǔ)貼政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的基礎(chǔ)上，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高補(bǔ)貼資金使用的指向性；增量資金重點(diǎn)向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)傾斜，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。在改革內(nèi)容方面：1.加快推動(dòng)相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革。一是將農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)，自覺(jué)提升耕地地力。二是推進(jìn)國(guó)內(nèi)漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策改革。建立漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼與用油量和油價(jià)脫鉤、與漁業(yè)資源保護(hù)及產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整相協(xié)調(diào)的新機(jī)制，使國(guó)內(nèi)捕撈強(qiáng)度得到有效控制。2.強(qiáng)化主要生態(tài)系統(tǒng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償政策。加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度，支持耕地質(zhì)量保護(hù)與提升，強(qiáng)化林業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼政策，建立濕地保護(hù)制度。3.探索農(nóng)業(yè)資源環(huán)境突出問(wèn)題治理的有效支持政策。重點(diǎn)推進(jìn)重金屬污染耕地治理，大力支持農(nóng)業(yè)高效節(jié)約用水，加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度。

（三）韓正書記在市農(nóng)委調(diào)研主要講話精神

農(nóng)業(yè)是上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，上海超大城市農(nóng)副產(chǎn)品保障離不開(kāi)本地農(nóng)業(yè)、城市生態(tài)環(huán)境維護(hù)和改善離不開(kāi)本地農(nóng)業(yè)，本地農(nóng)民生產(chǎn)生活也離不開(kāi)農(nóng)業(yè)。要按照以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策部署，緊密結(jié)合上海實(shí)際，扎實(shí)推進(jìn)都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。堅(jiān)持以綠色、質(zhì)量、效益為目標(biāo)，走產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展之路，千方百計(jì)提高組織化程度，做到資源節(jié)約、環(huán)境友好，大力培育優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作出上海的更大貢獻(xiàn)。

推進(jìn)都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移推進(jìn)各項(xiàng)改革，根據(jù)指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)，拿出實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)計(jì)劃。要按照既定目標(biāo)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，重點(diǎn)是穩(wěn)妥推進(jìn)承包地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地“三塊地”改革。要緊緊圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)有效供給，更好滿足市民需求。要把食品安全放在更加突出的位置，強(qiáng)化源頭生產(chǎn)管理，推動(dòng)綠色農(nóng)產(chǎn)品比重逐年上升，帶動(dòng)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展。要不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，通過(guò)提升科技水平更好支撐上海現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，為國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展作貢獻(xiàn)。相關(guān)部門要抓緊梳理優(yōu)化各類惠農(nóng)支農(nóng)政策，統(tǒng)籌惠農(nóng)支農(nóng)資金，避免政策碎片化，確保資金真正用在刀刃上、用于實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)任務(wù)上。

（四）國(guó)務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)

日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》，對(duì)于優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)投入供給、加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)政策頂層設(shè)計(jì)、理順涉農(nóng)資金管理體系、創(chuàng)新涉農(nóng)資金使用管理機(jī)制提出了改革目標(biāo)和實(shí)施方案。《意見(jiàn)》明確了國(guó)家目前對(duì)于涉農(nóng)政策整合、管理機(jī)制優(yōu)化等方面的發(fā)展要求和導(dǎo)向，有效指導(dǎo)上海市財(cái)政支農(nóng)政策進(jìn)一步深化整合工作。

國(guó)家提出的涉農(nóng)資金整合分兩類進(jìn)行實(shí)施：對(duì)同一行業(yè)內(nèi)的相關(guān)涉農(nóng)資金在預(yù)算編制環(huán)節(jié)進(jìn)行源頭整合，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)難以歸并的行業(yè)間涉農(nóng)資金在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加大統(tǒng)籌整合力度，建立行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合的長(zhǎng)效機(jī)制。

