關于進一步整合優化上海市財政支農政策的若干問題研究

摘要：2014年起，上海市開展了財政支農政策整合工作，建立了“6+1”財政支農政策體系，同時為創新資金和項目管理體制，明晰市與區管理責任，對部分專項實行了審批權下放。政策體系運行2年來，通過實地調研和日常工作反饋了解，發現現行政策在體系框架、政策內容和運行機制等方面存在一定問題有待進一步完善。本課題基于上海市財政支農政策運行現狀，從調研中發現的短板問題入手，根據黨中央和國家關于推進農業供給側結構性改革、建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革等要求，按照市領導關于上海市推進都市現代綠色農業發展有關指示精神，堅持需求導向、問題導向、效果導向，為進一步整合優化上海市財政支農政策提出有效建議。

關鍵詞：財政；支農資金整合；政策研究

一、引言

（一）研究背景

2014年起，根據中央和上海市關于統籌整合涉農資金的要求，市財政局會同市農委等部門結合上海市財政支農實際開展了市級財政支農專項政策整合工作。經梳理，2014年上海市市級財政支農專項政策約61項，政策的制定部門主要包括市農委、財政局、水務局、發改委等。其中，市農委負責管理的48個專項政策是本次整合的重點。

按照“統籌整合，突出重點；明晰權責，注重績效；簡化體系，方便基層；加強規范，穩妥推進”的原則，將農業主管部門內的48個專項進行整合歸并，最終形成“農業綜合補貼”、“科技興農專項”、“農業生態與安全專項”、“都市現代農業發展專項”、“農村改革與發展專項”、“村莊改造專項”和“浦東支農整合專項”7個功能導向清晰的專項，建立全新的“6+1”財政支農政策體系。在政策和資金整合的基礎上，上海市積極創新資金和項目管理體制，明晰市與區管理責任。重點圍繞“都市現代農業發展”、“農業生態與安全”2個專項，在全市層面深化項目管理體制改革，市級向區級全面下放項目評審和審批權限，探索建立權責利統一的都市農業發展推進機制，最終形成市級宏觀規劃、監督管理，區級負責項目管理具體操作的事權格局。

（二）主要研究內容和框架

研究必要性：1.“6+1”財政支農政策體系運行已有2年，以“都市現代農業發展專項”為代表的審批權下放項目運行機制和管理模式較原政策存在較大革新，有必要對政策體系進行適時評估，及時了解政策實施效果。2.根據財政支農政策整合“兩步走”實施方案，在建立現行政策體系的基礎上，應當對已完成整合的專項政策進一步深化完善，同時適時全面開展涉農專項中央與地方政策整合、地方跨委辦局整合等工作。3.有關部門領導提出財政支農政策仍有整合空間，可結合前期整合政策實施效果評估一并對該問題進行調查研究。

研究目標：本課題通過評估現行政策運行效果，從體系框架、政策內容和運行機制等方面全面梳理和分析存在的問題，充分結合黨中央、國家和上海市對“三農”發展提出的最新要求，提出具體完善優化建議。

基于以上研究目標，研究內容包括如下幾個方面：

1.上海市現行財政支農政策評估及主要問題

對上海市現行財政支農政策體系從專項設置、整合程度、運行機制等角度進行效果評估，結合2016年年末開展的對各區“都市現代農業發展專項”實施情況進行的全面調研，重點剖析目前上海市財政支農政策運行中存在的主要問題。

2.黨中央、國家和上海市最新政策要求分析

2016年底至今，黨中央和國家陸續出臺一系列“三農”發展指導性政策，對深入推進農業供給側結構性改革提出了全新要求。2017年9月，時任市委書記韓正同志赴市農委調研，提出上海要扎實推進都市現代綠色農業發展。深刻分析并領會有關政策要求，是正確并合理優化上海市財政支農政策的重要基礎。

3.上海市財政支農政策調整和優化方案

根據黨中央、國家和上海市有關要求，結合調研中發現的問題，從政策體系、扶持內容、運行機制等方面提出財政支農政策調整和優化方案。

二、上海市財政支農政策現狀和總體評價

（一）市級財政投入情況

開展財政支農政策整合以來，市級財政支農投入穩步增長，2017年較2014年同比增長16.6%（村莊改造專項根據各區實際建設需求足額安排資金， 2017年由于崇明區規劃調整原因大幅減少項目申報，村莊改造專項市級預算安排相應減少）。

從財政資金投入結構來看，近兩年財政資金投入逐漸向農業科技、農業生態和農產品安全等體現都市現代農業核心特點的軟實力方面傾斜，更加符合以綠色、質量、效益為目標的都市現代綠色農業發展要求。

（二）總體評價

1.專項設置基本符合農業供給側結構性改革內容要求，體現都市現代農業特點

2017年中央一號文件以深入推進農業供給側結構性改革為主線，從優化產品產業結構、推進農業可持續發展、拓展農業產業價值鏈、強化科技創新驅動、加大農村改革力度等方面重點進行改革和優化。上海市財政支農政策整合后，財政扶持導向更為清晰。一是將“科技興農”、“農業生態與安全”單獨設項，改變以往與其他農業產業類政策一并歸入現代農業大類的方式，更加突出科技、質量、綠色、生態在都市現代農業中的主體地位。符合中央推進農業供給側結構性改革要求，加快實現向農業提質增效、可持續發展轉變。二是將分類實施的13項產業扶持政策整合為“都市現代農業發展專項”，統籌安排資金，自主選擇申報，有利于強化新型經營主體培育基礎，促進一二三產業融合發展。符合中央關于優化農業產業體系、生產體系、經營體系的要求，延長農業產業鏈、提升價值鏈，提高農業產業競爭優勢。三是全新設立“農村改革與發展專項”，鼓勵和支持基層探索開展包括農村土地制度改革、集體經濟產權制度改革等在內的各項農村制度改革。符合中央深化農村制度改革，激發農業農村發展活力的要求，拓寬農村發展空間和農民增收渠道。

2.政策整合程度基本合理到位，具有較高操作性

從一級項目層面看，財政支農政策由48項整合為7項，整合率達到85%。在內容上，“農業綜合補貼”主要是針對從事農業生產農戶的普惠制補貼，著重降低農業生產成本，保障農民收入，體現民生和公平；“科技興農專項”主要支持農業科研和技術推廣，著重提高上海市農業綜合競爭力，體現高效和高端；“農業生態與安全專項”主要支持農業生態環境保護和農產品質量安全監管，著重強化綠色優質農產品供給，推進農業可持續發展，體現優質和協調；“都市現代農業發展專項”主要支持農業產業化發展，著重加強生產設施建設和新型經營主體扶持，體現基礎和融合；“村莊改造專項”主要支持農村基礎設施建設，打造美麗鄉村，著重改善農村人居環境面貌，體現宜居和民俗；“農村改革與發展專項”主要支持各區開展各類農村制度性改革，著重探索區域經濟和社會發展新路徑、新模式，體現改革和激勵；“浦東支農整合專項”主要通過大切塊方式，下放審批權限，鼓勵浦東自主使用管理，著重探索資金整合先進模式，體現創新和自主。7大政策專項以功能導向進行設置，政策之間清晰獨立，不存在交叉重復，同時涵蓋“三農”發展主要方面且為今后政策調整完善預留充分空間。在操作上，合理選擇目標相近、操作方式相似的專項進行整合，農戶對于新政策的理解和掌握較為便捷，政府部門施策也符合中央關于支農政策要體現指向性的要求。

3.政策運行機制基本符合專項特點，有利于高效管理和基層創新

整合后的專項政策運行機制上，較以往有幾項創新。一是“都市現代農業發展”、“農業生態與安全”2個專項，市對區全面下放審批權限。主要考慮根據區域發展特點，每個區在產業發展導向和農業生態治理方面的發展重點存在差異，通過下放審批權限有利于基層因地制宜，提高政策指向性和精準性，集中力量解決核心問題。二是“農村改革與發展專項”市對區采取考核獎勵方式。主要考慮農村制度改革、農村發展機制建設處于探索階段，工作思路和舉措具有不斷拓展、動態變化的特征，采取考核獎勵方式分配資金，既可以通過考核指標體系的動態調整和完善不斷適應新的改革和發展要求，也有利于保持財政政策的相對穩定。三是“浦東支農整合專項”通過大切塊方式下放審批權，整合內容跨農業農村不同領域。浦東新區通過政策整合以及合理運用資金，在產業發展方面，率先建立先建后補項目扶持機制，與銀行開展合作，建立“憑立項批復發放貸款—補貼資金優先還貸—政府貸款貼息”的項目建設運行機制；在新農村建設方面，于2015年率先完成全區范圍內村莊改造工作，現已開啟第二輪美麗鄉村建設。

三、現行財政支農政策體系存在的問題

為了更客觀、全面地了解現行財政支農政策體系存在的問題和原因，2016年底，我們以新設立并實施審批權下放機制創新的“都市現代農業發展專項”為主要分析案例，就該專項2016年實施以來的項目推進情況赴浦東、嘉定、奉賢、松江、金山、青浦、崇明和光明集團開展集中調研，通過實地走訪、專題座談、數據統計等方式對政策落實情況、項目實施情況和預算執行情況等進行系統了解和分析。