1.預(yù)算編制環(huán)節(jié)源頭整合。（1）歸并設(shè)置涉農(nóng)資金專項(xiàng)。每個(gè)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門原則上設(shè)置不超過(guò)3項(xiàng)涉農(nóng)資金。中央層面構(gòu)建以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)、林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)業(yè)救災(zāi)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等大專項(xiàng)為主體的涉農(nóng)資金管理體系。（2）通過(guò)設(shè)定“任務(wù)清單”明確整合權(quán)限。實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式，將體現(xiàn)中央政策意圖的相關(guān)任務(wù)確定為“約束性任務(wù)”，資金定向使用，不能統(tǒng)籌；將其他任務(wù)確定為“指導(dǎo)性任務(wù)”，允許地方根據(jù)當(dāng)?shù)匦袠I(yè)發(fā)展需要，在同一涉農(nóng)資金的“指導(dǎo)性任務(wù)”之間統(tǒng)籌調(diào)劑使用。

2.涉農(nóng)資金執(zhí)行環(huán)節(jié)統(tǒng)籌整合。（1）以規(guī)劃引領(lǐng)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合和集中投入。（2）加強(qiáng)性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。地方將各級(jí)財(cái)政安排的相關(guān)涉農(nóng)資金納入同一資金池，統(tǒng)一規(guī)劃編制、統(tǒng)一資金撥付、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一考核驗(yàn)收，形成政策合理，提升資金使用成效。（3）促進(jìn)功能互補(bǔ)、用途銜接的涉農(nóng)資金集中投入。支持地方按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負(fù)其責(zé)、各記其功、形成合力”的原則統(tǒng)籌安排。

將上海市財(cái)政支農(nóng)政策整合情況與財(cái)政部涉農(nóng)資金整合意見(jiàn)比較，對(duì)于同一行業(yè)內(nèi)的支農(nóng)政策，我們完成了預(yù)算編制環(huán)節(jié)的整合歸并，將48項(xiàng)政策歸并設(shè)置為7項(xiàng)，專項(xiàng)功能涵蓋財(cái)政部有關(guān)內(nèi)容（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)類、農(nóng)村改革類），增加了突出都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)科技類；對(duì)于行業(yè)間的涉農(nóng)資金，我們以“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金”為試點(diǎn)，率先建立了市級(jí)部門間功能互補(bǔ)、用途銜接的涉農(nóng)資金在區(qū)級(jí)政府平臺(tái)的集中投入使用，統(tǒng)籌規(guī)劃安排。由此可見(jiàn)，上海市現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策整合模式與國(guó)家推進(jìn)的涉農(nóng)資金整合模式基本吻合，但在專項(xiàng)深入整合歸并、管理機(jī)制優(yōu)化、拓展執(zhí)行環(huán)節(jié)整合范圍等方面有待進(jìn)一步提升完善。

五、進(jìn)一步整合優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)政策的建議

（一）上海農(nóng)業(yè)發(fā)展定位

財(cái)政支農(nóng)政策的制定必須適應(yīng)于、服務(wù)于上海市農(nóng)業(yè)發(fā)展定位。當(dāng)前，上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況新變化：一是農(nóng)業(yè)發(fā)展理念發(fā)生深刻變化，低效落后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能亟待淘汰，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展尤為重要；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)的關(guān)系發(fā)生深刻變化，資源環(huán)境約束日益趨緊，可持續(xù)發(fā)展要求更為緊迫；三是農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生深刻變化，供給保障能力大幅提高，多樣化消費(fèi)需求加快升級(jí)。為了進(jìn)一步適應(yīng)這些新情況新變化，未來(lái)上海農(nóng)業(yè)必須要明確新的發(fā)展定位。上海農(nóng)業(yè)最鮮明的特征是都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)，最具優(yōu)勢(shì)的潛力是農(nóng)業(yè)多功能拓展。未來(lái)上海農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向是：以綠色發(fā)展為引領(lǐng)，以品牌建設(shè)為抓手，以質(zhì)量效益為目標(biāo)，以堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，把增加綠色農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)放在突出位置，努力走產(chǎn)品綠色、產(chǎn)出高效、產(chǎn)業(yè)融合、資源節(jié)約、環(huán)境友好的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

衡量上海實(shí)現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標(biāo)志是實(shí)現(xiàn)“五個(gè)提升”：

1.以國(guó)際先進(jìn)水平為標(biāo)桿，提升科技化水平。上海農(nóng)業(yè)要提質(zhì)增效，必須把科技放在更加突出的位置。要圍繞增加綠色農(nóng)產(chǎn)品這一重點(diǎn)，充分發(fā)揮大城市科技資源集中、技術(shù)人才集聚的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以企業(yè)為主體，以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為重點(diǎn)，加大科技創(chuàng)新和推廣應(yīng)用力度，大力開(kāi)發(fā)應(yīng)用化肥農(nóng)藥替代技術(shù)，倡導(dǎo)綠色低碳健康種養(yǎng)方式，發(fā)展高端農(nóng)業(yè)，不斷增強(qiáng)上海農(nóng)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

2.以發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品為引導(dǎo)，提升生態(tài)化水平。民以食為天，食以安為先。以最嚴(yán)格的食品安全城市為目標(biāo)，牢牢把握農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量“既是生產(chǎn)出來(lái)的，也是管理出來(lái)的”這一關(guān)鍵，堅(jiān)持有所為、有所不為，科學(xué)安排與城市環(huán)境容量承載相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)，并按照人與自然和諧發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化清潔生產(chǎn)，形成從農(nóng)田到餐桌全過(guò)程可追溯的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系，使上海成為全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量最安全最放心的城市。

3.以構(gòu)建多元化經(jīng)營(yíng)主體為載體，提升組織化水平。上海農(nóng)業(yè)要提質(zhì)增效，核心是要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的問(wèn)題，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、集約化、產(chǎn)業(yè)化、信息化、品牌化。為此，要繼續(xù)推廣家庭農(nóng)場(chǎng)模式，鼓勵(lì)發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合、糧經(jīng)結(jié)合、機(jī)農(nóng)結(jié)合的多種經(jīng)營(yíng)模式，提升家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力和水平。要促進(jìn)“合作社+農(nóng)戶”為主的模式發(fā)展，提高合作社運(yùn)作的規(guī)范性，形成專業(yè)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)行政策資金聚焦，要在提高合作社發(fā)展質(zhì)量上下功夫。要做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的利益聯(lián)接機(jī)制。要促進(jìn)各類經(jīng)營(yíng)主體的融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。

4.以延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈為手段，提升產(chǎn)業(yè)融合水平。通過(guò)“接二連三”，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品從“田間到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈貫通，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。上海農(nóng)業(yè)在數(shù)量上沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，因而依托加工業(yè)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的潛力并不大，但第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)融合則大有文章可做。上海是典型的江南水鄉(xiāng)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)又已初具特色，因此，完全可以通過(guò)大力發(fā)展富有特色的休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)，來(lái)提高農(nóng)業(yè)的綜合經(jīng)濟(jì)效益。

5.以發(fā)揮政策引領(lǐng)為保障，提升支農(nóng)政策水平。過(guò)去面對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)的財(cái)政支農(nóng)政策已難以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，必須調(diào)整財(cái)政支農(nóng)政策的方向，由偏重直接補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)綜合生產(chǎn)能力的補(bǔ)貼，由以側(cè)重農(nóng)戶為主的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼，由高強(qiáng)度投入追求高產(chǎn)出的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)綠色生產(chǎn)方式的補(bǔ)貼，由過(guò)去小而全的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、專業(yè)化發(fā)展的補(bǔ)貼，從而增強(qiáng)財(cái)政政策的指向性和精準(zhǔn)性。

（二）深化整合工作目標(biāo)

堅(jiān)持新發(fā)展理念，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)支撐作用，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，創(chuàng)新體制機(jī)制，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向、數(shù)量質(zhì)量效益并重，強(qiáng)化科技引領(lǐng)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，進(jìn)一步提高財(cái)政支農(nóng)政策的指向性、精準(zhǔn)性和實(shí)效性，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)向提質(zhì)增效、可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

（三）基本原則

1.科技支撐，綠色導(dǎo)向。在確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提下，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、安全優(yōu)質(zhì)、生態(tài)協(xié)調(diào)、環(huán)境改善相互融合統(tǒng)一，將政策目標(biāo)由數(shù)量增長(zhǎng)為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來(lái)。

2.明晰權(quán)責(zé)，分級(jí)施政。進(jìn)一步明晰市、區(qū)兩級(jí)政府管理權(quán)責(zé)和政策定位，市級(jí)通過(guò)深化支農(nóng)政策統(tǒng)籌整合，加強(qiáng)宏觀規(guī)劃，強(qiáng)化政策指向性；區(qū)級(jí)根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)政策進(jìn)行分類細(xì)化，強(qiáng)化政策精準(zhǔn)性。