（一）案例分析

通過2014年開展的財政支農政策整合，市級財政設立“都市現代農業發展專項資金”，將與農業產業化扶持相關的13個專項（糧田設施建設、菜田設施建設、設施菜田管護、畜牧標準化養殖基地建設、水產標準化養殖基地建設、區域特色農產品基地建設、合作社貸款貼息、合作社項目扶持、龍頭企業貸款貼息、地方現代農業發展項目、國家現代農業示范區建設、中央現代農業項目配套資金、農業旅游等）整合并入該專項，統一操作程序、統一監管標準、統一差別政策、統籌安排資金。同時，市級向區級全面下放項目評審和審批權限，各區可根據區域發展重點自主選擇項目申報和實施。2015年7月，市農委、市財政局制發了《上海市都市現代農業發展專項項目和資金管理辦法》（滬農委[2015]200號，以下簡稱《管理辦法》），并于次年2月下達了《關于印發2016年上海市都市現代農業發展專項立項指南的通知》（滬農委[2016]38號，簡稱《申報指南》）。

1.總體工作推進情況

市級《管理辦法》下發后，寶山、嘉定、奉賢、松江、金山、青浦、崇明等7個區均根據市級要求陸續制定出臺了區級管理辦法或實施細則，初步形成了“領導重視、部門協同、共同推進”的工作機制，并涌現了部分創新管理做法。金山區于2015年將專項管理辦法制發至鄉鎮，評審后的申報項目在區農業網公示后報區政府審批，并組織對鄉鎮人員的培訓；松江區結合本區農業發展實際，將家庭農場農機定點互助服務建設納入都市專項支持范圍；嘉定區為便于資產管理，明確建設類項目資金由市、區、鎮財政全額投入；崇明區成立專項工作領導小組，明確區、鄉鎮、農業經營主體各自的責任，確保項目協調有序推進。

2.項目和資金執行情況

2016年，各區共組織申報都市現代農業發展項目394個，截至年底，已批復245個、已評審尚未批復47個、尚未完成評審102個，項目批復率62%。項目總投資6.4億元，其中：市級財政資金3億元、區級財政資金1.4億元、企業自籌資金2億元。截至年底，實際已支出財政資金1.7億元，執行進度39%。相對于建章立制和組織保障等基礎工作準備情況，各區在市級項目審批推進和預算支出方面短板凸顯。

（1）項目審批方面

從項目立項批復情況來看：①已全面完成項目立項評審和批復的有金山、松江和崇明三個區。②已全部完成立項評審，但仍有部分項目未批復的有閔行（批復率93%）、寶山（批復率75%）、嘉定（批復率14%）三個區。③項目仍在申報評審階段的有奉賢、青浦兩個區，尚未有項目完成批復。

（2）資金支出方面

從財政資金支出情況來看：①財政資金尚未發生支出的有金山區。②財政資金僅用于支付歷年存量項目的有寶山（執行率30%）、嘉定（執行率20%）、奉賢（執行率8%）、青浦（執行率5%）四個區。③財政資金既用于歷年存量項目也用于當年新建項目的有崇明（執行率100%）、閔行（執行率50%）、松江（執行率42%）三個區。

3.存在的問題

（1）項目和資金執行緩慢

目前各區在都市現代農業發展項目推進上普遍比較緩慢，由此直接影響到財政資金執行進度，產生該問題的原因較為復雜。①市級《申報指南》下達較晚、內容過于具體，直接影響區級落實項目申報。根據《管理辦法》規定，市級部門應當在每年4月底前公布下一年度《申報指南》，而2016年《申報指南》于當年2月底正式發布，晚了將近一年。調研各區普遍反映《申報指南》中對投資范圍、標準、規模等要求過細，不利于基層靈活施策。②區級項目審批部門各異，管理過程復雜。如青浦、嘉定區由區發改委按照基本建設流程負責項目審批，項目審批時間大幅增加。③項目制管理模式帶來的制約因素較多。一是農業項目受用地指標和環境保護等方面的限制較大，往往因為用地和環評批復較慢而影響項目開工建設。二是政府采購和招投標程序難以履行導致項目進展緩慢。如松江區近年來加強了政府采購管理要求，區政府采購平臺僅受理納入財政預算管理的企事業單位采購申請，包含自籌資金的農業項目無法在該平臺上進行政府采購。而區建設部門設立的招投標平臺對項目要求較為嚴格，農業類項目經常因報建手續不全等問題無法納入平臺管理。

（2）部分管理方式已不適應新形勢要求

①《管理辦法》中要求項目資金實行區級財政報賬制，但目前各區財政專戶均已取消，不具備報賬制的基礎條件，將存在審計風險。②包括都市現代農業發展專項在內的支農專項管理辦法中，均將農業、財政部門并列作為項目全過程管理的責任主體，由于業務分工不明確，不利于明晰責任、追溯問責。部分區表示財政部門在補貼面積確認、工程質量驗收等方面既不具備專業能力也沒有充足人手，增加財政工作風險。③市級資金分配與區級資金需求不完全匹配。都市現代農業發展專項資金安排主要依據各區基本農田面積、主要農產品最低保有量等客觀稟賦因素，但在調研中發現，部分農業大區投入發展農業的積極性較低，項目申報不足導致財政資金支出緩慢；同時也有部分區雖有支農積極性，但是因市級資金分配不足導致項目需求難以滿足。

（3）市對區培訓指導不足

①項目審批權下放后，各區首次自行開展方案編制、專家評審、批復實施，在人員配備和管理經驗方面都存在不足，基層對市級組織開展相關業務培訓的呼聲較高。②各區目前對政策的掌握和資金使用要求方面（如項目資金在歷年結轉項目和當年新建項目之間的使用比例不明確，區級配套資金規定是否合理等）仍有一定困惑，亟需市級部門進行解釋指導。

（二）現行財政支農政策體系存在的問題

通過對“都市現代農業發展專項”實地調研情況分析，結合日常工作反饋情況發現，現行財政支農政策在體系架構、政策內容、運行機制等方面存在一些矛盾和問題，亟待進一步優化完善。

1.整合體系有待進一步提升

（1）整合深度有待加強。上一輪政策整合過程中，我們按照循序漸進、分類實施的原則，部分專項采取了形式整合，其下屬二級項目仍然較多較散。一是“科技興農專項”下仍有約10個二級項目，部分項目之間分類不清，如除現代種業發展項目以外，在重點攻關、推廣、成果轉化、引進消化吸收再創新、現代農業技術體系、保種育種等6個項目中均有與種業發展相關的內容。二是“農業生態與安全專項”雖然已下放審批權，但是仍分別規定了綠肥補貼、有機肥補貼、深耕補貼等補貼標準，即分類設置了資金額度，弱化了政策精準性和基層選擇性重點扶持的能力。

（2）浦東整合專項試點意義減弱。浦東整合專項設立至今已有8年，隨著“都市現代農業發展專項”和“農業生態與安全專項”實行審批權下放，浦東整合專項大切塊形成的經驗已經在全市涉農區推廣，繼續長期保留該專項的意義已逐漸弱化，且容易引起區域間政策不平衡性。

2.政策內容有待進一步完善

（1）部分政策指向性和精準性不足。整合后的財政支農政策以普惠制為主，重點體現財政公平公正性，有效解決資金分散問題。但是，整合政策與提高政策精準性和指向性客觀上存在一定矛盾，生產方式、農產品品質、經營主體特點等與政策支持標準并不掛鉤，不利于產生亮點成果。

（2）財政資金“撬動”功能有待進一步發揮。近年來，上海市財政支農投入了大量資金，并通過農業保險、貼息、擔保等方式帶動金融資本，但在引導金融和社會資本方面依然力度不夠、創新不足，財政資金的杠桿作用未能充分發揮。

（3）部分農業補貼政策效益較低。以農作物良種補貼為典型，隨著規模化經營程度提高，油菜、玉米、棉花等小宗農作物種植面積逐年下降，麥子種植面積因茬口優化也逐年減少，政策效應不明顯。同時，上述農作物規模小、面積少、分布散，面積核實、補貼發放等手續繁瑣，補貼資金發放效率低下。

（4）對照供給側結構性改革仍有短板。在推進農業提質增效方面，一是針對農產品質量提升停留在檢驗檢測經費保障為主，缺少系統性扶持政策，全市性的農產品安全質量追溯系統建設亟需加強。二是針對發展適度規模經營，缺少對不同農業經營主體聯動發展和利益聯結方面的政策內容；在增強農業可持續發展能力方面，對于農業面源污染或耕地地力等方面的檢測評價體系尚未建立，上海市農業環境突出問題不明確，由此缺少對應的有效治理政策；在強化科技創新驅動方面，一是對于上海市重點發展的種源農業定位和規劃不夠清晰，難以有效施策。二是科技投入以年度項目為主，一些短期難以產生效益的基礎性、公益性項目往往在項目競爭中處于弱勢。三是關于科技成果檢驗評價體系尚不完備，難以衡量資金使用績效；在建設美麗宜居鄉村方面，一是目前政策扶持內容以農村生活設施建設、環境整治等硬件建設為主，缺少產業、文化等軟實力扶持內容。二是政策扶持以村為單元，缺乏區域連片帶動效應。