3.市場(chǎng)主導(dǎo)，政府支持。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，讓市場(chǎng)力量引領(lǐng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大有效供給。切實(shí)發(fā)揮財(cái)政政策的調(diào)控和引導(dǎo)作用，營(yíng)造公平良好的市場(chǎng)環(huán)境，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資機(jī)制，加強(qiáng)政府與社會(huì)資本合作，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

4.立足當(dāng)前，完善機(jī)制。以現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策框架體系為基礎(chǔ)，保證政策持續(xù)穩(wěn)定性，堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，針對(duì)政策運(yùn)行中的突出矛盾和困難，鼓勵(lì)基層探索創(chuàng)新，穩(wěn)妥推進(jìn)政策內(nèi)容和機(jī)制完善，補(bǔ)齊財(cái)政支農(nóng)政策短板。

（四）具體建議

1.進(jìn)一步強(qiáng)化政策頂層設(shè)計(jì)

根據(jù)中央一號(hào)文件、國(guó)家關(guān)于“三農(nóng)”發(fā)展有關(guān)要求以及市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于上海市都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，結(jié)合上海現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十三五”規(guī)劃，制定“上海市都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃” 和“建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革實(shí)施方案” ，成為下一步政策完善修訂的政策依據(jù)和規(guī)劃引領(lǐng)。

2.進(jìn)一步深化財(cái)政支農(nóng)政策體系整合

（1）調(diào)整取消“浦東支農(nóng)整合專項(xiàng)” 。將切塊資金分別納入全市統(tǒng)一的相應(yīng)專項(xiàng)中，建立以“農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼”、“科技興農(nóng)專項(xiàng)”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項(xiàng)”、“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)”、“農(nóng)村改革與發(fā)展專項(xiàng)”、“村莊改造專項(xiàng)”為基礎(chǔ)的6大財(cái)政支農(nóng)政策體系。

（2）加快形式整合向?qū)嵸|(zhì)整合轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)對(duì)“科技興農(nóng)專項(xiàng)”下二級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行梳理，將功能交叉重疊的二級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行整合，聚焦支持科技創(chuàng)新、技術(shù)推廣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系三大方向。對(duì)“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項(xiàng)”中耕地地力保護(hù)類補(bǔ)貼進(jìn)行整合提質(zhì)，市級(jí)不再分單項(xiàng)規(guī)定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)基層因地制宜確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和選擇耕地保護(hù)方式。

3.進(jìn)一步完善政策扶持內(nèi)容

（1）深化審批權(quán)下放管理機(jī)制。根據(jù)市、區(qū)兩級(jí)特點(diǎn)，進(jìn)一步明確管理分工，市級(jí)政策更注重統(tǒng)籌、普惠、公平和宏觀指導(dǎo)，區(qū)級(jí)重點(diǎn)探索分類指導(dǎo)的精準(zhǔn)性政策。加快完善審批權(quán)下放機(jī)制，通過(guò)簡(jiǎn)化或不設(shè)市級(jí)項(xiàng)目申報(bào)指南等方式，進(jìn)一步放活基層在政策制定、扶持導(dǎo)向、資金安排等方面的自主選擇能力。

（2）完善財(cái)政支農(nóng)杠桿機(jī)制。一是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)方式鼓勵(lì)各區(qū)開(kāi)展收入保險(xiǎn)、指數(shù)保險(xiǎn)等產(chǎn)品創(chuàng)新，以及探索將部分農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼調(diào)整為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，在區(qū)級(jí)試點(diǎn)形成可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定市級(jí)統(tǒng)一政策，降低“黃箱”政策風(fēng)險(xiǎn)。二是優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。根據(jù)上海市特點(diǎn)健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，完善財(cái)政扶持政策，拓展政策覆蓋面，支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)做大做強(qiáng)。三是加大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目貸款貼息力度。通過(guò)降低項(xiàng)目制補(bǔ)貼比重，提高先建后補(bǔ)、貸款貼息比重，強(qiáng)化信息對(duì)稱性，最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)資本。