3.運行機制有待進一步優化

（1）基層實際運行與市級政策設計之間存在脫節。以審批權下放的“都市現代農業發展專項”為例，目前各區項目管理運行機制尚處于摸索階段，并未就落實區級審批權做好充分準備，個別區將農業項目交由區發改委按照基本建設流程審批，項目推進和資金執行進度十分緩慢。

（2）財政資金分配機制不盡合理。對于審批權下放的專項，目前市級財政資金安排主要依據各區基本農田面積、主要農產品最低保有量等客觀稟賦因素，但在實際調研中發現，部分農業大區投入發展農業的積極性較低，項目申報不足導致財政資金支出緩慢；同時也有部分區雖有支農積極性，但是因市級資金分配不足導致項目需求難以滿足。此外，現行政策主要以市級統籌設計為主，在調動基層探索新模式方面較為薄弱。

（3）農業補貼數據真實性難以保證。農業補貼面廣量大金額小，具有管理鏈條長、行政成本高的特點，區級100%自查的要求難以落實，信息不對稱情況較為嚴重，基層虛報面積、騙取農業補貼的情況時有發生，造成財政資金損失。

四、黨中央、國家和上海市對“三農”發展最新要求

（一）2017年中央一號文件

2017年中央一號文件的主題是深入推進農業供給側結構性改革、加快培育農業農村發展新動能，這是在我國農業農村發展進入新時代、站在全新的歷史發展方位，對農業農村發展提出的新思考和新要求。推進農業供給側結構性改革，要在確保國家糧食安全的基礎上，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農業供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足值得需求轉變。

結合上海市農業發展特點，從發展短板入手，財政支農政策可重點從以下方面進行強化：1.優化產品產業結構，著力推進農業提質增效。全面提升農產品質量安全和食品安全水平，突出優質、安全、綠色導向。積極發展適度規模經營，大力培育新型農業經營主體和服務主體。2.推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力。推進農業清潔生產，大規模實施農業節水工程，集中治理農業環境突出問題。3.壯大新產業新業態，拓展農業產業鏈價值鏈。大力發展鄉村休閑旅游產業，支持集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。4.強化科技創新驅動，引領現代農業加快發展。適應農業轉方式調結構新要求，調整農業科技支持方向和重點，進一步強化農業科技推廣。

（二）建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革

2016年底，財政部、農業部聯合出臺了“建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案”，是推進農業供給側結構性改革工作中，關于農業補貼制度的具體調整方案和要求。目標任務是到2020年，以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業補貼政策體系和激勵約束機制基本建成，農業補貼政策的精準性、指向性和實效性進一步提高。

在政策導向方面：在確保國家糧食安全和農民收入穩定增長的前提下，突出綠色生態導向，強化耕地、草原、林業、濕地等方面的補貼，將政策目標由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來。在資金投入方面：在保持存量補貼政策穩定性、連續性的基礎上，優化支出結構，加強統籌協調，提高補貼資金使用的指向性；增量資金重點向資源節約型、環境友好型農業傾斜，促進農業結構調整，加快轉變農業發展方式。在改革內容方面：1.加快推動相關農業補貼改革。一是將農資綜合補貼、種糧農民直接補貼和農作物良種補貼合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，鼓勵引導農民切實加強農業生態資源保護，自覺提升耕地地力。二是推進國內漁業油價補貼政策改革。建立漁業油價補貼與用油量和油價脫鉤、與漁業資源保護及產業機構調整相協調的新機制，使國內捕撈強度得到有效控制。2.強化主要生態系統農業補償政策。加大耕地保護補償力度，支持耕地質量保護與提升，強化林業生態補貼政策，建立濕地保護制度。3.探索農業資源環境突出問題治理的有效支持政策。重點推進重金屬污染耕地治理，大力支持農業高效節約用水，加大農業面源污染治理力度。

（三）韓正書記在市農委調研主要講話精神

農業是上海經濟社會發展的重要組成部分，上海超大城市農副產品保障離不開本地農業、城市生態環境維護和改善離不開本地農業，本地農民生產生活也離不開農業。要按照以習近平同志為核心的黨中央決策部署，緊密結合上海實際，扎實推進都市現代綠色農業發展。堅持以綠色、質量、效益為目標，走產業化、規模化發展之路，千方百計提高組織化程度，做到資源節約、環境友好，大力培育優質農產品品牌，為推進農業現代化作出上海的更大貢獻。

推進都市現代綠色農業發展，必須堅定不移推進各項改革，根據指導思想、目標任務，拿出實實在在的行動計劃。要按照既定目標有序推進農業農村改革，重點是穩妥推進承包地、農村集體建設用地、農民宅基地“三塊地”改革。要緊緊圍繞農業供給側結構性改革，調整優化農業結構，實現有效供給，更好滿足市民需求。要把食品安全放在更加突出的位置，強化源頭生產管理，推動綠色農產品比重逐年上升，帶動有機農產品發展。要不斷促進農業科技進步，通過提升科技水平更好支撐上海現代農業發展，為國家農業發展作貢獻。相關部門要抓緊梳理優化各類惠農支農政策，統籌惠農支農資金，避免政策碎片化，確保資金真正用在刀刃上、用于實現既定的目標任務上。

（四）國務院關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見

日前，國務院印發《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》，對于優化財政支農投入供給、加強財政支農政策頂層設計、理順涉農資金管理體系、創新涉農資金使用管理機制提出了改革目標和實施方案。《意見》明確了國家目前對于涉農政策整合、管理機制優化等方面的發展要求和導向，有效指導上海市財政支農政策進一步深化整合工作。

國家提出的涉農資金整合分兩類進行實施：對同一行業內的相關涉農資金在預算編制環節進行源頭整合，在預算編制環節難以歸并的行業間涉農資金在預算執行環節加大統籌整合力度，建立行業內資金整合與行業間資金統籌相互銜接配合的長效機制。

1.預算編制環節源頭整合。（1）歸并設置涉農資金專項。每個國務院相關部門原則上設置不超過3項涉農資金。中央層面構建以農業生產發展、農業資源及生態保護、林業生態保護恢復、林業改革發展、水利發展、扶貧開發、農業綜合開發、農村綜合改革、農業救災、農業保險保費補貼等大專項為主體的涉農資金管理體系。（2）通過設定“任務清單”明確整合權限。實行“大專項+任務清單”管理模式，將體現中央政策意圖的相關任務確定為“約束性任務”，資金定向使用，不能統籌；將其他任務確定為“指導性任務”，允許地方根據當地行業發展需要，在同一涉農資金的“指導性任務”之間統籌調劑使用。

2.涉農資金執行環節統籌整合。（1）以規劃引領涉農資金統籌整合和集中投入。（2）加強性質相同、用途相近的涉農資金統籌整合。地方將各級財政安排的相關涉農資金納入同一資金池，統一規劃編制、統一資金撥付、統一組織實施、統一考核驗收，形成政策合理，提升資金使用成效。（3）促進功能互補、用途銜接的涉農資金集中投入。支持地方按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責、各記其功、形成合力”的原則統籌安排。

將上海市財政支農政策整合情況與財政部涉農資金整合意見比較，對于同一行業內的支農政策，我們完成了預算編制環節的整合歸并，將48項政策歸并設置為7項，專項功能涵蓋財政部有關內容（農業生產類、農業資源及生態保護類、農村改革類），增加了突出都市現代綠色農業特點的農業科技類；對于行業間的涉農資金，我們以“美麗鄉村建設資金”為試點，率先建立了市級部門間功能互補、用途銜接的涉農資金在區級政府平臺的集中投入使用，統籌規劃安排。由此可見，上海市現行財政支農政策整合模式與國家推進的涉農資金整合模式基本吻合，但在專項深入整合歸并、管理機制優化、拓展執行環節整合范圍等方面有待進一步提升完善。

五、進一步整合優化財政支農政策的建議

（一）上海農業發展定位

財政支農政策的制定必須適應于、服務于上海市農業發展定位。當前，上海農村經濟社會發展出現了許多新情況新變化：一是農業發展理念發生深刻變化，低效落后的農業產能亟待淘汰，推進農業綠色發展尤為重要；二是農業生產與生態的關系發生深刻變化，資源環境約束日益趨緊，可持續發展要求更為緊迫；三是農產品供求關系發生深刻變化，供給保障能力大幅提高，多樣化消費需求加快升級。為了進一步適應這些新情況新變化，未來上海農業必須要明確新的發展定位。上海農業最鮮明的特征是都市現代綠色農業，最具優勢的潛力是農業多功能拓展。未來上海農業的發展方向是：以綠色發展為引領，以品牌建設為抓手，以質量效益為目標，以堅持供給側結構性改革為主線，把增加綠色農產品供應放在突出位置，努力走產品綠色、產出高效、產業融合、資源節約、環境友好的都市現代農業發展之路。

衡量上海實現都市現代農業的標志是實現“五個提升”：

1.以國際先進水平為標桿，提升科技化水平。上海農業要提質增效，必須把科技放在更加突出的位置。要圍繞增加綠色農產品這一重點，充分發揮大城市科技資源集中、技術人才集聚的優勢，推動產學研結合，以市場需求為導向，以企業為主體，以規模經營為重點，加大科技創新和推廣應用力度，大力開發應用化肥農藥替代技術，倡導綠色低碳健康種養方式，發展高端農業，不斷增強上海農業的核心競爭力。