（3）取消部分效益較低的補(bǔ)貼政策。取消麥子、油菜和棉花補(bǔ)貼，同時(shí)將水稻良種補(bǔ)貼方式由原實(shí)物統(tǒng)一供種改為市場(chǎng)化供應(yīng)補(bǔ)貼，種植戶可根據(jù)實(shí)際需求和有關(guān)規(guī)定，自主選擇水稻種子供應(yīng)企業(yè)和品種。

（4）強(qiáng)化突出供給側(cè)改革特點(diǎn)內(nèi)容。一是研究制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理方面的系統(tǒng)性政策，強(qiáng)化全市統(tǒng)一的追溯系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)和功能發(fā)揮。二是修訂完善“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法”，重點(diǎn)扶持農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化銷售體系建設(shè)及拓展農(nóng)業(yè)綜合功能，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。加強(qiáng)市級(jí)統(tǒng)籌管理機(jī)制，集中資金打造若干市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目。三是修訂完善“上海市農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法” ，確定若干項(xiàng)近階段上海市農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題，市級(jí)牽頭建立對(duì)應(yīng)的治理修復(fù)政策機(jī)制。對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)環(huán)保相關(guān)政策的科學(xué)性合理性進(jìn)行評(píng)估并根據(jù)結(jié)果進(jìn)行調(diào)整。四是編制形成上海市種業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和分階段行動(dòng)計(jì)劃，將農(nóng)業(yè)科技資金向種源農(nóng)業(yè)聚焦。同時(shí)，在形成一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，建立財(cái)政資金對(duì)基礎(chǔ)性、公益性農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定投入機(jī)制。五是進(jìn)一步擴(kuò)展美麗鄉(xiāng)村內(nèi)涵和外延，通過(guò)考核獎(jiǎng)補(bǔ)方式支持提高農(nóng)村生態(tài)品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村文化，探索實(shí)施美麗鄉(xiāng)村示范鎮(zhèn)、示范區(qū)建設(shè)。

4.進(jìn)一步優(yōu)化政策運(yùn)行管理機(jī)制

（1）針對(duì)審批權(quán)下放的專項(xiàng)，進(jìn)一步優(yōu)化市級(jí)頂層設(shè)計(jì)，在項(xiàng)目立項(xiàng)和實(shí)施方面，簡(jiǎn)化各項(xiàng)規(guī)定，充分賦予基層自主權(quán)；在管理責(zé)任和機(jī)制方面，明確各區(qū)農(nóng)委對(duì)于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的審批主體責(zé)任，避免因項(xiàng)目管理部門各異造成的責(zé)任不清和進(jìn)度緩慢。協(xié)調(diào)組織市級(jí)相關(guān)部門和專家對(duì)各區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審、審核等要點(diǎn)培訓(xùn)，指導(dǎo)各區(qū)建立完善項(xiàng)目管理機(jī)制，盡量縮短政策磨合期，加快項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度。

（2）調(diào)整市對(duì)區(qū)財(cái)政支農(nóng)資金的分配機(jī)制。一是在每年預(yù)算編制前，收集匯總各區(qū)下一年農(nóng)業(yè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況和資金需求量，將各區(qū)資金實(shí)際需求量作為市級(jí)資金分配的重要依據(jù)，增加其分配因素權(quán)重，避免財(cái)政資金閑置浪費(fèi)。二是將各區(qū)開(kāi)展政策創(chuàng)新情況作為資金分配因素之一，調(diào)動(dòng)基層探索政策和管理新模式。

（3）強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)績(jī)效考核。建立財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)績(jī)效考核辦法，促進(jìn)市、區(qū)各級(jí)農(nóng)業(yè)部門加強(qiáng)謀劃，聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目，整體考慮區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展。將過(guò)去注重個(gè)體項(xiàng)目管理，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙?duì)整個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目的績(jī)效關(guān)注；將過(guò)去注重單個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)的關(guān)注；將過(guò)去注重爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)提高資金使用效率的關(guān)注。

（4）充分利用上海市在信息化、市場(chǎng)化發(fā)展方面的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮市農(nóng)委涉農(nóng)補(bǔ)貼信息平臺(tái)作用，加大財(cái)政資金投入，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等手段加強(qiáng)補(bǔ)貼基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的核實(shí)管理，確保財(cái)政資金安全使用。

責(zé)任編輯：凌玉