2.以發展綠色農產品為引導，提升生態化水平。民以食為天，食以安為先。以最嚴格的食品安全城市為目標，牢牢把握農產品質量“既是生產出來的，也是管理出來的”這一關鍵，堅持有所為、有所不為，科學安排與城市環境容量承載相適應的農業，并按照人與自然和諧發展的要求，實現種養業良性循環發展，全面推進農業標準化清潔生產，形成從農田到餐桌全過程可追溯的農產品質量安全保障體系，使上海成為全國農產品質量最安全最放心的城市。

3.以構建多元化經營主體為載體，提升組織化水平。上海農業要提質增效，核心是要解決農業生產經營方式的問題，重點推進農業的專業化、集約化、產業化、信息化、品牌化。為此，要繼續推廣家庭農場模式，鼓勵發展種養結合、糧經結合、機農結合的多種經營模式，提升家庭農場經營能力和水平。要促進“合作社+農戶”為主的模式發展，提高合作社運作的規范性，形成專業優勢和競爭力，實行政策資金聚焦，要在提高合作社發展質量上下功夫。要做大做強農業龍頭企業，構建農業企業和農戶的利益聯接機制。要促進各類經營主體的融合發展，提高農業的組織化程度。

4.以延長農業產業鏈為手段，提升產業融合水平。通過“接二連三”，延長農業產業鏈，促進產業升級，推進農產品從“田間到餐桌”的全產業鏈貫通，實現農業提質增效。上海農業在數量上沒有優勢，因而依托加工業提高農業產值的潛力并不大，但第一產業與第三產業融合則大有文章可做。上海是典型的江南水鄉，美麗鄉村建設又已初具特色，因此，完全可以通過大力發展富有特色的休閑農業、旅游農業，來提高農業的綜合經濟效益。

5.以發揮政策引領為保障，提升支農政策水平。過去面對家庭經營的財政支農政策已難以適應新形勢發展的需要，必須調整財政支農政策的方向，由偏重直接補貼和價格補貼轉變為促進綜合生產能力的補貼，由以側重農戶為主的補貼轉變為促進農業規模經營的補貼，由高強度投入追求高產出的補貼轉變為促進綠色生產方式的補貼，由過去小而全的補貼轉變為促進標準化、集約化、專業化發展的補貼，從而增強財政政策的指向性和精準性。

（二）深化整合工作目標

堅持新發展理念，以推進農業供給側結構性改革為主線，培育農業農村發展新動能，充分發揮財政在國家治理中的基礎支撐作用，圍繞農業增效、農民增收、農村增綠，創新體制機制，加快結構調整，突出綠色生態導向、數量質量效益并重，強化科技引領，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，進一步提高財政支農政策的指向性、精準性和實效性，著力推進農業向提質增效、可持續發展轉變。

（三）基本原則

1.科技支撐，綠色導向。在確保主要農產品有效供給和農民收入穩定增長的前提下，強化農業科技支撐，提高農業全要素生產率，突出綠色生態導向，促進農業發展、安全優質、生態協調、環境改善相互融合統一，將政策目標由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來。

2.明晰權責，分級施政。進一步明晰市、區兩級政府管理權責和政策定位，市級通過深化支農政策統籌整合，加強宏觀規劃，強化政策指向性；區級根據區域發展特點，對政策進行分類細化，強化政策精準性。

3.市場主導，政府支持。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，讓市場力量引領結構調整，擴大有效供給。切實發揮財政政策的調控和引導作用，營造公平良好的市場環境，創新農業投融資機制，加強政府與社會資本合作，撬動金融和社會資本更多投向農業農村。

4.立足當前，完善機制。以現行財政支農政策框架體系為基礎，保證政策持續穩定性，堅持需求導向、問題導向、效果導向，針對政策運行中的突出矛盾和困難，鼓勵基層探索創新，穩妥推進政策內容和機制完善，補齊財政支農政策短板。

（四）具體建議

1.進一步強化政策頂層設計

根據中央一號文件、國家關于“三農”發展有關要求以及市領導關于上海市都市現代綠色農業發展要求，結合上海現代農業“十三五”規劃，制定“上海市都市現代綠色農業發展三年行動計劃” 和“建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革實施方案” ，成為下一步政策完善修訂的政策依據和規劃引領。

2.進一步深化財政支農政策體系整合

（1）調整取消“浦東支農整合專項” 。將切塊資金分別納入全市統一的相應專項中，建立以“農業綜合補貼”、“科技興農專項”、“農業生態與安全專項”、“都市現代農業發展專項”、“農村改革與發展專項”、“村莊改造專項”為基礎的6大財政支農政策體系。

（2）加快形式整合向實質整合轉變。重點對“科技興農專項”下二級項目進行梳理，將功能交叉重疊的二級項目進行整合，聚焦支持科技創新、技術推廣、現代農業產業技術體系三大方向。對“農業生態與安全專項”中耕地地力保護類補貼進行整合提質，市級不再分單項規定補貼標準，鼓勵基層因地制宜確定補貼標準和選擇耕地保護方式。

3.進一步完善政策扶持內容

（1）深化審批權下放管理機制。根據市、區兩級特點，進一步明確管理分工，市級政策更注重統籌、普惠、公平和宏觀指導，區級重點探索分類指導的精準性政策。加快完善審批權下放機制，通過簡化或不設市級項目申報指南等方式，進一步放活基層在政策制定、扶持導向、資金安排等方面的自主選擇能力。

（2）完善財政支農杠桿機制。一是擴大農業保險覆蓋面。通過獎補方式鼓勵各區開展收入保險、指數保險等產品創新，以及探索將部分農業直接補貼調整為農業保險保費補貼，在區級試點形成可復制經驗的基礎上，制定市級統一政策，降低“黃箱”政策風險。二是優化政策性農業信貸擔保體系。根據上海市特點健全農業信貸擔保體系，完善財政扶持政策，拓展政策覆蓋面，支持農業信貸擔保業務做大做強。三是加大產業化項目貸款貼息力度。通過降低項目制補貼比重，提高先建后補、貸款貼息比重，強化信息對稱性，最大限度調動社會資本。

（3）取消部分效益較低的補貼政策。取消麥子、油菜和棉花補貼，同時將水稻良種補貼方式由原實物統一供種改為市場化供應補貼，種植戶可根據實際需求和有關規定，自主選擇水稻種子供應企業和品種。

（4）強化突出供給側改革特點內容。一是研究制定農產品質量安全管理方面的系統性政策，強化全市統一的追溯系統頂層設計和功能發揮。二是修訂完善“都市現代農業發展專項資金管理辦法”，重點扶持農業規模化經營、標準化生產、品牌化銷售體系建設及拓展農業綜合功能，延伸農業產業鏈，推動一二三產業融合發展。加強市級統籌管理機制，集中資金打造若干市級重點項目。三是修訂完善“上海市農業資源及生態保護專項資金管理辦法” ，確定若干項近階段上海市農業環境突出問題，市級牽頭建立對應的治理修復政策機制。對現行農業環保相關政策的科學性合理性進行評估并根據結果進行調整。四是編制形成上海市種業發展中長期規劃和分階段行動計劃，將農業科技資金向種源農業聚焦。同時，在形成一套科學合理的績效評價體系的基礎上，建立財政資金對基礎性、公益性農業科研項目的長期穩定投入機制。五是進一步擴展美麗鄉村內涵和外延，通過考核獎補方式支持提高農村生態品質、產業發展和鄉村文化，探索實施美麗鄉村示范鎮、示范區建設。

4.進一步優化政策運行管理機制

（1）針對審批權下放的專項，進一步優化市級頂層設計，在項目立項和實施方面，簡化各項規定，充分賦予基層自主權；在管理責任和機制方面，明確各區農委對于農業項目的審批主體責任，避免因項目管理部門各異造成的責任不清和進度緩慢。協調組織市級相關部門和專家對各區進行項目評審、審核等要點培訓，指導各區建立完善項目管理機制，盡量縮短政策磨合期，加快項目推進進度。

（2）調整市對區財政支農資金的分配機制。一是在每年預算編制前，收集匯總各區下一年農業項目儲備情況和資金需求量，將各區資金實際需求量作為市級資金分配的重要依據，增加其分配因素權重，避免財政資金閑置浪費。二是將各區開展政策創新情況作為資金分配因素之一，調動基層探索政策和管理新模式。

（3）強化財政支農專項績效考核。建立財政支農專項績效考核辦法，促進市、區各級農業部門加強謀劃，聚焦重點項目，整體考慮區域農業發展。將過去注重個體項目管理，轉變為注重對整個專項項目的績效關注；將過去注重單個項目建設，轉變為對區域主導產業發展態勢的關注；將過去注重爭取項目資金，轉變為對提高資金使用效率的關注。

（4）充分利用上海市在信息化、市場化發展方面的優勢，發揮市農委涉農補貼信息平臺作用，加大財政資金投入，通過政府購買服務等手段加強補貼基礎數據的核實管理，確保財政資金安全使用。

責任編輯：凌玉